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Agriculture – Rapprochement des législations – Réglementation des échanges avec les pays tiers – Base juridique

( Traité CEE, art . 38, § 2, 39, 40, § 3, 43, 100 et 113; directive du Conseil 87/64 )

L’ article 43 du traité constitue la base juridique appropriée pour toutes les réglementations concernant la production et la commercialisation des produits agricoles, énumérés à l’ annexe II du traité, qui contribuent à la réalisation d’ un ou de plusieurs objectifs de la politique agricole commune énoncés à l’ article 39 du traité . De telles réglementations, même si elles visent, à côté des objectifs relevant de la politique agricole commune, d’ autres objectifs qui, en l’ absence de dispositions spécifiques, sont poursuivis sur la base de l’ article 100 du traité, peuvent comporter l’ harmonisation des dispositions nationales dans ce domaine sans qu’ il soit nécessaire de recourir à ce dernier article . Celui-ci, en effet, compte tenu de la priorité qu’ assure l’ article 38, paragraphe 2, du traité aux dispositions spécifiques du domaine agricole par rapport aux dispositions générales relatives à l’ établissement du marché commun, ne saurait être invoqué pour restreindre le champ d’ application de l’ article 43 .

La directive 87/64, modifiant les directives 72/461 et 72/462 concernant les problèmes sanitaires lors des échanges intracommunautaires et de l’ importation en provenance des pays tiers de viandes fraîches, d’ une part, s’ applique à des produits relevant de l’ annexe II et, d’ autre part, en visant à permettre à l’ industrie pharmaceutique de se procurer une matière première agricole à des prix raisonnables et en quantités suffisantes, contribue à garantir la sécurité des approvisionnements et à assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs, objectifs visés à l’ article 39, paragraphe 1, sous d ) et e ), du traité .

Par ailleurs, le seul fait que la directive réglemente les conditions de commercialisation des produits en cause tant dans les échanges intracommunautaires que lorsque ceux-ci proviennent des pays tiers ne suffit pas pour rendre l’ article 113 applicable . En effet, il résulte de l’ article 40, paragraphe 3, du traité que les mesures prises dans le cadre de la politique agricole commune peuvent affecter également les importations et les exportations des produits concernés .

La directive devait, de ce fait, être adoptée par le Conseil sur le seul fondement de l’ article 43 . Cela n’ ayant pas été le cas, elle doit être annulée .

Dans l’ affaire 131/87,

Commission des Communautés européennes, représentée par MM . Dierk Booss, conseiller juridique, et D . Grant Lawrence, membre de son service juridique, en qualité d’ agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Georgios Kremlis, membre de son service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

soutenue par

Royaume des Pays-Bas, représenté par MM . G . M . Borchardt et M . A . Fierstra, du ministère des Affaires étrangères, en qualité d’ agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de son ambassade,

partie intervenante,

contre

Conseil des Communautés européennes, représenté par M . Jacques Delmoly et M^me Moyra Sims, respectivement administrateur principal et administratrice au service juridique du Conseil, en qualité d’ agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Joerg Kaeser, directeur de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d’ investissement, 100, boulevard Konrad-Adenauer,

partie défenderesse,

soutenu par

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’ Irlande du Nord, représenté par M^me Jacqueline A . Gensmantel, du Treasury Solicitor’ s Department, en qualité d’ agent, et par M . Richard Plender, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de son ambassade,

et

Royaume de Danemark, représenté par M . Joergen Molde, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d’ agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès du chargé d’ affaires par intérim, M^me Suzanne Rubow, conseiller ministériel, au siège de son ambassade,

parties intervenantes,

ayant pour objet l’ annulation de la directive 87/64 du Conseil, du 30 décembre 1986, modifiant la directive 72/461 relative à des problèmes de police sanitaire en matière d’ échanges intracommunautaires de viandes fraîches, et la directive 72/462 concernant les problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l’ importation d’ animaux des espèces bovine et porcine et des viandes fraîches en provenance des pays tiers ( JO 1987, L 34, p . 52 ),

LA COUR,

composée de M . O . Due, président, Sir Gordon Slynn et MM . F . A . Schockweiler, présidents de chambre, G . F . Mancini, R . Joliet, T . F . O’ Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, G . C . Rodríguez Iglesias et F . Grévisse, juges,

avocat général : M . C . O . Lenz

greffier : M^me D . Louterman, administrateur principal

vu le rapport d’ audience et à la suite de la procédure orale du 20 juin 1989,

ayant entendu les conclusions de l’ avocat général présentées à l’ audience publique du 12 juillet 1989,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 22 avril 1987, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’ article 173, alinéa 1, du traité CEE, un recours visant à l’ annulation de la directive 87/64 du Conseil, du 30 décembre 1986, modifiant la directive 72/461 relative à des problèmes de police sanitaire en matière d’ échanges intracommunautaires de viandes fraîches, et la directive 72/462 concernant les problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l’ importation d’ animaux des espèces bovine et porcine et des viandes fraîches en provenance des pays tiers ( JO 1987, L 34, p . 52 ).

2 La directive 72/461 du Conseil, du 12 décembre 1972, relative à des problèmes de police sanitaire en matière d’ échanges intracommunautaires de viandes fraîches ( JO L 302, p . 24 ), modifiée notamment par la directive 85/322 du Conseil, du 12 juin 1985 ( JO L 168, p . 41 ), fixe les exigences sanitaires auxquelles doivent répondre les animaux dont proviennent les viandes fraîches destinées aux échanges intracommunautaires . La directive 72/462 du Conseil, du 12 décembre 1972, concernant des problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l’ importation d’ animaux des espèces bovine et porcine et des viandes fraîches en provenance des pays tiers ( JO L 302, p . 28 ), modifiée notamment par la directive 83/91 du Conseil, du 7 février 1983 ( JO L 59, p . 34 ), fixe les exigences sanitaires et de police sanitaire applicables à l’ importation des produits qui y sont visés, en provenance des pays tiers .

3 Afin de faciliter l’ importation en provenance des pays tiers de glandes et d’ organes, y compris le sang, destinés à l’ industrie pharmaceutique et afin d’ appliquer les mêmes facilités dans les échanges intracommunautaires de ces produits, le Conseil a adopté la directive 87/64 qui fait l’ objet du présent recours .

4 Cette directive est fondée sur les articles 100 et 113 du traité, alors que la Commission avait proposé l’ article 43 comme base juridique, ainsi qu’ elle l’ avait déjà fait pour les directives, 72/461 et 72/462, précitées, qui ont été arrêtées par le Conseil sur le fondement des articles 43 et 100 du traité .

5 La Commission, soutenue par le royaume des Pays-Bas, estime que la directive litigieuse aurait dû être arrêtée sur la base du seul article 43, alors que le Conseil, soutenu par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’ Irlande du Nord et par le royaume de Danemark, considère que c’ est à juste titre qu’ il a retenu les articles 100 et 113 comme base juridique .

6 Pour un plus ample exposé des antécédents du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d’ audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

7 Il convient de rappeler à titre liminaire que, dans le cadre du système des compétences de la Communauté, le choix de la base juridique d’ un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel ( arrêt du 26 mars 1987, Commission/Conseil, point 11, 45/86, Rec . p . 1493 ).

8 Il y a lieu d’ observer ensuite qu’ en l’ espèce la controverse sur la base juridique correcte n’ est pas de portée purement formelle, car les articles 100 et 43 comportent des règles différentes pour la formation de la volonté du Conseil . Le choix de la base juridique était donc susceptible d’ avoir des conséquences sur la détermination du contenu de la directive attaquée .

9 Par conséquent, il y a lieu d’ examiner si, comme la Commission le soutient, la directive attaquée aurait dû être fondée sur l’ article 43 du traité à l’ exclusion des articles 100 et 113 .

10 Ainsi que la Cour l’ a jugé dans ses arrêts du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil ( 68/86, Rec . 1988, p . 855, et 131/86, Rec . 1988, p . 905 ), l’ article 43 du traité constitue la base juridique appropriée pour toute réglementation concernant la production et la commercialisation des produits agricoles énumérés à l’ annexe II du traité qui contribue à la réalisation d’ un ou de plusieurs objectifs de la politique agricole commune énoncés à l’ article 39 du traité . De telles réglementations peuvent comporter l’ harmonisation des dispositions nationales dans ce domaine, sans qu’ il soit nécessaire de recourir à l’ article 100 du traité .

11 Dans les mêmes arrêts, la Cour a rappelé que l’ article 38, paragraphe 2, du traité assure la priorité des dispositions spécifiques du domaine agricole par rapport aux dispositions générales relatives à l’ établissement du marché commun et que, par conséquent, même si les réglementations en cause visent à la fois des objectifs de la politique agricole et d’ autres objectifs qui, en l’ absence de dispositions spécifiques, sont poursuivis sur la base de l’ article 100 du traité, on ne saurait tirer argument de cette disposition, qui permet, de manière générale, l’ adoption de directives pour le rapprochement des législations des États membres, pour restreindre le champ d’ application de l’ article 43 du traité .

12 A la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu d’ examiner, d’ une part, si les produits concernés par la directive litigieuse relèvent ou non de l’ annexe II du traité et, d’ autre part, si la directive en cause contribue ou non à la réalisation d’ un ou de plusieurs objectifs de la politique agricole commune .

13 Il résulte, en effet, de la jurisprudence précitée que ces deux conditions sont suffisantes pour que la réglementation en cause soit rattachée au domaine de l’ agriculture, et donc à l’ article 43 du traité . L’ existence préalable d’ organisations communes de marché dans le secteur concerné constitue, à cet égard, un indice très important, mais, contrairement à ce qui a été soutenu à l’ appui des conclusions du Conseil, elle n’ est pas indispensable .

14 Pour vérifier si les produits qui font l’ objet de la directive relèvent de l’ annexe II du traité, il y a lieu d’ examiner leur classification au regard de la nomenclature pour la classification des marchandises établie par la convention du 15 décembre 1950 ( Recueil des traités des Nations unies, vol . 347, p . 127 ), dite nomenclature de Bruxelles, à laquelle se réfère l’ annexe II du traité .

15 Il y a lieu de constater, d’ abord, qu’ il résulte des notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles publiées par le conseil de coopération douanière en 1966 que les glandes et organes doivent être classés au chapitre 2 ( viandes et abats comestibles ) lorsqu’ ils sont « propres à la consommation humaine » et que le sang relève, en tout état de cause, du numéro O5.15 ( produits d’ origine animale, non dénommés ni compris ailleurs; animaux morts des chapitres 1 ou 3, impropres à la consommation humaine ), rubrique qui comprend le « sang de bétail, même comestible, liquide ou desséché ». Les produits classés sous ces rubriques relèvent de l’ annexe II du traité .

16 En revanche, ainsi qu’ il résulte également desdites notes explicatives, les glandes et organes sont à classer sous des rubriques qui ne font pas partie de l’ annexe II, à savoir sous le numéro 05.14 ( ambre gris, castoréum, civette et musc; cantharides et bile, même séchées; substances animales utilisées pour la préparation de produits pharmaceutiques, fraîches, réfrigérées, congelées ou autrement conservées de façon provisoire ) s’ ils sont « impropres, de par leur nature ou leur présentation, à la consommation humaine » et sous le numéro 30.01 ( glandes et autres organes à usages opothérapiques, à l’ état desséché, même pulvérisés; extraits, à usages opothérapiques, de glandes ou d’ autres organes ou de leurs sécrétions; autres substances animales préparées à des fins thérapeutiques ou prophylactiques non dénommées ni comprises ailleurs ) s’ ils sont « présentés à l’ état desséché » et donc également impropres à la consommation humaine .

17 Il s’ ensuit que les glandes et organes ne relèvent de l’ annexe II du traité que lorsqu’ ils sont propres à la consommation humaine . Le sang relève de cette annexe en toute hypothèse .

18 Il convient de constater ensuite que la directive litigieuse concerne les « glandes et organes, y compris le sang » seulement s’ ils sont propres à la consommation humaine . En effet, cette directive se borne à modifier certaines conditions du commerce avec ces produits, sans élargir ou restreindre le champ d’ application matériel des deux directives qu’ elle modifie . Ce champ d’ application est défini à l’ article 1er de la directive 72/461 auquel renvoie l’ article 2 de la directive 72/462, tel que modifié par la directive 83/91, précitée .

19 Aux termes de l’ article 1er, paragraphe 1, de la directive 72/461, celle-ci « concerne les échanges intracommunautaires de viandes fraîches provenant d’ animaux domestiques appartenant aux espèces bovine, porcine, ovine et caprine ainsi qu’ aux solipèdes domestiques ». Le paragraphe 2 du même article précise que « sont considérées comme viandes, toutes parties de ces animaux propres à la consommation humaine ».

20 Contrairement à ce qui a été soutenu par le gouvernement du Royaume-Uni, il n’ y a pas lieu de distinguer à cet égard selon que les glandes et organes sont propres à la consommation humaine « en raison de leur espèce » (« suitable for human consumption ») ou « en raison de leur état de présentation » (« fit for human consumption »). Une telle distinction ne ressort pas du texte de la directive 72/461 ni, d’ ailleurs, des notes explicatives de la nomenclature de Bruxelles, invoquées par le gouvernement du Royaume-Uni .

21 Par conséquent ne peuvent être considérés comme propres à la consommation humaine au sens de la directive 72/461 ( en anglais « fit for human consumption ») et des rubriques, précitées, de la nomenclature de Bruxelles ( en anglais, selon le cas, « fit » ou « suitable ») les produits qui ne remplissent pas cette condition soit en raison de leur espèce, soit en raison de leur état de présentation .

22 Il s’ ensuit que les produits couverts par les directives 72/461 et 72/462, et donc par la directive litigieuse, sont des produits qui relèvent de l’ annexe II du traité .

23 En ce qui concerne la question de savoir si l’ acte attaqué contribue ou non à la réalisation d’ objectifs de la politique agricole commune, il y a lieu de constater d’ abord que, ainsi qu’ il a été relevé par la Commission, en visant à permettre à l’ industrie pharmaceutique de se procurer une matière première agricole à des prix raisonnables et en quantités suffisantes, la directive litigieuse contribue à garantir la sécurité des approvisionnements et à assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs, objectifs visés à l’ article 39, paragraphe 1, sous d ) et e ), du traité .

24 Il convient de relever à cet égard que, contrairement à ce qui a été soutenu à l’ appui des conclusions du Conseil, on ne saurait exclure de ces objectifs l’ approvisionnement de l’ industrie . En effet, l’ article 39 ne contient aucune indication de nature à justifier une telle exclusion et, par ailleurs, beaucoup de produits agricoles font l’ objet d’ une transformation industrielle . Or, il serait arbitraire de les exclure pour cette raison du domaine de la politique agricole commune .

25 En ce qui concerne le fait non contesté que la directive litigieuse, considérée isolément ou dans le contexte des directives qu’ elle modifie, vise également à protéger la santé publique, il suffit de rappeler qu’ il résulte des arrêts du 23 février 1988, précités, que la poursuite des objectifs de la politique agricole commune ne saurait faire abstraction d’ exigences d’ intérêt général, dont notamment la protection de la santé, et que le fait que les actes adoptés dans le cadre de la politique agricole commune poursuivent en même temps des objectifs qui, en l’ absence de dispositions spécifiques, sont poursuivis sur la base de l’ article 100 du traité ne soustrait pas ces actes au champ d’ application de l’ article 43 .

26 En ce qui concerne l’ article 113, le Conseil a justifié le recours à cette disposition comme base juridique de l’ acte attaqué par le fait que celui-ci vise à faciliter les importations des produits concernés dans la Communauté .

27 A cet égard, il convient de constater d’ abord que la directive a pour objet la réglementation uniforme des conditions de commercialisation des produits en cause non seulement lorsqu’ ils proviennent des pays tiers, mais également dans les échanges intracommunautaires .

28 Il convient de relever ensuite que le seul fait que la directive litigieuse concerne également les importations dans la Communauté ne suffit pas pour rendre l’ article 113 applicable . En effet, il résulte de l’ article 40, paragraphe 3, du traité que les mesures prises dans le cadre de la politique agricole commune peuvent affecter également les importations et les exportations des produits concernés .

29 Il découle de ce qui précède que la directive litigieuse relève du domaine d’ application de l’ article 43 du traité et que, par conséquent, le Conseil n’ était pas fondé à l’ arrêter sur la base des articles 100 et 113 . Il s’ ensuit que l’ acte attaqué doit être annulé .

Sur les dépens

30 Aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’ il est conclu en ce sens . Le Conseil ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens, à l’ exception de ceux exposés par les parties intervenantes, les gouvernements du Royaume-Uni et du Danemark ayant succombé également et le gouvernement des Pays-Bas n’ ayant pas conclu sur les dépens .

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1)La directive 87/64 du Conseil, du 30 décembre 1986, modifiant la directive 72/461 relative à des problèmes de police sanitaire en matière d’ échanges intracommunautaires de viandes fraîches, et la directive 72/462 concernant les problèmes sanitaires et de police sanitaire lors de l’ importation d’ animaux des espèces bovine et porcine et des viandes fraîches en provenance des pays tiers, est annulée .

2)Le Conseil est condamné aux dépens, à l’ exception de ceux exposés par les parties intervenantes qui supporteront leurs propres dépens .