Le Fiscal by Doctrine / Fiscalité internationale / Part. 1 - Sources du droit fiscal international / Ss-part. 2 - Sources du droit de l’UE / Chap. 2 - Les compétences de l'UE en matière fiscale
Chapitre 2 - Les compétences de l'UE en matière fiscale
En vertu du principe d’attribution qui régit les compétences de l’UEi, celle-ci ne peut adopter d’actes législatifs que dans les domaines où les traités lui attribuent une compétence. Or, la fiscalité ne constitue pas, en tant que telle, une compétence de l’UE. Pour autant, de nombreuses stipulations du TFUE autorisent l’UE à intervenir pour différentes finalités qui sont susceptibles de faire appel à une harmonisation des législations fiscales.
Point d'attention
Ces questions de compétence de l’UE n’ont rien de théorique et peuvent trouver à s’appliquer dans un contentieux fiscal individuel : en effet, comme indiqué dans la partie « Sources internes » (V. B. Lignereux, Sources internes, n° 100260 et s.), les contribuables peuvent utilement contester, devant le juge de l’impôt, la conformité des règles posées par une directive fiscale, qui leur ont été appliquées, aux principes posés par le droit primaire européen, notamment aux règles d’attribution de compétences qu’il prévoit. Ce type de contestation conduit le juge national, si elle est sérieuse, à renvoyer à la Cour de justice une question préjudicielle en appréciation de validité de l’actei.
Section 1 - Le rapprochement des législations ayant une incidence sur le marché intérieur
Sous-section 1 - Les articles 113 et 115 du TFUE, bases juridiques principales
La première de ces finalités est l’établissement et le bon fonctionnement du marché intérieur européen, qui nécessite un certain degré d’harmonisation des législations fiscales des États membres.
C’est le Traité de Rome qui, dès l’origine, a confié à la Communauté économique européenne compétence pour adopter les mesures d’harmonisation fiscale utiles au fonctionnement du marché commun. En effet, il ne se contente pas d’interdire aux États membres d’appliquer des taxes d’effet équivalent aux droits de douanei (en donnant compétence à la Commission pour fixer le rythme de leur suppressioni) et de frapper les produits d’autres États membres d’impositions intérieures supérieures à celles qui pèsent sur les produits nationauxi. Il prévoit aussi l’adoption de mesures d’harmonisation des impôts indirects, « dans l’intérêt du marché commun »i. Il ne comporte en revanche aucune disposition spécifique concernant les impôts directs (qui ont moins d’incidence sur la circulation des marchandises) ; seule s’applique à eux la clause générale donnant compétence à la CEE pour adopter des directives tendant au rapprochement des législations qui ont une « incidence directe sur l’établissement ou le fonctionnement du marché commun »i.
Cette situation, héritée du Traité de Rome, demeure aujourd’huii : d’une part, l’UE dispose d’une compétence explicite pour « l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires, aux droits d'accises et autres impôts indirects dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur et éviter les distorsions de concurrence »i ; d’autre part, elle peut arrêter des directives « pour le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché intérieur », sans exclure le domaine de la fiscalité directei.
Ainsi, même si, ainsi que le juge la CJUE de manière constante, « en l'état actuel du droit communautaire, la matière des impôts directs ne relève pas en tant que telle du domaine de la compétence de la Communauté »i, l’UE a compétence pour adopter sur cette seconde base juridique des directives de rapprochement des législations de fiscalité directei.
La procédure d’adoption des actes législatifs prévue par ces articles 113 et 115 du TFUE est identique : dans les deux cas, l’acte est adopté par le Conseil où siègent les représentants des 27 États membres, sur proposition de la Commission et après avis du Parlement européen et du Comité économique et social. La différence entre les deux articles réside seulement dans les instruments juridiques disponibles : l'article 115 du TFUE prévoit l'adoption de directives seulement tandis que l'article 113 du TFUE fait référence à l'adoption de « dispositions » en général, ce qui inclut aussi les règlements.
En outre, dans les deux cas le Conseil statue à l’unanimité. Tout vote à la majorité qualifiée est exclu lorsque l’acte législatif est adopté sur ces bases juridiques. Là aussi, cette règle date du Traité de Rome et s’expliquait, s’agissant de l’article 99 (TFUE, art. 113, actuel), par l’idée que la fiscalité est un attribut de la souveraineté étatique et, s’agissant de l’article 100 (TFUE, art. 115, actuel), par le fait qu’il peut toucher à n’importe quelle législation, sans limitation du champ des matières concernéesi.
La création, par les traités postérieurs, de bases légales sectorielles à la majorité qualifiée pour la réalisation de certaines politiques communes qui passent fréquemment par la mobilisation de l’outil fiscal, n’a pas affecté le principe de l’unanimité (ni l’absence de codécision avec le Parlement européen). Ainsi, lorsque le Traité de Maastricht a prévu l’adoption à la majorité qualifiée des actions de politique environnementale, il a exigé par dérogation un vote à l’unanimité lorsque les dispositions en cause sont « essentiellement de nature fiscale »i. Il en va de même lorsque le Traité de Lisbonne ajoute une base juridique en matière de politique énergétiquei. Enfin, lorsque le Traité de Nice a basculé en codécision et à la majorité qualifiée les mesures de politique industrielle, il a prévu explicitement que ces mesures ne pourront comporter de dispositions fiscalesi.
Remarque
Seul le projet de Constitution pour l’Europe de 2004 innovait sur ce point : tout en maintenant le principe d’une adoption à l’unanimité des États membres, il prévoyait par exception un vote à la majorité qualifiée s’agissant des mesures qui « concernent la coopération administrative ou la lutte contre la fraude fiscale et l’évasion fiscale illégale », en matière d’impôts indirects et d’impôt sur les sociétés. Toutefois, il était nécessaire que le Conseil constate préalablement, à l’unanimité, que les mesures qu’il envisage relèvent de cette dérogation avant de pouvoir les adopter à la majorité qualifiéei. Dans son avis sur le projet de Constitution, la Commission proposait d’aller plus loin, en prévoyant que relèverait de la majorité qualifiée « la fiscalité liée au fonctionnement du marchéintérieur » et « la fiscalité liée à l’environnement »i. Elle avait d’ailleurs déjà émis des propositions en ce sens en 2000 lors de l’adoption du Traité de Nicei.
Point d'attention
Même s’il s’agit d’un serpent de mer, les projets tendant à réviser les traités pour permettre l’adoption à la majorité qualifiée des actes législatifs en matière fiscale connaissent un regain d’actualité. Ainsi, dans son rapport final publié le 9 mai 2022, la Convention sur l’avenir de l’Europe recommande que les décisions en matière fiscale puissent être prises à la majorité qualifiée au sein du Conseili. Le président de la République s’est exprimé en faveur d’une révision des traités en ce sens dans son discours de clôture de la Convention le 9 mai 2022i, de même que le Parlement européen dans une résolution adoptée un mois plus tardi.
Pour qu’un acte législatif de l’UE puisse valablement se fonder sur ces bases juridiques, il doit avoir une incidence sur le marché intérieur. Les articles 113 et 115 du TFUE ont en effet pour objectif commun d'assurer « l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur ».
Cette condition semble devoir être interprétée de manière large, comme visant non seulement les mesures nécessaires à l’établissement d’un marché européen, mais aussi toute disposition utile à la facilitation des échanges sur le marché.
Ainsi, dans les années suivant la création de la CEE, une plume éclairéei indiquait qu’« on est fondé à prévoir des mesures de rapprochement sur la base de l’article 100 dès l’instant où l’on constate que [la] liberté des échanges économiques, y compris les conditions de concurrence dans lesquelles ces échanges s’effectuent, est entravée par la simple existence de législations nationales réglementant de façon différente des comportements et situations juridiques et économiques semblables ». L’auteur considérait ensuite que la simple coexistence de législations distinctes, même en l’absence de divergences matérielles entre elles, peut justifier leur rapprochement, ce qui montre la souplesse et le prisme pratique et économique avec lequel il convient de manier ce critère. Il estimait ensuite que les dispositions spécifiques de rapprochement des législations, telles que l’article 99 en matière de fiscalité indirecte, obéissent aux mêmes objectifs et aux mêmes conditions que l’article 100, c’est-à-dire la facilitation des échanges sur le marché commun, et qu’il n’y a d’ailleurs pas de différence de fond entre le terme d’« harmonisation » utilisé par exemple à l’article 99 et celui de « rapprochement » des législations que l’on trouve à l’article 100.
À ce jour, la CJUE n’a pas réellement permis d’éclairer, par sa jurisprudence, la portée de cette condition. Elle a seulement confirmé, dans un arrêt ancien, qu’une directive peut être valablement adoptée sur le fondement de l’actuel article 115 lorsque « faute de rapprochement des dispositions nationales en la matière, la concurrence pourrait être sensiblement faussée »i. Ceci montre que l’existence d’une distorsion de concurrence n’est pas un préalable : le simple risque d’apparition de telles distorsions suffit. Elle a en outre reconnu au Conseil « une marge d’appréciation » dans la définition des mesures d’harmonisation les plus appropriées, et notamment « la possibilité de ne procéder à une harmonisation que par étapes et de n’exiger qu’une suppression progressive des mesures unilatérales prises par les États membres »i.
Remarque
En outre, la doctrine s’accorde pour considérer qu’il y a lieu de raisonner par analogie avec la jurisprudence que la Cour a développée s’agissant de l’article 114 du TFUE (V. n° 101265 et s.), qui porte également sur le rapprochement des législations « qui ont pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur »i. La Cour elle-même confirme l’unicité de ce critère commun aux articles 114 et 115i.
Or, la jurisprudence de la Cour confère un champ relativement large à cette notion. La CJUE a d’abord jugé que le rapprochement de règles nationales « susceptibles de provoquer des distorsions de concurrence, relève, en tant qu'elle est de nature à contribuer à la réalisation du marché intérieur, du champ d'application de [cet article] », et ce même si les règles nationales en cause ne concernent qu’« un secteur déterminé de l’industrie »i. Elle a confirmé que « le recours à [cet article] comme base juridique est possible en vue de prévenir l'apparition d'obstacles futurs aux échanges résultant de l'évolution hétérogène des législations nationales », lorsque « l'apparition de tels obstacles [est] vraisemblable et [que] la mesure en cause [a] pour objet leur prévention »i. Le fait qu’une disparité de législations soit observée entre deux États membres seulement suffit, dès lors qu’elle tend à révéler un début d’évolution hétérogène des législationsi. En revanche, le recours à cet article « n'est pas justifié lorsque l'acte à adopter n'a qu'accessoirement pour effet d'harmoniser les conditions du marché intérieur »i.
Dans la période plus récente, la Cour semble retenir un critère central pour valider le recours à cet article : l’acte doit avoir pour objet d’« améliorer les conditions de l'établissement et du fonctionnement du marché intérieur »i. Tout en considérant que « la simple constatation de disparités entre les réglementations nationales et du risque abstrait d’entraves aux libertés fondamentales ou de distorsions de concurrence n’est pas suffisante pour justifier le choix de [cet article] comme base », elle a réaffirmé que « le recours à cette disposition est également possible en vue de prévenir l’apparition de tels obstacles aux échanges résultant de l’évolution hétérogène des législations nationales. Toutefois, leur apparition doit être vraisemblable et la mesure en cause doit avoir pour objet leur prévention »i. En outre, la Cour a précisé que « même lorsqu’un acte fondé sur l’article 114 TFUE[...] a déjà éliminé tout obstacle aux échanges dans le domaine qu’il harmonise, le législateur de l’Union ne saurait être privé de la possibilité d’adapter cet acte, sur le fondement de cette disposition, à toute modification des circonstances, eu égard à la tâche qui lui incombe de veiller à la protection des intérêts généraux reconnus par les traités »i.
Enfin, la jurisprudence a précisé que, pour apprécier si le critère tendant à l’amélioration du fonctionnement du marché intérieur est rempli, et donc si le recours à cette base légale est valide, il convient de tenir compte des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte est adopté, et non à la date de la proposition de la Commissioni.
Point de vue
En réalité, dès lors que les mesures fiscales nationales applicables aux entreprises ont toujours pour effet d’affecter leurs coûts de production ou leur rentabilité, il est difficile d’entrevoir une mesure fiscale européenne qui ne serait pas regardée comme ayant une incidence sur le marché intérieur, à moins que le secteur concerné soit strictement spécifique à un État membre, hypothèse a priori rare. La contestation de la base légale de toute directive fiscale adoptée sur ces fondements paraît donc largement vaine.
Sous-section 2 - L’exclusion de l’article 114 du TFUE en matière fiscale
Dans un contexte où l’article 100 du Traité de Rome exigeait l’unanimité pour l’adoption des directives visant au rapprochement des législations des États membres, l’Acte unique de 1986 a institué une nouvelle base juridiquei permettant au Conseil, par dérogation, d’adopter à la majorité qualifiée, en codécision avec le Parlement européen, certaines mesures ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur. En contrepartie, cet article – devenu article 95 du Traité d’Amsterdam, puis 114 du TFUE – réserve la possibilité pour les États membres de maintenir ou d’établir des dispositions nationales s’écartant des mesures d’harmonisation communes, ce qui n’est pas le cas de l’article 100 devenu 115 du TFUEi.
Toutefois, cette stipulation nouvelle, selon ses termes mêmes, « ne s’applique pas aux dispositions fiscales ». La Cour de justice a eu l’occasion de préciser que cette exclusion doit s’interpréter largement.
En effet, la Commission Santer tenta d’appliquer cette clause en matière de procédures fiscales. Le 26 juin 1998, elle présenta, sur cette base, une proposition de directive modifiant la directive de 1976 relative à l’assistance au recouvrement entre États membres, afin d’étendre son champ à certains impôts directs. Toutefois, le Conseil, considérant que les règles de recouvrement étaient, comme les autres dispositions fiscales, exclues du champ de cette clause, modifia la base légale et adopta cette proposition (devenue directive 2001/44) sur le fondement des articles 93 et 94 du traité. La Commission introduisit un recours en annulation, que la Cour de justice rejeta en 2004, en retenant une interprétation large de l’exclusion de la fiscalité : elle jugea à cette occasion qu’« en raison de leur caractère général, [les termes « dispositions fiscales »] couvrent non seulement tous les domaines de la fiscalité, sans distinguer les types d’impôts ou de taxes concernés, mais aussi tous les aspects de cette matière, qu’il s’agisse de règles matérielles ou procédurales »i.
Remarque
Entre temps, la Commission Prodi avait présenté une seconde proposition sur ce fondement, le 18 juin 2001, tendant à modifier une directive de 1977 et un règlement de 1992 relatifs à l’échange d’informations entre administrations fiscales, que le Conseil adopta deux ans plus tard en en modifiant à nouveau sa base légale. Saisie d’un nouveau recours en annulation de la Commission, la Cour confirma son arrêt de 2004, en jugeant que, dès lors que l’échange d’informations ne se justifie que par l’objectif de l’établissement correct de l’impôt (en l’espèce la TVA), ces deux textes devaient être regardés comme touchant à des « dispositions fiscales » exclues de l’actuel article 114i.
Point de vue
L’exclusion des règles de procédure fiscale du champ de l’article 114 du TFUE ne doit toutefois pas être interprétée de manière excessivement large : elle ne s’oppose pas à l’adoption de mesures sectorielles comportant à titre accessoire des dispositions fiscales. Ainsi, a été adoptée sur ce fondement la directive anti-blanchiment, qui s’applique notamment aux professions de conseil fiscal et intègre les infractions fiscales pénales (fraude fiscale) parmi les « activités criminelles » dont elle a pour objet de tarir le financement. La Cour de justice l’a d’ailleurs déjà relevé dans ses arrêts sans formuler d’objection à cet égardi. De même, le « Code européen des communications électroniques »i, adopté sur la base de l’article 114, encadre les taxes sur les fournisseurs de réseaux (V. n° 102430) ; la Cour de justice en a fait application s’agissant de la taxe française sur les opérateurs de communication électroniquesi.
Sous-section 3 - Les procédures de sortie de l’unanimité
Au vu des limites induites par le verrou de l’unanimité, les auteurs des traités successifs ont dessiné deux voies pour en sortir : les « clauses-passerelles » et la coopération renforcée. Sans modifier la délimitation des compétences confiées à l’Union, ces procédures sont susceptibles de permettre le recours à la majorité qualifiée pour les exercer. Leurs conditions de mise en œuvre sont toutefois telles qu’aucune des deux n’a à ce jour abouti en matière fiscale, en dépit des tentatives en ce sens.
Cette notion désigne lesstipulations du traité qui autorisent le Conseil à décider d’adopter à la majorité qualifiée – voire par voie de procédure législative ordinaire (codécision avec le Parlement) – des mesures pour lesquelles l’unanimité était jusqu’alors requise.
Ces stipulations ont d’abord été prévues dans certains domaines spécifiques. L’Acte unique de 1986 a introduit une telle clause en matière de politique environnementalei : ainsi, alors même que les dispositions environnementales relèvent de l’unanimité lorsqu’elles sont « essentiellement de nature fiscale » (V. n° 101250), le traité permet au Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, de passer à la procédure législative ordinaire.
Remarque
Le Traité de Nice a introduit une clause analogue pour certaines mesures de politique sociale qui, toutefois, ne font a priori pas appel à l’outil fiscal (protection des travailleurs en cas de licenciement, représentation collective, emploi des étrangers)i.
Puis, surtout, le Traité de Lisbonne a créé un mécanisme général : dans tout domaine pour lequel le traité prévoit que le Conseil statue à l’unanimité, cette clause générale permet au Conseil européen d’autoriser le vote à la majorité qualifiée, avec ou sans codécisioni. Toutefois, la procédure pour y parvenir est particulièrement lourde : l’unanimité des chefs d’État et de gouvernement doit être réunie au Conseil européen ; en outre, tout parlement national peut s’y opposer à l’issue d’un délai de réflexion de 6 mois ; enfin, l’approbation du Parlement européen est nécessaire.
Point d'attention
Malgré la difficulté, la Commission européenne et le Parlement tentent de promouvoir l’utilisation de cette clause passerelle dans le domaine fiscal. Dans ses discours sur l’état de l’Union de 2017 et 2018, le président Juncker appelait ainsi à en faire usage pour « introduire le vote à la majorité qualifiée sur les décisions concernant l'assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés, la TVA, une fiscalité juste pour l'industrie numérique et la taxe sur les transactions financières ». De même, dans deux résolutions de 2017, le Parlement européen a demandé aux États membres d’adopter à la majorité qualifiée les décisions de politique fiscalei.
Puis, précisant sa stratégie à cet égard, la Commission Juncker a publié en janvier 2019 une importante communicationi proposant une approche par étapes afin d’« éviter tout choc et conflit que susciterait un changement immédiat ». Au cours de la première étape, le vote à la majorité qualifiée serait utilisé pour des mesures qui n’ont aucune incidence directe sur les droits, bases ou taux d’imposition mais qui sont relatives à la fraude et l’évasion fiscales (coopération administrative entre les États membres). La deuxième étape porterait sur des mesures fiscales conçues pour soutenir certains objectifs stratégiques (protection de l’environnement, santé publique, politique des transports). La troisième étape consisterait à approfondir les règles communes concernant les domaines de la fiscalité qui sont déjà en grande partie harmonisés (TVA – avec le serpent de mer du régime définitif – et droits d’accise). La quatrième étape élargirait la majorité qualifiée à d’autres initiatives dans le domaine fiscal, sans exclure la fiscalité directe. Le texte prévoyait l’activation de cette dernière étape d’ici fin 2025.
Le Conseil n’a pas donné suite à ces propositions. Cette communication a certes été examinée par le Conseil Ecofin dès le 12 février 2019. Toutefois, comme en témoigne le rapport semestriel publié en juin 2019 par le Conseil pour rendre compte de ses travauxi, un grand nombre d’États membres ont rappelé leur attachement à la règle de l’unanimité, soulignant notamment « l'importance que revêt la fiscalité pour la souveraineté des États membres et le rôle central que jouent les parlements nationaux », même si certains ministres se sont dits favorables à la poursuite du débat, par exemple pour ce qui concerne la lutte contre l’évasion fiscale. Ont dans ce cadre été rappelés les termes du protocole relatif aux préoccupations du peuple irlandais concernant le Traité de Lisbonne, selon lequel « Aucune des dispositions du Traité deLisbonne ne modifie de quelque manière que ce soit, pour aucun État membre, l'étendue ou la mise en œuvre de la compétence de l'Union européenne dans le domaine fiscal »i.
Le Traité d’Amsterdam a permis au Conseil, dans des conditions qui ont été assouplies par les traités de Nice et de Lisbonne, d’autoriser au moins neuf États membres à instaurer entre eux une « coopération renforcée ». Cette procédure peut être utilisée en matière fiscale : comme l’a jugé la Cour de justice, « rien [...] n’interdit aux États membres d’instaurer entre eux une coopération renforcée dans le cadre des compétences de l’Union qui doivent, selon les traités, être exercées à l’unanimité », et la décision d’y avoir recours pour contourner le veto d’États membres (s’agissant en l’espèce du brevet européen) ne constitue en rien un détournement de pouvoiri. En matière fiscale comme dans les autres domaines – la seule exception étant la politique étrangère –, c’est par un vote à la majorité qualifiée que les 27 États membres décident s’ils autorisent ou non le lancement d’une telle coopérationi.
Les conditions et la procédure d’adoption d’une coopération renforcée sont toutefois relativement lourdes. Tout d’abord, le Conseil ne peut y recourir qu’« en dernier ressort », lorsqu'il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemblei. Il est donc nécessaire de mettre en évidence l’échec d’un accord à l’unanimité avant de s’engager dans cette voie. Ensuite, sur le fond, les coopérations renforcées ne doivent provoquer aucune distorsion de concurrence entre États membres et doivent respecter les compétences, droits et obligations des États membres qui n’y participent pasi. Enfin, en termes de procédure, la décision de lancement doit être proposée par la Commission et approuvée par le Parlement européen avant d’être adoptée par le Conseili ; puis s’ouvre la phase de négociation du texte entre les États membres participants.
L’adoption de la directive qui liera les États membres participants se fait, en matière fiscale, à l’unanimité d’entre euxi. Toutefois, une clause passerelle propre aux coopérations renforcées a été introduite par le Traité de Lisbonne : les États membres participants peuvent décider – à l’unanimité – qu’ils statueront à la majorité qualifiéei.
Point d'attention
Témoin de la lourdeur de cet outil, la seule coopération renforcée engagée à ce jour dans le domaine fiscal, concernant la taxe sur les transactions financières (TTF), n’a toujours pas abouti, plus de 10 ans après le lancement des travaux (l’autorisation du Conseil de lancer une coopération renforcée sur ce texte a été prise en janvier 2013, à la demande de 11 États membresi, à la majorité qualifiée avec l’abstention de 4 États membresi dont le Royaume-Uni, qui d’ailleurs l’a ensuite attaquée devant la Cour de justice, sans succèsi).
Cela étant, l’existence de cet outil exerce une certaine pression sur les discussions au Conseil. Ainsi, dans le contexte du blocage de la directive sur l’imposition minimale des multinationales, le Parlement européen, par une résolution de juillet 2022 « sur les vetos nationaux visant à compromettre l’accord fiscal mondial »i, a invité la Commission et les États membres « à réfléchir à d’éventuelles mesures à court terme pour permettre à l’Union de respecter ses engagements internationaux, par exemple en déterminant s’il serait opportun, en dernier ressort, de mettre en œuvre l’accord fiscal mondial au moyen de la procédure de coopération renforcée », tout en ajoutant qu’une « mise en œuvre unilatérale de la directive [...] produirait des résultats acceptables ».
On peut en outre rappeler que la Commission a proposé, dès 2004i, d’envisager une coopération renforcée concernant l’imposition commune consolidée des sociétés, sans succès à ce jour.
TUE, art. 5, § 2 : « En vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent. Toute compétence non attribuée à l’Union dans les traités appartient aux États membres ».
V. CE, 8e-3e, 25 juin 2021, n° 448486, CNB et a, pour un exemple récent.
Traité Rome, art. 13, § 2.
Traité Rome, art. 95. Les articles suivants encadrent le régime des exportations et importations au regard des impositions indirectes (taxes sur le chiffre d’affaires en cascade, droits d’accise, etc. V. art. 96 et 97) et des autres impositions (art. 98). Pour être complet, le Traité de Rome comportait une autre stipulation relative à la fiscalité : son article 220 invitait les États membres à engager entre eux des négociations en vue d’assurer l’élimination des doubles impositions de leurs ressortissants. L’instrument juridique, ici, était la convention internationale conclue entre les États membres (V. K. Lenaerts et L. Bernardeau, « L’encadrement communautaire de la fiscalité directe », [Cahiers de droit européen, 2007, § 4]). Reprise à l’article 293 du Traité d’Amsterdam, cette stipulation a été abrogée par le Traité de Lisbonne. Entre temps, la convention dite d’arbitrage de l’Union (Conv. 90/436/CEE, 20 août 1990, relative à l’élimination des doubles impositions en cas de correction des bénéfices d’entreprises associées) a été adoptée sur son fondement.
Traité Rome, art. 99.
Traité Rome, art. 100.
L’Acte unique européen de 1986, qui prévoit l’achèvement de l’unification du marché intérieur avant la fin de l’année 1992 (art. 8 A), ne modifie pas substantiellement ces stipulations : il rédige à nouveau seulement l’article 99 relatif à l’harmonisation des impôts indirects, pour prévoir que le Conseil arrête les mesures dans ce domaine « dans la mesure où cette harmonisation est nécessaire pour assurer l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur dans le délai prévu à l’article 8 A ». Les articles 99 et 100 du Traité de Rome, bien que renumérotés plusieurs fois depuis, ne seront pas davantage modifiés par les traités de Maastricht (TUE, art. 99 et 100), d’Amsterdam (art. 93 et 94), de Nice (art. 93 et 94) puis de Lisbonne (art. 113 et 115).
TFUE, art. 113.
TFUE, art. 115.
CJCE, 14 févr. 1995, aff. C-279/93, Schumacker, pt 21[Dr. fisc. 1995, n° 20, comm. 1089, note A. de Waal ; RJF 3/1995, n° 425, concl. Ph. Léger, p. 166].
CJCE, 27 févr. 1980, aff. 55/79, Commission c/ Irlande. La Cour de justice a ainsi affirmé que « l'harmonisation des législations fiscales » peut s’opérer « conformément aux articles 99 et 100 du traité ».
V. P. Leleux, Le rapprochement des législations dans la CEE, Cahiers de droit européen, 1968, § 12 : « Cette exigence [de l’unanimité à l’article 100] s’explique aisément en raison même du champ d’application ratione materiae illimité de cette disposition du traité, qui s’applique [...] à des matières qui peuvent être tout à fait en dehors de la compétence de la Communauté ».
Traité Maastricht, art. 130 S § 2, devenu TCEE, art. 175, § 2, puis TFUE, art. 192, § 2.
TFUE, art. 194, § 3, exigeant l’unanimité lorsque les mesures sont « essentiellement de nature fiscale ».
Traité Nice, art. 157 § 3, devenu TFUE, art. 173, § 3.
Projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe, art. III-62 et III-6.
Comm. CE, COM/2003/0548, sur la réunion d'une Conférence des représentants des gouvernements des États membres en vue de réviser les traités, qui définit la fiscalité liée au marché intérieur comme « la modernisation et simplification des législations existantes, la coopération administrative, la lutte contre la fraude ou l'évasion fiscales, et les mesures en matière de base d'imposition applicable aux sociétés, ce qui exclut les taux d'imposition ».
Conv. sur l’avenir de l’Europe, rapp. final, 22 mai 2022, proposition n° 16 de l’assemblée plénière, mesure n° 1 (p. 60). - V. aussi proposition n° 39, p. 83.
« Le défi [...], c'est d'être aussi efficace en quelque sorte en temps de paix et sans crise. Et être efficace ça veut dire décider vite de manière unie [...] Face à cela, il faudra réformer aussi nos textes, c'est évident. Et aussi, je veux dire clairement aujourd'hui que l'une des voies de cette réforme est la convocation d'une convention de révision des traités. [...] Ceci supposera d'avancer pour plus de simplicité. Nous connaissons la voie, c'est-à-dire avancer en continuant de généraliser le vote à la majorité qualifiée dans nos décisions pour nos principales politiques publiques ».
PE, rés. 2022/2705(RSP), 9 juin 2022, sur la convocation d’une convention pour la révision des traités, qui propose d’« accroître la capacité de l’Union à agir en réformant les procédures de vote, y compris en permettant au Conseil d’adopter des décisions à la majorité qualifiée plutôt qu’à l’unanimité ».
P. Leleux, « Le rapprochement des législations dans la CEE »[Cahiers de droit européen, 1968, § 13 à 18.].
CJCE, 18 mars 1980, aff. 91/79, Commission c/ Italie, pt 8. S’agissant d’une directive sur les détergents, dont l’adoption est guidée par des « considérations de santé et d’environnement [qui] peuvent être de nature à grever les entreprises auxquelles elles s’appliquent », d’où le risque de fausser la concurrence en l’absence de rapprochement.
CJCE, 29 févr. 1984, aff. 37/83, Rewe-Zentral AG, pt 20. Le point 63 de l’arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands montre que cette solution demeure, et a d’ailleurs été étendue à l’actuel article 114 du TFUE (CJUE, 4 mai 2016, aff. C-547/14, Philip Morris Brands e.a.).
V. not. G. Kofler, EU Power to Tax : Competences in the Area of Direct Taxation, [in C. Panayi, W. Haslehner, E. Traversa, Researh Handbook on EU Taxation Law, Edward Elgar Publishing 2020, p. 20]. - S. Leible et M. Schröder in R. Streinz, [EUV/AEUV, 2e éd. Munich, 2012, art. 115 n° 8].
Le point 23 de l’arrêt dit Dioxyde de titane (CJCE, 11 juin 1991, aff. C-300/89, Commission c/ Conseil), pour interpréter le champ de l’article 100 A du TFUE (actuel 114), se réfère à l’arrêt Commission c/ Italie de 1980 déjà mentionné qui concernait l’article 100 (actuel 115). - V. aussi le point 63 de l’arrêt Philip Morris Brands du 4 mai 2016 déjà mentionné qui, pour juger que l’article 114 du TFUE permet une harmonisation par étapes, se réfère à l’arrêt Rewe-Zentral AG de 1984 déjà mentionné relatif à l’article 100.
CJCE, 11 juin 1991, aff. C-300/89, Commission c/ Conseil, s’agissant d’une directive sur la pollution générée par le dioxyde de titane. La Cour juge par ailleurs que cet article permet non seulement le rapprochement des règles générales dans un domaine, mais aussi celui des mesures propres à un produit, et même la prescription de mesures individuelles concernant un produit, dont l’édiction peut être déléguée à la Commission (CJCE, 9 août 1994, aff. C-359/92, Allemagne c/ Conseil, pt 37).
CJCE, 5 oct. 2000, aff. C-376/98, Allemagne c/ Parlement et Conseil, pt 86.
CJCE, 13 juill. 1995, aff. C-350/92, Espagne c/ Conseil, pts 34 et 35.
CJCE, 18 nov. 1999, aff. C-209/97, Commission c/ Conseil, pt 35.
CJCE, 10 déc. 2002, aff. C-491/01, British American Tobacco, pt 60. - CJUE, gde. ch., 8 juin 2010, aff. C-58/08, Vodafone, pt 32.
CJUE, gde. ch., 8 juin 2010, aff. C-58/08, Vodafone, pts 32 et 33. Le Tribunal a tenté de synthétiser l’état actuel de la jurisprudence en ces termes : « lorsqu’il existe des obstacles aux échanges, ou qu’il est vraisemblable que de tels obstacles vont surgir dans le futur, en raison du fait que les États membres ont pris ou sont en train de prendre à l’égard d’un produit ou d’une catégorie de produits des mesures divergentes, de nature à assurer un niveau de protection différent et à empêcher de ce fait le ou les produits concernés de circuler librement dans l’Union, l’article 95 CE habilite le législateur de l’Union à intervenir » (Trib. UE, 25 avr. 2013, aff. T-526/10, Inuit Tapiriit Kanatami, pt 31).
CJUE, gde. ch., 8 juin 2010, aff. C-58/08, Vodafone, pt 34. - CJUE, gde. ch., 3 déc. 2019, aff. C-482/17, République tchèque c/ Parlement et Conseil, pt 38.
CJCE, gde. ch., 14 déc. 2004, aff. C-434/02, Arnold André GmbH & Co. KG, pt 38. - Trib. UE, 25 avr. 2013, aff. T-526/10, Inuit Tapiriit Kanatami, pts 22 et 23.
Acte unique européen, art. 100 A.
CJCE, 25 avr. 2002, aff. C-183/00, Gonzalez Sanchez c/ Medicina Asturiana, pt 23.
CJCE, 29 avr. 2004, aff. C-338/01, Commission c/ Conseil, pt 63. La Commission considérait que l’exclusion des « dispositions fiscales » ne visait que les « dispositions matérielles déterminant les personnes assujetties, les opérations imposables, l’assiette d’imposition, les taux et les exonérations ainsi que les modalités de perception et de recouvrement des impositions », et faisait valoir, de manière à vrai dire pertinente, que les dispositions nationales relatives à ces matières ne seraient pas touchées par cette directive étant donné que l’assistance mutuelle qu’elle visait à mettre en place pourrait se faire sans harmonisation ni rapprochement des règles fiscales nationales (V. pt 20 de l’arrêt).
CJCE, 26 janv. 2006, aff. C-533/03, Commission c/ Conseil.
V. par ex. CJUE, 6 oct. 2021, aff. C-544/19, Ecotex Bulgaria, pt 45.
Cons. UE, dir. 2018/1972/UE, 11 déc. 2018, établissant le code des communications électroniques européen, prenant la suite de la directive 2002/20/CE du 7 mars 2002 relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive « autorisation).
CJUE, 27 juin 2013, aff. C-485/11, Commission c/ France (V. le débat sur les conséquences de sa base légale aux pts 15 et 22 de l’arrêt).
Acte unique européen, art. 130 S, al. 2, devenu ensuite TCEE, art. 175 et TFUE, art. 192, § 2.
Traité Nice, art. 137, devenu TFUE, art. 153, § 2.
TUE, art. 48, § 7. Il peut soit se limiter au passage à la majorité qualifiée au Conseil (al. 1), soit aller jusqu’à basculer dans la procédure législative ordinaire impliquant le Parlement en codécision (al. 2).
V. PE, rés. 2014/2249(INI), 16 févr. 2017, sur l’amélioration du fonctionnement de l’Union européenne en mettant à profit le potentiel du Traité de Lisbonne, pt 27, qui demande d'utiliser la clause passerelle dans les domaines d'action relatifs à des questions pour lesquelles les traités exigent l'unanimité, puis la recommandation 2016/3044(RSP) du 13 décembre 2017, à la suite de l’enquête sur le blanchiment de capitaux, la fraude fiscale et l’évasion fiscale, pt 205, qui demande aux États membres, lors de la réforme des traités, de s’exprimer en faveur de l’adoption à la majorité qualifiée des décisions en matière de politique fiscale au sein du Conseil, dans le cadre de la procédure législative ordinaire.
PE et Cons. UE, COM /2019/8 final, 15 janv. 2019, Vers un processus décisionnel plus efficace et plus démocratique en matière de politique fiscale dans l’Union. On peut par ailleurs noter que, dans une communication COM /2020/ 312 final du 15 juillet 2020 sur la bonne gouvernance fiscale, plan d’action pour une fiscalité équitable et simplifiée à l’appui de la stratégie de relance, la Commission a proposé d’introduire le vote à la majorité qualifiée au sein du groupe du code de conduite, dont les attributions sont non-législatives.
CJUE, gde. ch., 16 avr. 2013, aff. C-274/11 et aff. C-295/11, Espagne et Italie c/ Conseil, pt 35.
TUE, art. 20, § 2.
TFUE, art. 326 et 327. - V. Service juridique Cons. UE, avis n° 17220/10, 30 nov. 2010, sur la coopération renforcée dans le domaine des brevets, sur l’application de ces conditions de fond. - CJUE, gde. ch., 16 avr. 2013, aff. C-274/11 et aff. C-295/11, Espagne et Italie c/ Conseil.
TFUE, art. 329, § 1.
TFUE, art. 330.
TFUE, art. 333.
La Belgique, l'Allemagne, l'Estonie, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Slovénie et la Slovaquie.
Cons. UE, comm. 5555/13/PRESSE 23, 22 janv.2013. La décision d’autorisation a été prise par le Conseil Ecofin du 22 janvier 2013 avec abstention du Luxembourg, de Malte, de la République tchèque et du Royaume-Uni.
CJUE, 30 avr. 2014, aff. C-209/13, Royaume-Uni c/ Conseil, écartant l’argumentation britannique tirée des effets de la future taxe sur les États membres non-participants.