CEDH, THIBAUT c. FRANCE et 1 autre affaire, 10 février 2020, 41892/19;41893/19

Communiquées le 10 février 2020

Publié le 2 mars 2020

CINQUIÈME SECTION

Requêtes nos 41892/19 et 41893/19
Jean-Marie THIBAUT contre la France
Guillaume THIBAUT contre la France
introduites le 16 avril 2019

EXPOSÉ DES FAITS

Les requérants, M. Jean-Marie Thibaut (requête no 41892/19 ; « le premier requérant ») et M. Guillaume Thibaut (requête no 41893/19 ; « le second requérant »), sont des ressortissants français, nés en 1949 et 1975 respectivement et résidant à Tourmignies. Ils sont représentés devant la Cour par Me D. Deharbe, avocat exerçant à Roubaix.

1. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.

Les requérants sont membres de l’association Rassemblement pour l’évitement des lignes électriques dans le Nord (RPEL 59) constituée en septembre 2013, qui a notamment pour buts statutaires « d’étudier l’utilité de projets de renforcement, de reconstruction ou de création de lignes haute tension et très haute tension sur le territoire de la région Nord Pas-de-Calais, de lutter contre les pollutions et nuisances générées par les lignes existantes comme par les projets précités, notamment au regard des impacts sur les espaces, milieux et habitats naturels, la faune, la flore, sur le paysage et le cadre de vie, sur la santé humaine et sur le patrimoine, de favoriser les échanges sur ces thématiques entre l’ensemble des parties prenantes dans un souci de transparence et d’objectivité, ainsi que de défendre en justice l’ensemble de ses membres ».

Les requérants ainsi que des communes et des associations – dont l’association RPEL 59 – s’opposent à un projet d’édification d’une ligne très haute tension par la société Réseau Transport d’Électricité (« RTE »). Il s’agit d’une société anonyme dont la totalité du capital est détenu par Électricité de France (qui est également une société anonyme, dont l’État détient plus de 70 % du capital), l’État ou d’autres entreprises ou organismes appartenant au secteur public.

Longue d’une trentaine de kilomètres, cette ligne électrique de 400 000 volts à double circuit, majoritairement aérienne, devrait relier les communes d’Avelin et de Gavrelle par une vingtaine de câbles soutenus par soixante-dix-huit pylônes hauts de soixante-dix mètres. Son objectif est, d’après les requérants, de tripler les capacités de la ligne existante de manière à pouvoir faire transiter jusqu’à 4 600 mégawatts.

Les maisons des requérants sont situées à un peu plus de 115 mètres du tracé.

La commission nationale du débat public (« CNDP ») organisa un débat public entre octobre 2011 et février 2012, puis une concertation, entre septembre 2012 et octobre 2015. Selon les requérants, il en est ressorti une opposition du public au projet, en particulier en raison des atteintes au paysage et des risques que les champs électriques et électromagnétiques représentent pour la santé des riverains. Les participants auraient également mis en cause l’utilité de l’opération, notamment au regard de son coût, et réclamé des mesures compensatoires telles que l’enfouissement de la ligne.

Le 12 août 2015, RTE présenta une demande auprès du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer afin que les travaux envisagés pour la création de la ligne très haute tension soient déclarés d’utilité publique.

L’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique eut lieu du 11 avril au 11 mai 2016. Les requérants indiquent que la participation fut massive (plus de 3 800 avis et 13 000 observations furent déposés sur les registres), qu’il ressort du rapport établi par la commission d’enquête que les expressions recueillis étaient « exclusivement défavorables au projet à près de 100 % », et que près d’un quart des observations reflétaient l’inquiétude des riverains sur leur santé, et un autres quart, leur interrogation quant à l’utilité du projet.

Le 10 juin 2016, la commission d’enquête rendit un avis favorable assorti de réserves et de recommandations, tenant notamment à la mise en œuvre d’un dispositif spécifique de rachat des habitations les plus proches de la ligne et d’un suivi médical spécifique des personnes exposées.

Le 19 décembre 2016, la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer prit un arrêté déclarant d’utilité publique le projet. Le même jour, elle envoya une lettre au président de RTE dans laquelle elle indiquait ce qui suit :

« (...) Afin de répondre aux inquiétudes et propositions des riverains de l’ouvrage, je souhaiterais que RTE mette en place (...) : une proposition de rachat aux propriétaires qui le souhaitent, des maisons qui se trouvent dans la bande des 100 mètres de l’extrémité de la nappe des câbles ; un suivi médical personnalisé ; la participation de RTE à un comité de suivi des engagements pris pour ce projet, et de ses effets (...) »

Le 14 février 2017 des associations, dont l’association RPEL 59, des communes et des élus formèrent un recours gracieux auprès du ministre de l’environnement en vue du retrait de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique. Ils dénonçaient les conséquences paysagères, écologiques et sanitaires du projet, et soutenaient que l’arrêté méconnaissait le principe de précaution. Selon eux, ces conséquences étaient disproportionnées par rapport à l’utilité tout à fait limitée du projet pour la communauté : la société RTE ne pouvait utilement justifier le triplement de la capacité de la ligne existante et la démultiplication du trafic moyen que permettrait l’infrastructure projetée par une prétendue augmentation de la consommation nationale d’énergie, celle-ci étant en baisse constante ; elle n’avait pas démontré que, comme elle le soutenait, le projet était nécessaire à la sécurisation du réseau et au développement des énergies renouvelables. Ils estimaient que le but réel du projet était l’exportation en Belgique d’électricité produite par le futur réacteur nucléaire de Flamanville, et que l’intérêt pour la communauté était donc plus que discutable eu égard au coût excessif de cet ouvrage.

L’absence de réponse de la ministre valant décision implicite de rejet, des communes et des associations, dont l’association RPEL 59, saisirent le Conseil d’État d’une demande d’annulation de l’arrêté ministériel déclarant les travaux d’utilité publique.

 Elles renvoyaient en particulier au « droit [de chacun] de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » consacré par l’article 1 de la Charte de l’environnement et au principe de précaution que posent l’article 5 de cette Charte et l’article L. 110-1 II 1o du code de l’environnement.

Le Conseil d’État rejeta la requête par une décision 19 octobre 2018. Il jugea en particulier ce qui suit :

« (...) En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance du principe de précaution :

(...) 3. Une opération qui méconnaît les exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d’utilité publique. Il appartient dès lors à l’autorité compétente de l’État, saisie d’une demande tendant à ce qu’un projet soit déclaré d’utilité publique, de rechercher s’il existe des éléments circonstanciés de nature à accréditer l’hypothèse d’un risque de dommage grave et irréversible pour l’environnement ou d’atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé, qui justifierait, en dépit des incertitudes subsistant quant à sa réalité et à sa portée en l’état des connaissances scientifiques, l’application du principe de précaution. Si cette condition est remplie, il lui incombe de veiller à ce que des procédures d’évaluation du risque identifié soient mises en œuvre par les autorités publiques ou sous leur contrôle et de vérifier que, eu égard, d’une part, à la plausibilité et à la gravité du risque, d’autre part, à l’intérêt de l’opération, les mesures de précaution dont l’opération est assortie afin d’éviter la réalisation du dommage ne sont ni insuffisantes, ni excessives. Il appartient au juge, saisi de conclusions dirigées contre l’acte déclaratif d’utilité publique et au vu de l’argumentation dont il est saisi, de vérifier que l’application du principe de précaution est justifiée, puis de s’assurer de la réalité des procédures d’évaluation du risque mises en œuvre et de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation dans le choix des mesures de précaution.

14. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que si aucun lien de cause à effet entre l’exposition résidentielle à des champs électromagnétiques de très basse fréquence et un risque accru de survenance de leucémie chez l’enfant n’a été démontré, plusieurs études concordantes ont, malgré leurs limites, mis en évidence une corrélation statistique significative entre le facteur de risque invoqué par les requérants et l’occurrence d’une telle pathologie supérieure à la moyenne, à partir d’une intensité supérieure à un seuil compris selon les études entre 0,3 et 0,4 microtesla, correspondant à un éloignement égal ou inférieur à une centaine de mètres d’une ligne à très haute tension de 400 000 volts. Dans ces conditions, l’existence d’un tel risque doit être regardée comme une hypothèse suffisamment plausible en l’état des connaissances scientifiques pour justifier l’application du principe de précaution.

15. En second lieu, d’une part, (...) il ressort des documents figurant dans l’étude d’impact que le maître d’ouvrage a veillé à prendre en compte l’état actuel des connaissances scientifiques relatives au risque potentiel mentionné ci-dessus. En outre, il a prévu, en plus du dispositif de surveillance et de mesure régulière des ondes électromagnétiques par des organismes indépendants accrédités visé par l’article L. 323-13 du code de l’énergie, un dispositif spécifique de mesure de l’intensité du champ électromagnétique à la demande des maires des communes concernées après la mise en service de la ligne. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’obligation d’évaluation des risques a été méconnue. D’autre part, si le projet comporte une augmentation de la capacité de transit de la ligne lui permettant d’absorber des pics d’une ampleur supérieure à 1 500 mégawatts, dont la survenue occasionnelle a été observée et qui pourraient devenir plus fréquents, le choix technique retenu consistant à répartir le transit sur deux circuits entraîne une baisse de l’émission moyenne de champs électromagnétiques pour une même puissance transportée, si bien qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux soit de nature à entraîner une augmentation significative et durable du champ électromagnétique aux abords de la ligne. Enfin, il ressort des pièces du dossier que le maître d’ouvrage a pris l’engagement de procéder au rachat des habitations situées à moins de cent mètres de la ligne, a retenu un tracé minimisant le nombre d’habitations situées à proximité de celle-ci et évitant tout établissement accueillant des personnes particulièrement exposées aux risques potentiels associés à un tel ouvrage, et a veillé à informer le public sur ces risques. Ainsi, les mesures prises ne peuvent être regardées comme manifestement insuffisantes au regard de l’objectif consistant à parer à la réalisation du dommage susceptible de résulter de l’exposition résidentielle à des champs électromagnétiques de très basse fréquence.

16. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement et du 1o du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement relatives au principe de précaution doit être écarté.

En ce qui concerne l’utilité publique de l’opération :

17. Un projet relatif à l’établissement d’une ligne électrique à très haute tension ne peut légalement être déclaré d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’il comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente. Dans l’hypothèse où un projet comporterait un risque potentiel justifiant qu’il soit fait application du principe de précaution, cette appréciation est portée en tenant compte, au titre des inconvénients d’ordre social du projet, de ce risque de dommage tel qu’il est prévenu par les mesures de précaution arrêtées et des inconvénients supplémentaires pouvant résulter de ces mesures et, au titre de son coût financier, du coût de ces dernières.

18. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, notamment de la description des besoins à l’origine du projet figurant dans la première partie de l’étude d’impact, que le choix de reconstruire la ligne à très haute tension Avelin-Gavrelle en double circuit et de porter sa capacité de transit maximale de 1 500 MW à 4 600 MW se justifie par le besoin de maintenir la sécurité du réseau électrique régional en cas de pics de transit atteignant la capacité maximale de la ligne, tels que ceux constatés à plusieurs reprises au cours des années précédant l’édiction de l’arrêté litigieux et dont la fréquence est amenée à s’accroître du fait notamment de l’injection d’une proportion croissante d’électricité issue de sources d’énergie renouvelables intermittentes sur le réseau de grand transport avec les régions voisines et les autres pays européens, indépendamment de l’évolution de la consommation d’électricité. Eu égard à ces prévisions, l’augmentation de capacité retenue ne revêt pas un caractère manifestement excessif. En outre, et en tout état de cause, la société RTE fait valoir, sans être sérieusement contestée, que si une fraction proche de 10 % des volumes transitant par cette ligne correspondra, comme c’est le cas sur la ligne actuelle, à des exportations vers la Belgique, la future mise en service de la centrale nucléaire de Flamanville sera sans incidence sur le transit sur la ligne en cause. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet ne serait justifié que par la perspective d’exportations croissantes d’électricité vers les pays européens voisins. Enfin, s’il est soutenu que le recours à des technologies innovantes de gestion des réseaux pourrait rendre inutile un tel accroissement de capacité de transport d’énergie, il ne ressort, en tout état de cause, pas des pièces du dossier, eu égard au degré de maturité de ces technologies, qu’elles pourraient constituer à moyen terme une réponse adaptée aux besoins qui ont justifié l’élaboration du projet litigieux. Dans ces conditions, ce projet, qui doit permettre à l’opérateur du réseau de transport d’électricité de répondre à ses obligations en matière de sécurité d’alimentation, présente un intérêt public.

19. En deuxième lieu, il n’appartient pas au juge de l’excès de pouvoir, au titre de l’examen du bilan des avantages et inconvénients de l’opération, d’apprécier l’opportunité du choix de ne pas procéder à l’enfouissement total ou partiel de la ligne.

20. En troisième lieu, s’il est soutenu que certains coûts n’ont pas été pris en compte ou sous-évalués, s’agissant notamment du rachat des maisons situées à proximité immédiate du projet à la demande de leur propriétaire et du coût des pylônes, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le coût total du projet, tel qu’il pouvait raisonnablement être évalué à la date de la déclaration d’utilité publique, aurait été sous-évalué.

21. En quatrième lieu, l’impact paysager du projet est limité par la circonstance qu’il consiste en la construction d’une ligne aérienne en substitution de la ligne à très haute tension existante qui sera déposée, et qu’il prévoit, à titre compensatoire, la mise en souterrain de certaines lignes de moyenne tension existantes, notamment à proximité de l’église de Tourmignies, ce qui conduira à une diminution du nombre total de pylônes. Par ailleurs, de nombreuses mesures sont également prévues pour éviter, réduire et compenser l’impact de cette ligne sur la faune et la flore, en particulier dans les espaces naturels sensibles.

22. Ainsi qu’il a été dit au point 18, les travaux déclarés d’utilité publique par l’arrêté attaqué ont pour objet de limiter, tant à l’échelle locale que sur un plus vaste périmètre, aussi bien les risques immédiats de rupture de synchronisme, d’écroulement de tension et de surcharge sur le réseau de transport d’électricité, que l’accroissement de ces risques qui résultera de l’injection accrue d’électricité issue de sources renouvelables à caractère intermittent. Eu égard aux mesures prévues pour atténuer ou compenser l’impact de cette ligne sur l’environnement et ses risques potentiels d’impact sur la santé, ni les inconvénients subis par les personnes résidant à proximité du tracé de la ligne « Avelin-Gavrelle », ni l’impact visuel des ouvrages sur les paysages traversés, ni leurs éventuels effets sur la faune et la flore, ni enfin le coût de l’opération, y compris les sommes consacrées aux mesures visant à assurer le respect du principe de précaution, ne peuvent être regardés comme excessifs et de nature à lui retirer son caractère d’utilité publique (...) »

1. Le droit et la pratique internes pertinents

Les articles 1 et 5 de la Charte de l’environnement sont ainsi libellés :

Article 1

« Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

Article 5

« Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».

L’article L. 110-1 du code de l’environnement est rédigé comme il suit :

« (...) II. – [La] connaissance [des espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, des sites, des paysages diurnes et nocturnes, de la qualité de l’air, et des êtres vivants et de la biodiversité], leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu’ils fournissent sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants :

1o Le principe de précaution, selon lequel l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable (...) ».

GRIEF

Invoquant les articles 2 et 8 de la Convention et le principe de précaution, les requérants soutiennent que la réalisation de la ligne très haute tension Avelin-Gavrelle fait peser un risque sur la santé des riverains – dont eux – du fait des champs magnétiques qui seront générés et affectera la jouissance de leur domicile. Ils critiquent le fait que le maitre d’ouvrage a écarté l’option consistant à enfouir celle-ci, et indiquent qu’ils ne pourront échapper à l’angoisse permanente causée par leur exposition à ce risque en déménageant, la proximité de cette infrastructures dépréciant leurs maisons et les rendant difficilement vendables.

QUESTION AUX PARTIES

Les requérants sont-ils fondés à soutenir qu’il y a eu en leur cause violation de l’article 8 de la Convention, eu égard au contenu matériel des décisions des autorités nationales et au processus décisionnel (voir, par exemple, Flamenbaum c. France, nos 3675/04 et 23264/04, § 135, 13 décembre 2012) ?