Tribunal administratif de Bordeaux, 6ème chambre, 16 juin 2023, n° 2102905

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 10 juin 2021 et 23 février 2022, la commune d’Abzac, représentée par M^e Fouchet, avocat, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision de la préfète de la Gironde du 13 avril 2021 par laquelle elle a refusé de prononcer la fermeture administrative de l’élevage de chiens des Dunes des Sages ;

2°) d’enjoindre au préfet de la Gironde de prononcer la fermeture administrative de l’élevage des Dunes des Sages sous un mois à compter de la décision à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de condamner l’Etat à verser la somme de 10 000 euros au titre de la réparation des préjudices subis par la commune d’Abzac du fait des fautes commises par la préfecture de la Gironde ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’Etat a commis plusieurs fautes engageant sa responsabilité ;

— l’Etat a commis une illégalité fautive en refusant de prononcer la fermeture administrative de l’élevage des Dunes des Sages et de fait a méconnu l’article L. 171-7 du code de l’environnement ;

— la préfète de la Gironde a fait preuve d’une carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs en matière d’installations classées au regard de la protection de l’environnement (ICPE), en n’usant pas de ses pouvoirs de police spéciale alors qu’elle était en compétence liée, que les nuisances étaient parfaitement connues depuis 2015 et que les irrégularités commises par la société la Dune des Sages n’ont donné lieu qu’à une mise en demeure et des courriers lui indiquant les différentes mesures à prendre ;

— la carence de la préfète dans l’usage des pouvoirs de police spéciale constitue une faute dont la commune d’Abzac est fondée à demander réparation ;

— son image a été affectée et qu’elle a subi un préjudice moral estimé à 2 500 euros ; la longueur du contentieux qui l’oppose à l’Etat depuis plus de cinq ans a occasionné un préjudice moral estimé à 2 500 euros ; enfin, elle a subi un préjudice financier estimé à 5 000 euros liés aux frais de conseil et à l’établissement d’un constat d’huissier pour constater les conditions d’élevage des chiens et les nuisances occasionnées.

Par des mémoires enregistrés les 12 août 2021 et 14 avril 2022, la préfète de la Gironde, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête de la commune d’Abzac ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 15 avril 2022, la clôture d’instruction a été fixée au 2 mai 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— l’arrêté du 8 décembre 2006 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Mounic, rapporteure ;

— les conclusions de M. Dufour, rapporteur public ;

— les observations de M^mes C et Simon, représentant le préfet de la Gironde ;

— et les observations de M^e Eizaga, substituant M^e Fouchet, représentant la commune d’Abzac.

Considérant ce qui suit :

1. Un élevage de chiens intitulé « élevage des Dunes des Sages » a été installé par M^me A B sur sa propriété située au 12 lieu-dit le Grand Sorillon sur le territoire de la commune d’Abzac (33) dès 2015. La commune d’Abzac a dès cette date alerté les services de la préfecture sur les nuisances pour les riverains liés à cet élevage, de l’illégalité de cette installation faite en l’absence de déclaration préalable alors qu’elle relève des installations classées au titre de la protection de l’environnement et la persistance de non-conformités au regard de la réglementation applicable à ce type d’établissement. Par un courrier en date du 23 mars 2021, le maire de la commune d’Abzac a demandé à la préfète de la Gironde de prononcer la fermeture administrative de l’élevage des Dunes des Sages de M^me B, demande à laquelle la préfète de la Gironde a refusé de faire droit par courrier en date du 13 avril 2021. Par la présente requête, la commune d’Abzac demande l’annulation de cette décision ainsi que l’engagement de la responsabilité et de la condamnation de l’Etat à réparer les préjudices subis par la commune.

Sur les conclusions à fin d’annulation et d’injonction :

2. D’une part aux termes de l’article L. 171-7 du code de l’environnement : " I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets et dispositifs sont utilisés () sans avoir fait l’objet de l’autorisation, de l’enregistrement, de l’agrément, de l’homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, () l’autorité administrative compétente met l’intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu’elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d’un an. / Elle peut, par le même acte ou par un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l’utilisation des objets et dispositifs ou la poursuite des travaux, opérations, activités ou aménagements jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d’autorisation, d’enregistrement, d’agrément, d’homologation ou de certification, à moins que des motifs d’intérêt général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s’y opposent. / L’autorité administrative peut, en toute hypothèse, édicter des mesures conservatoires aux frais de la personne mise en demeure. / L’autorité administrative peut, à tout moment, afin de garantir la complète exécution des mesures prises en application des deuxième et troisième alinéas du présent I : / 1° Ordonner le paiement d’une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu’à satisfaction de ces mesures () / 2° Faire procéder d’office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l’exécution des mesures prescrites. / II. -S’il n’a pas été déféré à la mise en demeure à l’expiration du délai imparti, ou si la demande d’autorisation, d’enregistrement, d’agrément, d’homologation ou de certification est rejetée, ou s’il est fait opposition à la déclaration, l’autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation de l’utilisation ou la destruction des objets ou dispositifs, la cessation définitive des travaux, opérations, activités ou aménagements et la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code. Elle peut faire application du II de l’article L. 171-8 aux fins d’obtenir l’exécution de cette décision. « / III.- Sauf en cas d’urgence, et à l’exception de la décision prévue au premier alinéa du I du présent article, les mesures mentionnées au présent article sont prises après avoir communiqué à l’intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l’avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 171-8 du code précité : " I. -Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d’inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l’autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l’obligation d’y satisfaire dans un délai qu’elle détermine. En cas d’urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement. / II.- Si, à l’expiration du délai imparti, il n’a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d’urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l’article L. 171-7, l’autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / 1° Obliger la personne mise en demeure à consigner entre les mains d’un comptable public avant une date déterminée par l’autorité administrative une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser ()/ 2° Faire procéder d’office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l’exécution des mesures prescrites. ()/ 3° Suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l’utilisation des objets et dispositifs, la réalisation des travaux, des opérations ou des aménagements ou l’exercice des activités jusqu’à l’exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ; / 4° Ordonner le paiement d’une amende administrative au plus égale à 15 000 € () et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu’à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. () / Les mesures mentionnées aux 1° à 4° du présent II sont prises après avoir communiqué à l’intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l’avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé. / L’autorité administrative compétente peut procéder à la publication de l’acte arrêtant ces sanctions, sur le site internet des services de l’Etat dans le département, pendant une durée comprise entre deux mois et cinq ans. Elle informe préalablement la personne sanctionnée de la mesure de publication envisagée, lors de la procédure contradictoire prévue à l’avant-dernier alinéa du présent II ".

4. La commune d’Abzac soutient que le refus opposé par la préfète de la Gironde à sa demande de fermeture administrative de l’élevage des Dunes des Sages est illégal et que par suite la décision du 13 avril 2021 doit être annulée. Elle se prévaut des dispositions de l’article L. 171-7 du code de l’environnement précitées. Or, il résulte de l’instruction, que le 10 septembre 2019, la preuve de dépôt n° 201900539 de la déclaration de l’élevage des Dunes des Sages, a été délivrée à M^me B, représentant l’élevage pour une capacité maximale de quarante-neuf chiens. Dès lors que le II- de l’article L. 171-7 du code de l’environnement qui permet au préfet d’ordonner la fermeture administrative d’établissement n’ayant pas satisfait à cette déclaration ne l’autorise pas à procéder à une fermeture administrative dans le cas d’une activité valablement déclarée, la commune d’Abzac, n’est par suite pas fondée à invoquer la méconnaissance de l’article L. 171-7 et l’illégalité du refus que lui a opposé la préfète de la Gironde. Les conclusions présentées à fin d’annulation de la décision du 13 avril 2021, au motif que la préfecture aurait dû procéder à une fermeture administrative de l’élevage litigieux, doivent être écartées, de même que les conclusions à fin d’injonction et relatives à l’engagement de la responsabilité pour faute de l’Etat.

Sur la responsabilité de l’Etat

5. D’une part, il résulte des dispositions du code de l’environnement précitées qu’en matière d’ICPE, le préfet dispose d’un pouvoir de police spécial. D’autre part, aux termes de L. 512-8 du code de l’environnement : « Sont soumises à déclaration les installations qui, ne présentant pas de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L. 511-1, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d’assurer dans le département la protection des intérêts visés à l’article L. 511-1. / La déclaration inclut les installations, ouvrages, travaux et activités relevant du II de l’article L. 214-3 projetés par le pétitionnaire que leur connexité rend nécessaires à l’installation classée ou dont la proximité est de nature à en modifier notablement les dangers ou inconvénients. La déclaration vaut application des dispositions des articles L. 214-3 à L. 214-6 ». Enfin aux termes de l’article 1 de l’arrêté du 8 décembre 2006 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n°2120 : « Les installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n° 2120 (établissements d’élevage, vente, transit, de chiens) sont soumises aux dispositions de l’annexe I. Les présentes dispositions s’appliquent sans préjudice des autres législations ».

6. Il n’est pas contesté que par arrêté du 10 mars 2020, la préfète de la Gironde a mis en demeure la responsable de l’élevage des Dunes des Sages de se mettre en conformité dans un délai de quatre mois avec les dispositions de l’arrêté du 8 décembre 2006 relatif aux prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à déclaration sous la rubrique n°2120. L’arrêté précise ainsi dans son article 1 que M^me B est mise en demeure : " de respecter son dossier de déclaration initiale enregistré sous le n° 201900539 ; / de mettre en place des mesures correctives pour respecter les prescriptions de l’arrêté ministériel du 8 décembre 2006 ; ou de cesser son activité ". Cette mise en demeure étant restée sans effet, la préfète a bien fait usage de ses pouvoirs de police prévus à l’article L. 171-8 et pris des sanctions administratives en infligeant des astreintes administratives à l’intéressée. Toutefois, il ressort de l’instruction que les services de l’Etat ont eu connaissance des non-conformités de l’élevage avec les dispositions de l’arrêté précité de 2006 et susceptibles de porter atteinte à l’environnement au sens de l’article L. 511-1, dès la première visite d’inspection le 23 août 2016 et reprises dans le courrier adressé à M^me B le 5 septembre 2016, accompagnant l’arrêté de mise en demeure du 4 avril 2016 relatif au défaut de déclaration. En effet, dans le courrier, différents manquements sont établis : le parc d’ébat des chiens est situé à moins de 100 mètres des habitations et doit être réduit pour respecter les règles de distance ; un rangement des matériaux doit être effectué ; les chiens devraient avoir des niches construites en matériaux durs, résistants aux chocs, faciles à entretenir et à désinfecter alors que seuls des enclos grillagés étaient prévus ; un registre d’épandage doit être tenu ; l’installation doit être équipée de moyens de lutte contre l’incendie appropriés au risque et un plan des installations doit être affiché ; il manque un réseau d’eau et de collecte des eaux pluviales des toitures. En outre, à cette date, comme en atteste le rapport d’inspection du 23 août 2016 plusieurs courriers de la mairie d’Abzac ont été transmis faisant état des nuisances sonores rapportées par le voisinage, aussi même si les attestations des riverains transmises par la mairie sont postérieures et datent de 2020, la préfecture ne pouvait ignorer dès 2016 les nuisances causées par cet élevage. Or, aucune mesure de police administrative destinée à faire cesser ces non-conformités ne sera entreprise avant l’édiction de l’arrêté précité du 10 mars 2020, soit plus de quatre ans après les premières constatations. Il n’est d’ailleurs pas contesté que M^me B n’a entrepris à la date de la requête le moindre aménagement pour mettre son établissement en conformité avec la réglementation applicable, le rapport d’inspection ultérieur du 14 septembre 2020 tout comme le constat d’huissier du 25 juillet 2019 en attestant. Or, en laissant ainsi se poursuivre l’exploitation de cette installation, dans des conditions non conformes aux prescriptions de l’arrêté du 8 décembre 2006 précité et en ne faisant pas usage des pouvoirs que lui confère l’article L. 171-7 du code de l’environnement, la préfète de la Gironde a commis une faute, par sa carence à agir, de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

Sur les demandes indemnitaires

7. La commune d’Abzac soutient qu’elle a subi un préjudice moral lié à l’ébruitement de l’affaire dans la presse et que cette publicité mettant en avant les nuisances sonores et olfactives causées par l’exploitation nuit à l’image de la commune et à sa capacité à attirer de nouveaux habitants. Il sera fait une juste appréciation de ce chef de préjudice en accordant à la commune un euro symbolique.

8. D’autre part, la commune d’Abzac soutient qu’elle a subi un préjudice moral lié à la durée excessive du contentieux l’opposant à l’Etat. Toutefois, en l’absence de procédure judiciaire, l’Etat n’a commis à ce titre aucune faute susceptible d’ouvrir droit à une indemnisation et par suite sa demande d’indemnisation doit être rejetée.

9. La commune d’Abzac soutient qu’elle a subi un préjudice financier lié à son accompagnement juridique sur une durée anormalement longue. Si la commune produit des courriers rédigés par son conseil en amont de la procédure contentieuse, elle n’apporte pas de preuve s’agissant des frais de conseil réellement engagés. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la commune a commandé un constat d’huissier pour établir la situation de l’élevage, réalisé le 25 juillet 2019 pour un montant de 324,09 euros. Dès lors, il sera fait une exacte appréciation de ce préjudice en lui accordant cette somme.

10. Il résulte de tout ce qui précède que l’Etat doit être condamné à verser à la commune d’Abzac la somme de 325,09 euros en réparation des préjudices subis.

Sur les frais liés à l’instance :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à la commune d’Abzac au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’Etat est condamné à verser à la commune d’Abzac 325,09 euros en réparation des préjudices consécutifs à sa carence fautive.

Article 2 : L’Etat versera à la commune d’Abzac la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la commune d’Abzac, au préfet de la Gironde et à M^me A B.

Délibéré après l’audience du 22 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Delvolvé, président,

M^me Mounic, première conseillère,

M^me Passerieux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2023.

La rapporteure,

S. MOUNIC Le président,

Ph. DELVOLVÉ

La greffière,

L. SIXDENIERS

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,