Tribunal administratif de Pau, 2ème chambre, 30 décembre 2022, n° 2001799

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 14 septembre 2020, le 21 décembre 2021 et le 22 décembre 2021, M. B A, représenté par M^e Tugas, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 1er février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays basque a approuvé la carte communale de la commune d’Ilharre ;

2°) d’annuler l’arrêté du 17 juillet 2020 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a approuvé la carte communale de cette même commune  ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 4 800 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

En ce qui concerne les moyens communs aux deux actes attaqués :

— le dossier d’enquête publique était irrégulièrement composé ;

— le rapport de présentation et le rapport d’enquête publique comportent des erreurs ;

— l’avis du commissaire-enquêteur est insuffisamment motivé ;

— la délimitation de la zone constructible est incohérente au regard des objectifs formulés par la commune ;

— le classement de la parcelle cadastrée section B n° 896 est entaché d’erreur manifeste d’appréciation et constitue une rupture d’égalité devant les charges publiques ;

En ce qui concerne la délibération du 1er février 2020 :

— des élus intéressés ont pris part au vote de la délibération attaquée, en méconnaissance de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;

— la délibération attaquée est entachée de détournement de pouvoir ;

En ce qui concerne l’arrêté du 17 juillet 2020 :

— l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

— des désaccords existent sur la carte communale, entachant d’illégalité cet arrêté.

Par des mémoires enregistrés le 24 mars 2021 et le 27 janvier 2022, la communauté d’agglomération pays basque, représentée par M^e Gauci, conclut :

— au rejet de la requête ;

— subsidiairement à l’annulation de la carte communale d’Ilharre dans la mesure où les moyens soulevés par le requérant portent sur des éléments divisibles de cette carte ;

— à titre infiniment subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer dans l’attente de la régularisation de la carte communale, sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme ;

— à ce qu’il soit mis à la charge de M. A une somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

—  le requérant ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

— les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 28 mai 2021, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté pour M. A a été enregistré le 23 février 2022.

Un mémoire présenté pour la communauté d’agglomération Pays basque a été enregistré le 24 février 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me C,

— les conclusions de M^me Réaut, rapporteure publique,

— les observations de M^e Tugas, représentant M. A, et de M^e Sapparrart, représentant la communauté d’agglomération Pays basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 1er février 2020, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération Pays basque a approuvé la carte communale de la commune d’Ilharre. Par arrêté du 17 juillet 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a approuvé à son tour ce même document. M. A demande l’annulation de cette délibération et de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 1er février 2020 :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 163-5 du code de l’urbanisme : « La carte communale est soumise à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. ». Aux termes de l’article R. 163-4 du même code : « Le projet de carte communale est soumis à enquête publique par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent. / Le dossier soumis à l’enquête publique est composé des pièces mentionnées à l’article R. 123-8 du code de l’environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. () ». Aux termes de l’article L. 161-1 du même code : « La carte communale comprend un rapport de présentation et un ou plusieurs documents graphiques. / Elle comporte en annexe les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d’Etat. ». Aux termes de l’article R. 161-1 de ce code : " Le rapport de présentation :

1° Analyse l’état initial de l’environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; 2° Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 101-1 et L. 101-2, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées et justifie, en cas de révision, les changements apportés, le cas échéant, à ces délimitations ; 3° Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l’environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur. « . Aux termes de l’article R. 161-8 du même code : » Doivent figurer en annexe de la carte communale : 1° Les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et appartenant aux catégories figurant sur la liste annexée au présent livre ; 2° Le plan d’exposition au bruit des aérodromes, établi en application de l’article L. 112-6 ; 3° Les secteurs d’information sur les sols en application de l’article L. 125-6 du code de l’environnement. ". Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et ainsi d’entacher d’irrégularité l’autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l’information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

3. Tout d’abord, il ressort des mentions, non contestées sur ce point, du rapport d’enquête publique dressé par le commissaire-enquêteur que, contrairement à ce que soutient le requérant, le dossier d’enquête publique comportait le document graphique du projet de carte communale, établi à l’échelle 1/5000e, représentant l’intégralité du territoire communal.

4. Ensuite, si le requérant soutient que l’annexe 1 du rapport de présentation figurant dans le dossier d’enquête publique, relative aux tests de perméabilité ne comprend pas l’étude de sol réalisée sur la parcelle cadastrée section B n° 896 que lui-même a fait réaliser, il n’indique pas à quel titre une telle étude, au demeurant réalisée au cours de l’enquête publique, devait être annexée au rapport de présentation figurant dans le dossier d’enquête publique, lequel comportait déjà une étude relative à la faisabilité de l’assainissement non collectif dans plusieurs sites, dont cette parcelle.

5. En outre, le dossier d’enquête publique ne comportait, concernant l’annexe 2 relative aux servitudes d’utilité publique, que la page de garde, le contenu de cette annexe n’étant pas joint au rapport de présentation. Toutefois, il ressort de cette annexe, qui constitue une des pièces constitutives de la carte communale approuvée, que le territoire de la commune d’Ilharre n’est grevée que d’une seule servitude d’utilité publique, relative à l’établissement de canalisations électriques. Dans ces conditions, une telle omission n’a pas eu pour effet de nuire à l’information des personnes intéressées, ni n’a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la délibération attaquée.

6. Par ailleurs, le rapport de présentation figurant dans le dossier d’enquête publique précise, au titre de la pollution des sols, que les bases de données dénommées « Basol », élaborée à partir des inspections des installations classées, et « Basia », relative aux anciens sites industriels ou activités de services, n’ont identifié aucun site sur le territoire communal. Si le requérant soutient qu’une décharge sauvage existait sur le chemin communal au droit de l’ancienne mairie, d’une part, cette allégation ne remet pas en cause l’absence, dans les bases de données précitées, de site identifié comme pollué ou potentiellement pollué à Ilharre. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que des déchets de matériaux ont été déposés sur ce lieu, mais ont ensuite été traités en remblaiement recouverts d’enrobés en 2013, sans que leur caractère polluant pour les sols soit démontré. Dès lors, le défaut de mention de ce site particulier dans le rapport de présentation joint au dossier d’enquête publique n’entache pas d’insuffisance ce document au regard des dispositions rappelées au point 2.

7. Ensuite, contrairement à ce que soutient le requérant, quatre lots constructibles ont invariablement été identifiés dans le secteur dénommé Plaça. La circonstance que des modifications de délimitation de ces lots ont été apportées entre le projet soumis à enquête publique et celui approuvé relève de la possibilité de modification ouverte par l’article L. 163-6 du code de l’urbanisme et ne caractérise pas une erreur dans le dossier soumis à enquête publique. De même, la circonstance que des certificats d’urbanisme négatifs ont été délivrés concernant des parcelles situées dans le secteur de Chibito, dans lequel des terrains ont été classés dans la zone constructible, ne permet pas de caractériser une telle erreur.

8. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la présence de plusieurs exploitations et bâtiments agricoles au droit du bourg de la commune, que relève le rapport de présentation figurant dans le dossier soumis à enquête publique, est avérée. Certes, comme le souligne le requérant, la carte communale arrêtée identifie des bâtiments d’élevage à proximité immédiate du bourg, depuis lesquels sont définis des périmètres de réciprocité, alors qu’il ressort des pièces du dossier qu’ils ne sont pas tous dédiés à cette activité. En effet, il est constant que, parmi les quatre exploitations identifiées à proximité du bourg, comprenant des bâtiments identifiés comme étant à vocation d’élevage, l’exploitation n° 3 ne comporte pas de bâtiment d’élevage. Toutefois, les exploitations n° 1 et n° 2 comprennent bien au moins un bâtiment agricole en lien avec l’activité d’élevage de canards, tandis que l’exploitation n °4 comprend certes un bâtiment agricole en état dégradé, mais à côté duquel sont édifiés des abris pour canards. La délimitation, sur le document graphique, des périmètres de réciprocité, est donc justifiée pour ces trois dernières exploitations, tandis que, eu égard à sa situation par rapport au bourg, et au sein de l’emprise de l’exploitation, le bâtiment de l’exploitation n° 3 identifié à tort comme un bâtiment d’élevage, n’est pas susceptible d’avoir exercé une influence sur les résultats de l’enquête et, partant, sur le sens de la délibération attaquée. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance du dossier d’enquête publique doit être écarté.

9. En deuxième lieu, le requérant ne peut utilement invoquer le caractère erroné d’une appréciation portée par le commissaire-enquêteur dans son rapport d’enquête publique sur l’accessibilité de la parcelle du requérant, dès lors qu’il n’appartient pas au juge, saisi d’un recours dirigé contre une délibération ou un arrêté approuvant une carte communale, d’apprécier le bien-fondé des conclusions du commissaire-enquêteur, qu’elles soient favorables ou défavorables au projet.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’environnement : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision. ». Aux termes de l’article L. 123-15 du même code : « Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête par l’autorité compétente pour organiser l’enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l’enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d’ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l’enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. () ». En application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, sans être tenu de répondre à chacune des observations recueillies, doit indiquer au moins sommairement et en livrant un avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de son avis.

11. Le requérant ne peut utilement soutenir que le commissaire-enquêteur n’a pas émis d’avis suffisamment motivé sur la répartition de la parcelle cadastrée section B n° 896 en zone constructible et en zone inconstructible, le commissaire-enquêteur n’étant pas tenu de donner son avis sur le classement de chaque parcelle et sur chaque observation déposée au cours de l’enquête publique.

12. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ». Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller municipal intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l’illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d’exercer une influence sur la délibération. Cependant, s’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une commune, la circonstance qu’un conseiller municipal intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

13. Si M. A fait état de ce que le maire a pris part au vote de la délibération attaquée alors qu’il a des liens avec les propriétaires de parcelles rendues constructibles par la carte communale approuvée et qu’il est lui-même propriétaire de parcelles en vis-à-vis desquelles son terrain a été classé en zone inconstructible, en l’absence de tout élément de nature à établir l’influence que cet élu aurait exercée sur le classement des parcelles, la participation du maire au vote de la délibération attaquée et aux débats précédant le vote n’est pas susceptible d’entraîner son illégalité.

14. En cinquième lieu, à supposer que les insuffisances soulevées à l’encontre du rapport de présentation soumis à enquête publique soient également soulevées à l’encontre du rapport de présentation de la carte communale approuvée, le moyen tiré de ces insuffisances doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 3 à 8.

15. En sixième lieu, aux termes de l’article L. 124-2 du code de l’urbanisme : « Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l’exception de l’adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l’extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l’exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. () ». Il appartient aux auteurs d’une carte communale de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce document, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage déterminant la constructibilité des terrains. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

16. Aux termes du rapport de présentation, les choix d’aménagement ayant présidé à l’élaboration de la carte communale répondaient à l’objectif de permettre l’implantation d’une dizaine de constructions nouvelles à l’horizon de 10 ans, et pour cela, de définir des zones constructibles en tenant compte notamment de l’aptitude des sols à l’assainissement autonome et des secteurs d’enjeux agricoles forts identifiés afin de préserver les conditions nécessaires à la bonne conduite des exploitations agricoles. Soulignant l’existence de ces forts enjeux à proximité immédiate du bourg, ce rapport précise qu’il a été choisi de permettre la constructibilité des terrains proches du bourg sans enjeu agricole fort et présentant une aptitude favorable à l’assainissement autonome, de structurer l’urbanisation de long de la route départementale

n° 246 et de conforter deux hameaux. Il ressort des pièces du dossier que le bourg de la commune comporte, outre la mairie, l’ancienne mairie, une église et son cimetière attenant, ainsi que des constructions majoritairement liées à l’activité agricole, en sus d’un habitat diffus. La parcelle cadastrée section B n° 896, d’une contenance totale de 11 851 m², vierge de toute construction, longe au nord la route départementale n° 246, sur le bord opposé de laquelle reposent une maison et un hangar attenant, à l’est une route la séparant, du nord au sud, des bâtiments d’exploitation du requérant, de la mairie et de l’église du village, et au sud une voie communale, sur le bord opposé de laquelle sont implantées une maison et l’ancienne mairie, devenue salle polyvalente, supportant un fronton et son terrain attenant. D’une part, eu égard à sa proximité immédiate avec ces équipements publics du village, et sa situation par rapport aux bâtiments agricoles existants, la délibération attaquée portant approbation de la carte communale, en tant qu’elle classe en zone constructible la partie sud de la parcelle en cause, n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation. D’autre part, si la partie nord de la parcelle est, en effet, plus à même de s’inscrire dans l’objectif d’une structuration urbaine le long de la route départementale n° 246, la constructibilité de quatre lots dans le lieu-dit Plaça répond déjà à cet objectif, lequel n’est pas exclusif. Eu égard au caractère nécessairement limité du nombre de terrains pouvant être ouverts à la construction, au regard de l’objectif de constructions nouvelles à l’horizon de dix ans que fixe le rapport de présentation, la même délibération attaquée, en tant qu’elle classe en zone non constructible la partie nord de cette même parcelle n’est pas non plus entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

17. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 17 juillet 2020 :

18. En premier lieu, par arrêté du 25 février 2019, publié le même jour au recueil des actes administratifs de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques, le préfet de ce département a donné délégation à M. Eddie Bouttéra, secrétaire général de la préfecture et signataire de l’arrêté attaqué, à l’effet de signer tous arrêtés et décisions relevant des attributions de l’Etat dans le département, à l’exception de certaines décisions au nombre desquelles ne figure pas celle qui est attaquée. Par suite, le moyen tiré de ce que cette dernière a été signée par une autorité incompétente manque en fait.

19. En deuxième lieu, le moyen tiré de l’existence de désaccords sur la carte communale approuvée entre le préfet et le conseil municipal de la commune d’Ilharre n’est pas assorti de précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé.

20. En dernier lieu, les autres moyens soulevés à l’encontre de l’arrêté attaqué doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 3 à 11 et 14 à 16.

21. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté d’agglomération Pays basque, les conclusions aux fins d’annulation de la requête de M. A doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

23. En vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. A doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération Pays basque au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D ÉC I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la communauté d’agglomération Pays basque une somme de

1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. B A, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la communauté d’agglomération Pays basque.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques et à la commune d’Ilharre.

Délibéré après l’audience du 8 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

M^me Genty, première conseillère,

M^me Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

V. C

Le président,

Signé

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière,

Signé

A. STRZALKOWSKA

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,