Tribunal administratif de Poitiers, 30 décembre 2015, n° 1302178

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE POITIERS

N°1302178

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ASSOCIATION NATURE ENVIRONNEMENT 17 et autres

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M^me Z

Rapporteur

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M. Ellie

Rapporteur public

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Audience du 18 décembre 2015

Lecture du 30 décembre 2015

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IB

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Poitiers

(2^e chambre)

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 octobre 2013 et 19 octobre 2015, l’association Nature environnement 17, le collectif de la confédération paysanne de Charente-Maritime et M^me A Y demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté en date du 8 juillet 2013 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a retiré un refus tacite de permis de construire une centrale photovoltaïque sur un terrain situé au lieu-dit « Les grands champs » à Aujac ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme globale de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat les entiers dépens.

Ils soutiennent que :

— ils présentent un intérêt à agir et agissent dans les délais du recours contentieux ;

— l’étude d’impact est insuffisante :

o elle ne comprend pas une appréciation des impacts de l’ensemble du programme et méconnaît les dispositions de l’article R. 122-5, 12° du code de l’environnement dès lors qu’elle n’évalue pas les impacts des travaux de raccordement au réseau électrique général, qui vont potentiellement affecter le site Natura 2000 présent sur la commune et pouvaient être évalués a minima ;

o elle méconnaît les dispositions de l’article R. 122-5, 5° du code de l’environnement en l’absence d’examen de solutions alternatives ;

o l’étude des sols est lacunaire en ce qu’elle se fonde sur les assertions du propriétaire des parcelles, n’est pas fondée sur des études pédologiques et est insuffisante à justifier du potentiel agronomique faible des parcelles destinées à accueillir la centrale photovoltaïque ;

— l’arrêté est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il méconnaît le règlement national d’urbanisme et l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme dès lors que le projet devait être refusé au motif que :

o il n’est pas situé dans une partie actuellement urbanisée de la commune ;

o il n’entre pas dans les catégories d’installations dérogatoires à l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme ;

— l’arrêté méconnaît l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme et favorise une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants et est de nature à compromettre les activités agricoles de la commune ; aucune prescription tendant à la remise en état n’a été imposée par le préfet ;

— l’arrêté méconnaît l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme dès lors que le projet porte atteinte au caractère et à l’intérêt des lieux avoisinants ;

Par un mémoire, enregistré le 13 février 2015, la société d’exploitation de parcs photovoltaïques (SEPP) Les Abeilles, représentée par SK et Partner, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de chacun des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est irrecevable dès lors que :

o l’association Nature environnement 17 n’a pas été mandatée pour introduire le présent recours, le secrétaire de l’association n’ayant pas pu signer la délibération habilitant l’association à ester en justice ;

o la confédération paysanne de Charente-Maritime ne justifie pas de sa capacité à agir, faute de démontrer que la personne habilitée par la délibération du syndicat du 10 septembre 2013 est membre du syndicat ; le syndicat ne justifie pas au regard de son objet social d’un intérêt à agir ;

o faute de préciser la réelle distance séparant le projet de la propriété de M^me Y, celle-ci n’apporte pas la preuve de son intérêt à agir.

Par un mémoire, enregistré le 12 juin 2015, la préfète de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité ;

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Z, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Ellie, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Williot, représentant la SEPP Les Abeilles.

1. Considérant que la société Ostwind a souhaité développer à compter de 2010 un projet de parc photovoltaïque porté par la « SEPP Les Abeilles » sur le territoire de la commune d’Aujac (Charente-Maritime) ; que toutefois la demande de permis de construire déposée le 10 octobre 2011 a été rejetée par une décision implicite ; qu’estimant néanmoins que le projet respectait le code de l’urbanisme et que le refus de permis de construire était en conséquence illégal, la préfète de la Charente-Maritime a, par un arrêté du 8 juillet 2013, retiré le refus tacite du permis de construire et délivré, au nom de l’Etat, le permis de construire sollicité en l’assortissant de prescriptions ; que l’association Nature environnement 17, le collectif de la confédération paysanne de Charente-Maritime et M^me A Y demandent l’annulation de cet arrêté ;

Sur les conclusions à fins d’annulation :

Sur le moyen tiré des insuffisances de l’étude d’impact :

2. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 122-5 du code de l’environnement : « I.-Le contenu de l’étude d’impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine. / II.-L’étude d’impact présente : (…) 12° Lorsque le projet concourt à la réalisation d’un programme de travaux dont la réalisation est échelonnée dans le temps, l’étude d’impact comprend une appréciation des impacts de l’ensemble du programme. (…) » ;

3. Considérant que les requérants soutiennent que l’étude d’impact n’évalue pas les impacts des travaux de raccordement au réseau électrique général, qui vont potentiellement affecter le site Natura 2000 présent sur le territoire de la commune et pouvaient être évalués a minima ;

4. Considérant qu’il résulte toutefois des articles 14 et 18, alors applicables, de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité que le raccordement des ouvrages de production d’électricité au réseau public de transport d’électricité ainsi qu’aux réseaux publics de distribution d’électricité incombe aux gestionnaires de ces réseaux ; qu’ainsi, le raccordement, à partir de son poste de livraison, d’une installation de production d’électricité au réseau électrique se rattache à une opération distincte de la construction de cette installation et est sans rapport avec la procédure de délivrance du permis de construire l’autorisant ; que, dès lors l’étude d’impact n’avait pas à inclure les impacts du raccordement du parc photovoltaïque au réseau électrique ; que, par ailleurs, si l’autorité administrative compétente en matière d’environnement avait relevé, dans son avis du 11 décembre 2012, que l’impact du raccordement électrique n’avait pas été évalué, elle a conclu que le projet ne présentait pas de difficulté majeure en matière d’environnement ; qu’en outre, il est constant que l’étude d’impact précise les précautions devant être adoptées pour le raccordement électrique au réseau, lequel représente un linéaire de raccordement souterrain d’environ 6,5 kms dont il n’est ni établi ni même allégué qu’il présenterait des impacts sur la zone Natura 2000 ; qu’enfin, à supposer même que l’étude d’impact devait contenir des informations plus complètes sur les impacts du raccordement au réseau, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces omissions ou insuffisances ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative ;

5. Considérant, en deuxième lieu, que les requérants soutiennent que l’étude d’impact ne contient l’examen d’aucune solution alternative ; qu’aux termes de l’article L. 122-3 du code de l’environnement : « (…) L’étude d’impact expose également une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d’ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l’environnement ou la santé humaine (…) » ; qu’aux termes de l’article R. 122-5 de ce code : « (…) / II.-L’étude d’impact présente : (…)/5° Une esquisse des principales solutions de substitution examinées par le pétitionnaire ou le maître d’ouvrage et les raisons pour lesquelles, eu égard aux effets sur l’environnement ou la santé humaine, le projet présenté a été retenu ;(…) » ;

6. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que dans la mesure où il n’est ni établi ni même allégué que le projet aurait des impacts sur la santé ou l’environnement, le pétitionnaire n’était pas dans l’obligation d’évoquer les solutions de substitution ; qu’en outre, il ressort des pièces du dossier que l’étude d’impact présente de façon suffisamment précise les raisons du choix du lieu d’implantation du projet en mentionnant les avantages du site retenu ; que le pétitionnaire n’ayant pas envisagé d’autres sites d’implantation, l’étude d’impact n’avait pas, en tout état de cause, à contenir des développement sur ce point ; qu’il a, par ailleurs, exposé les différentes variantes du projet ;

7. Considérant, en troisième lieu, que les requérants soutiennent que l’étude des sols est lacunaire en ce qu’elle se fonde sur les assertions non fiables du propriétaire des parcelles qui est le maire de la commune, lequel a un intérêt financier, que cette étude, qui n’est pas fondée sur des études pédologiques, est insuffisante à justifier du potentiel agronomique faible des parcelles destinées à accueillir la centrale photovoltaïque ;

8. Considérant, d’une part, qu’il n’est pas établi que le permis de construire, qui a au demeurant été délivré par la préfète, l’aurait été dans le seul intérêt financier du maire, propriétaire pour partie du terrain d’assiette du projet ; que, d’autre part, cette dernière circonstance ne saurait suffire à établir que les allégations tenant à la faible qualité des terres sont erronées ; qu’il ressort, en outre, des pièces du dossier que le projet porte sur une surface d’environ 7 ha et sera implanté sur trois parcelles, dont l’une qui appartient à la commune est fauchée deux fois par an et les deux autres qui accueillaient des serres démantelées depuis 2006 puis une pépinière abandonnée en 2010 ; que la commission départementale de la consommation des espaces agricoles a émis un avis favorable au projet le 23 mai 2012 après avoir confirmé qu’une expertise agronomique menée par Solagro dans le cadre de l’étude d’impact a précisé qu’une zone de terre marneuse essentiellement constituée de sols argileux était peu propice aux grandes cultures, que la qualité très variable des sols avait eu un impact négatif sur la croissance des plants dans le cadre des activités de la pépinière et que la parcelle appartenant à la commune présentait un sol sableux en surface et argilo-compact en profondeur ; que l’autorité administrative compétente en matière d’environnement a, dans son avis du 11 décembre 2012, précisé que la partie communale n’était plus exploitée depuis de nombreuses années et que 20% du terrain était empierré ; que, dans ces conditions et alors que les requérants n’apportent aucun commencement de preuve contredisant l’étude réalisée par Solagro, l’étude des sols était suffisante ;

Sur le moyen tiré de l’absence de conformité du projet au règlement national d’urbanisme et à l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme :

9. Considérant qu’aux termes de l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : « En l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d’urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisées, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune : / 1° L’adaptation, le changement de destination, la réfection, l’extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; / 2° Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées, à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d’opérations d’intérêt national. / Les projets de constructions, aménagements, installations et travaux ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu’urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole doivent être préalablement soumis pour avis par le représentant de l’Etat dans le département à la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai d’un mois à compter de la saisine de la commission ; / 3° Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l’extension mesurée des constructions et installations existantes. /4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l’intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, qu’elles n’entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n’est pas contraire aux objectifs visés à l’article L. 110 et aux dispositions des chapitres V et VI du titre IV du livre Ier ou aux directives territoriales d’aménagement précisant leurs modalités d’application. » ;

10. Considérant d’une part, que si le terrain d’assiette du projet jouxte des parcelles supportant des constructions, il constitue un ensemble homogène exempt de toute construction et formant un compartiment nettement distinct de la zone urbanisée ; qu’il doit ainsi être regardé comme se situant en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune ;

11. Considérant d’autre part, que le projet d’installation d’un parc photovoltaïque destiné à produire de l’électricité alimentant le réseau électrique entre dans le champ d’application des dispositions du 2° de l’article L. 111-1-2 qui autorisent les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune ;

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme :

12. Considérant qu’aux termes de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme : « En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation ou sa destination : / a) A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ; / b) A compromettre les activités agricoles ou forestières, notamment en raison de la valeur agronomique des sols, des structures agricoles, de l’existence de terrains faisant l’objet d’une délimitation au titre d’une appellation d’origine contrôlée ou d’une indication géographique protégée ou comportant des équipements spéciaux importants, ainsi que de périmètres d’aménagements fonciers et hydrauliques ; / (…). » ;

13. Considérant, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier que le projet se situe, ainsi d’ailleurs que l’a constaté l’autorité administrative compétente en matière environnementale dans son avis du 11 décembre 2012, en continuité des constructions existantes, à l’extrémité du bourg ; que, par suite, eu égard à sa localisation, le projet ne peut être regardé comme favorisant une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants ;

14. Considérant, d’autre part, que si les requérants invoquent les dispositions de la circulaire du 18 décembre 2009 relative au développement et au contrôle des centrales photovoltaïques au sol selon lesquelles les projets de centrales solaires au sol n’ont pas vocation à être installées en zones agricoles, ils ne sauraient se prévaloir utilement de cette circulaire, dont les dispositions sont dénuées de caractère impératif ;

15. Considérant, en outre, qu’il est vrai que la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de Poitou-Charentes a, dans son avis du 11 juin 2012, indiqué que l’étude menée par Solegra semblait trop succincte pour pouvoir conclure au principe de non-concurrence de l’activité photovoltaïque et a précisé que les centrales n’ont pas vocation à être implantées sur les terrains agricoles boisés ou naturels ; que l’INAO a indiqué dans son avis du 4 mai 2012 que les parcelles sont comprises dans l’appellation d’origine contrôlée du « Cognac » et du « Pineau des Charentes » ; que le service territorial de l’architecture et du patrimoine de Charente-Maritime a, dans une étude sur la modification des périmètres de protection, relaté que « le village d’Aujace, qui est traversé par l’Auriou et le Dandelot, est une terre fertile entièrement dédiée à l’agriculture et à la minoterie » ; que la chambre d’agriculture a, dans son avis du 12 juin 2012 sur le projet de plan local d’urbanisme, considéré que l’affectation des parcelles à un parc photovoltaïque était incompatible avec leur vocation agricole ; que toutefois, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet, qui n’est pas situé à proximité des deux cours d’eau, présente une faible valeur agronomique au regard de sa composition et n’a pas fait l’objet d’un usage agricole depuis plusieurs années ; qu’au demeurant, la préfète a assorti l’autorisation des prescriptions que la DREAL avait demandées dans l’hypothèse où le permis de construire serait accordé ; qu’enfin, la circonstance que l’arrêt des activités agricoles a été justifié par la volonté d’implanter un parc photovoltaïque n’est pas établie ; que la simple concomitance de l’arrêt des activités horticoles avec la délibération du conseil municipal du 1^er décembre 2010 « autorisant » l’installation d’une centrale photovoltaïque ne saurait suffire à démontrer que la mauvaise qualité des terres n’a pas été à l’origine de la cessation des activités sur le terrain d’assiette du projet alors qu’il ressort des pièces du dossier, non sérieusement contestées par les requérants que l’implantation de vignes y était difficile et que les sols sableux nécessitent de forts apports d’eau ; qu’il s’ensuit que le projet ne peut être regardé comme compromettant les activités agricoles ;

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme dès lors que le projet porte atteinte au caractère et à l’intérêt des lieux avoisinants :

16. Considérant qu’aux termes de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. » ;

17. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux paysages naturels avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales ; que, pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site ; que les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité du permis de construire délivré, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l’article R. 111-21 cité ci-dessus ;

18. Considérant, d’une part, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet qui sera implanté sur un terrain constitué pour partie d’une prairie, d’un terrain empierré et pour une autre partie de terres en friche, serait de nature à détériorer le paysage rural avoisinant, qui ne présente aucun attrait particulier ;

19. Considérant, d’autre part, que le projet consistera en l’installation de panneaux photovoltaïques qui n’excéderont pas 2 m de hauteur ; que la construction projetée n’est pas située dans le champ de covisibilité d’un monument historique ainsi qu’en atteste l’avis du 18 novembre 2011 du service territorial de l’architecture et du patrimoine de Charente-Maritime ; qu’une haie qui présentera à terme une même hauteur participera à l’intégration paysagère de l’installation ; qu’il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette ne se situe pas dans un milieu naturel remarquable de type Natura 2000 ou ZNIEFF ; que, par suite, en délivrant le permis de construire sollicité, la préfète de la Charente-Maritime n’a commis aucune erreur d’appréciation ;

20. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que l’association Nature environnement 17 et autres ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté en date du 8 juillet 2013 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a retiré un refus tacite de permis de construire une centrale photovoltaïque sur un terrain situé au lieu-dit « Les grands champs » à Aujac ;

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que demandent les requérantes, au titre des frais engagés et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’association Nature environnement 17, du collectif de la confédération paysanne de Charente-Maritime et de M^me A Y une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SEPP Les Abeilles ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête de l’association Nature Environnement 17, du Collectif de la confédération paysanne de Charente-Maritime et de M^me A Y est rejetée.

Article 2 : L’association Nature Environnement 17, le collectif de la confédération paysanne de Charente-Maritime et M^me A Y verseront une somme globale de 1 500 euros à la SEPP Les Abeilles sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Nature Environnement 17, au collectif de la confédération paysanne de Charente-Maritime, à M^me A Y, à la SEPP les Abeilles et à la ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Charente-Maritime.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2015, à laquelle siégeaient :

M. Gensac, président,

M. X et M^me Z, premiers conseillers.

Lu en audience publique le 30 décembre 2015.

Le rapporteur, Le président

signé signé

C. Z P. GENSAC

Le greffier,

signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne à la ministre du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité en ce qui la concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Le greffier,

D. GERVIER