CAA de LYON, 3ème chambre - formation à 3, 13 mai 2014, 12LY20465, Inédit au recueil Lebon

Vu l’ordonnance n° 372825 du 18 novembre 2013 par laquelle le président de la section

du contentieux du Conseil d’Etat, en application de l’article R. 351-8 du code de justice administrative, a attribué le jugement de la requête du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor à la cour administrative d’appel de Lyon ;

Vu la requête, enregistrée le 6 février 2012, présentée pour le syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor, dont le siège est Hôtel de Ville – cours Gambetta à Le Thor (84250) ;

Le syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n°s 1000557-1001729 du 1^er décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, à la demande de la communauté d’agglomération du Grand Avignon, a annulé d’une part, l’arrêté du 28 août 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a prononcé la représentation-substitution de la communauté d’agglomération du Grand Avignon au sein du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor, ainsi que la décision du 30 décembre 2009 par laquelle le préfet de Vaucluse a rejeté le recours gracieux formé à son encontre, d’autre part, le titre de recettes émis et rendu exécutoire le 20 avril 2010 par le président du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor à l’effet de recouvrer auprès de la communauté d’agglomération du Grand Avignon la participation statutaire pour 2010 au titre de l’année scolaire 2009-2010 d’un montant de 51 744 euros et enfin, a déchargé la communauté d’agglomération du Grand Avignon de l’obligation de payer la somme de 51 744 euros au syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor ;

2°) de rejeter les demandes de la communauté d’agglomération du Grand Avignon ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Grand Avignon une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

il soutient que :

— le jugement est irrégulier en ce qu’il ne vise pas le moyen tiré du fait que la communauté d’agglomération du Grand Avignon (COGA) paraissait avoir admis la légalité de l’arrêté du 28 août 2009 ;

 – le jugement est irrégulier, en ce que sa motivation est insuffisante dès lors qu’il n’a pas répondu au moyen de défense du syndicat fondé sur l’extension de compétence de la communauté d’agglomération du Grand Avignon ;

 – contrairement à ce que soutenait la COGA en première instance, les décisions attaquées ne sont affectées ni d’un vice de procédure par méconnaissance des statuts du syndicat ni par l’incompétence du préfet dès lors que la situation en cause ne peut être analysée ni comme une adhésion, ni comme un transfert de compétences, mais comme un mécanisme de représentation substitution ;

 – les dispositions du I et II de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales ne sont pas applicables à la présente situation ;

 – la situation de l’élargissement de l’intérêt communautaire d’une communauté d’agglomération n’étant pas expressément visée par les textes, le préfet a raisonné par analogie avec les dispositions du III de cet article qui prévoient l’application du mécanisme de la représentation-substitution en cas d’extension de compétence ; la nouvelle définition de l’intérêt communautaire, qui concerne toutes les écoles publiques, a été prise par une délibération du 22 décembre 2006 ;

 – le préfet n’a commis aucune erreur de droit dès lors que si le II de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales est applicable à la situation, il aurait pris la même décision, le texte prévoyant le retrait ou la substitution pour les compétences transférées, quelles qu’elles soient ;

 – la communauté d’agglomération qui s’est acquittée de sa participation financière et a approuvé la représentation du Grand Avignon au sein du syndicat mixte par une délibération a manifesté sa volonté de ne plus regarder les décisions en cause comme irrégulières ;

 – les décisions préfectorales qui ne sont pas entachées d’illégalité, ne peuvent induire directement l’annulation du titre exécutoire ;

 – les bases de la liquidation du titre exécutoire ont été envoyées par un courrier adressé à la communauté d’agglomération ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 8 juin 2012, présenté pour la communauté d’agglomération du Grand Avignon (COGA) qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l’Etat et du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor une somme de 1 200 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient que :

— la requête est irrecevable en ce que le syndicat requérant n’établit pas qu’il aurait acquitté la contribution pour l’aide juridique prévue à l’article R. 411-2 du code de justice administrative ;

 – la requête est irrecevable dès lors que le syndicat mixte ne fournit pas la délibération du comité syndical l’autorisant à ester en justice ;

 – le jugement attaqué est suffisamment motivé ;

 – le préfet a commis une erreur de droit dès lors qu’il a appliqué à la définition de l’intérêt communautaire d’une compétence légale obligatoire détenue depuis sa création, un mécanisme prévu en cas d’extension à des compétences facultatives ;

 – l’adhésion d’une communauté d’agglomération pour une partie seulement de son territoire n’est pas juridiquement envisageable au regard des dispositions de l’article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales ; l’adhésion de cette collectivité à un syndicat mixte nécessite la mise en oeuvre d’une procédure particulière ;

 – le préfet ne pouvant sans procédure préalable unilatéralement prononcer l’adhésion d’un EPCI à un syndicat mixte, a entaché les décisions attaquées d’incompétence ;

 – les dispositions de l’article L. 5216-7 II du code général des collectivités territoriales étaient applicables en ce que la mise en place de la communauté d’agglomération emporte retrait de plein droit des communes membres du syndicat mixte pour les compétences légales obligatoires et optionnelles qu’elle exerce ; le mécanisme de représentation-substitution ne s’applique que pour les autres compétences ;

 – dans le cas d’espèce, il s’agit d’une compétence légale optionnelle qui entraîne l’application de plein droit du mécanisme de retrait ;

 – les dispositions de l’article L. 5216-7 III du code général des collectivités territoriales ne pouvaient s’appliquer par analogie ; la compétence légale optionnelle était prévue dès sa création ; les procédures d’extension de compétence et de définition de l’intérêt communautaire sont juridiquement distinctes ; il n’y a pas eu transfert de compétences nouvelles à la communauté d’agglomération mais une nouvelle définition de l’intérêt communautaire au sein d’un bloc de compétences préexistantes ;

 – le préfet a commis une erreur de droit en appliquant la procédure de substitution ;

 – le titre exécutoire ne pouvait qu’être annulé à la suite du manque de base légale ;

 – le titre exécutoire n’était pas motivé conformément à l’article 81 du décret du 29 décembre 1962 qui prévoit que tout ordre de recettes doit indiquer les bases de la liquidation ;

Vu le mémoire, enregistré le 9 décembre 2013, présenté pour le syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor qui conclut aux mêmes fins que sa requête ;

il soutient, en outre, que :

— il a produit une délibération du comité syndical autorisant le président du syndicat à ester en justice ;

 – il a acquitté dès le dépôt de la requête la contribution pour l’aide juridique ;

Vu la mise en demeure adressée le 18 décembre 2013 au ministre de l’intérieur, en application de l’article R. 612-3 du code de justice administrative, et l’avis de réception de cette mise en demeure ;

Vu l’ordonnance en date du 18 décembre 2013 fixant la clôture d’instruction au 31 janvier 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 15 avril 2014 :

— le rapport de M^me Courret président-assesseur ;

- les conclusions de M^me Schmerber, rapporteur public ;

 – et les observations de M^e B…, représentant le syndicat mixte de gestion de l’école de musique du Thor et de M^e A…, représentant la communauté d’agglomération du Grand Avignon ;

1. Considérant que le syndicat mixte de gestion de l’école de musique du Thor relève appel du jugement du 1^er décembre 2011 par lequel le tribunal administratif de Nîmes, à la demande de la communauté d’agglomération du Grand Avignon, a annulé, d’une part, l’arrêté du 28 août 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a prononcé la représentation-substitution de la communauté d’agglomération du Grand Avignon au sein du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor ainsi que la décision du 30 décembre 2009 rejetant le recours gracieux formé à son encontre, d’autre part, le titre de recettes émis et rendu exécutoire le 20 avril 2010 par le président du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor à l’effet de recouvrer auprès de la communauté d’agglomération du Grand Avignon la participation statutaire pour 2010 au titre de l’année scolaire 2009-2010 d’un montant de 51 744 euros et enfin, a déchargé la communauté d’agglomération du Grand Avignon de l’obligation de payer la somme de 51 744 euros au syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant que le syndicat mixte soutient que le Tribunal a omis de statuer sur ses moyens de défense, selon lesquels d’une part, il paraissait que la communauté d’agglomération du Grand Avignon avait admis la légalité de l’arrêté préfectoral du 28 août 2009 et d’autre part, n’a pas analysé celui fondé sur l’extension de compétence de cette même communauté d’agglomération ; qu’il résulte de l’instruction que le Tribunal après avoir mentionné la délibération du 22 décembre 2006 par laquelle la communauté d’agglomération du Grand Avignon a redéfini l’intérêt communautaire des équipements culturels et sportifs en intégrant les écoles publiques de danse, de musique et d’art dramatique, a précisé que l’école départementale de musique et de danse du Thor, gérée par le syndicat mixte auquel adhèrent les communes de Caumont-sur-Durance, Vedène et Velleron ayant la double appartenance, a été intégrée à cette date dans les compétences optionnelles de la communauté d’agglomération ; qu’ainsi, les premiers juges ont nécessairement qualifié ce transfert de compétence ; que si le Tribunal ne s’est pas prononcé expressément sur la circonstance que la communauté d’agglomération du Grand Avignon paraissait avoir admis la légalité de l’arrêté préfectoral du 28 août 2009, il ne s’agissait que d’un simple argument auquel le juge n’avait pas à répondre sous peine d’irrégularité ; qu’il suit de là que le jugement n’est pas entaché d’omission à statuer ;

Sur le bien-fondé du jugement :

Sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par la communauté d’agglomération du Grand Avignon :

3. Considérant qu’aux termes de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « II. – La communauté d’agglomération doit en outre exercer au lieu et place des communes au moins trois compétences parmi les six suivantes : (…) 5° Construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire (…) / Le choix de ces compétences est arrêté par décision des conseils municipaux des communes intéressées dans les conditions de majorité qualifiée requise pour la création. » ; qu’aux termes de l’article L. 5216-7 du même code dans sa rédaction alors applicable: « I. – Lorsqu’une partie des communes d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte fait partie d’une communauté d’agglomération, par création de cette communauté, par fusion d’établissements publics de coopération intercommunale pour constituer une communauté d’agglomération ou par transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en communauté d’agglomération, et que cette communauté est incluse en totalité dans le syndicat, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences visées aux I et II de l’article L. 5216-5 que le syndicat exerce. Ce retrait s’effectue dans les conditions fixées à l’article L. 5211-25-1 et au troisième alinéa de l’article L. 5211-19. A défaut d’accord entre l’organe délibérant du syndicat et le conseil municipal concerné sur la répartition des biens ou du produit de leur réalisation et du solde de l’encours de la dette visés au 2° de l’article L. 5211-25-1, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés. / Pour l’exercice des compétences transférées qui ne sont pas visées par les I et II de l’article L. 5216-5, la communauté d’agglomération est substituée au sein du syndicat aux communes qui la composent. Cette disposition ne modifie pas les attributions du syndicat de communes, qui devient syndicat mixte au sens de l’article L. 5711-1, ou du syndicat mixte intéressé. Elle ne modifie pas non plus le périmètre dans lequel ce syndicat exerce ses compétences. / II.-Lorsqu’une partie des communes d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte est associée avec des communes extérieures à ce syndicat dans une communauté d’agglomération, par création de cette communauté, par fusion d’établissements publics de coopération intercommunale pour constituer une communauté d’agglomération ou par transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en communauté d’agglomération, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté d’agglomération pour les compétences transférées et dans les conditions prévues au premier alinéa du I. Elle vaut substitution de la communauté d’agglomération aux communes pour les compétences transférées et dans les conditions prévues au second alinéa du même paragraphe. / III.-Lorsque le périmètre d’une communauté d’agglomération est étendu, conformément à l’article L. 5211-18, par adjonction d’une ou de plusieurs communes membres d’un ou de plusieurs syndicats de communes ou syndicats mixtes, cette extension vaut retrait des communes des syndicats ou substitution de la communauté d’agglomération aux communes au sein des syndicats dans les cas et conditions prévus aux I et II. Lorsque les compétences d’une communauté d’agglomération sont étendues, conformément à l’article L. 5211-17, à des compétences antérieurement déléguées par tout ou partie des communes qui la composent à un ou plusieurs syndicats de communes ou syndicats mixtes, la communauté d’agglomération est substituée à ces communes au sein du ou des syndicats dans les conditions visées au second alinéa du I. » ;

4. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales précitées, que lorsque des communes membres, notamment d’un syndicat mixte, font partie d’une communauté d’agglomération qui exerce les compétences visées aux I et II de l’article L. 5216-5 du même code, cette création, cette fusion ou cette transformation, vaut retrait du syndicat mixte, des communes membres de la communauté d’agglomération, pour les compétences que le syndicat exerce ; que la substitution de la communauté d’agglomération au sein du syndicat mixte, aux communes qui la composent, n’est prévue que pour l’exercice des compétences transférées qui ne sont pas visées par le I et II de l’article L. 5216-5 dudit code ;

5. Considérant que la communauté d’agglomération du Grand Avignon, qui a été créée au 1^er janvier 2001, a notamment décidé d’exercer la compétence optionnelle « construction, aménagements, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire » prévue par les dispositions du II de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ; qu’après avoir déclaré d’intérêt communautaire, à compter du 1^er janvier 2004, la construction, l’aménagement, l’entretien et la gestion des écoles municipales de musique, de danse et d’art dramatique, la communauté d’agglomération, par une délibération du 22 décembre 2006, a déclaré d’intérêt communautaire les écoles publiques de danse, de musique et d’art dramatique ; que par un arrêté du 28 août 2009, le préfet de Vaucluse, qui a constaté que trois communes, celles de Caumont-sur-Durance, de Vedène et de Velleron, intégrées dans la communauté d’agglomération étaient également membres du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique du Thor, a, sur le fondement des dispositions de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales précitées, prononcé la substitution de la communauté d’agglomération du Grand Avignon au lieu et place des communes concernées en qualité de membre du syndicat mixte ; que par une décision du 30 décembre 2009, le préfet a confirmé son arrêté ; qu’à la suite de la modification de sa composition, le syndicat mixte a émis, le 20 avril 2010, à l’encontre de la communauté d’agglomération, un titre exécutoire d’un montant de 51 744 euros pour les participations statutaires de 2010 des trois communes qu’elle a remplacées ;

6. Considérant que contrairement aux allégations du syndicat mixte requérant, la modification de l’intérêt communautaire au sein d’une compétence optionnelle obligatoire, ne peut-être considérée comme une extension de compétence au sens des dispositions du III de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales précitées ; qu’en application des dispositions précitées de cet article, cette modification ne pouvait qu’entraîner le retrait des trois communes également membres du syndicat mixte qui exerçait la gestion d’une école de musique et de danse départementale ; qu’ainsi, comme l’ont estimé à bon droit les premiers juges, le préfet de Vaucluse, par les décisions litigieuses, ne pouvait prononcer la substitution de la communauté d’agglomération du Grand Avignon au lieu et place des communes de Caumont-sur-Durance, Vedène et Velleron au sein du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor ;

7. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’annulation de l’arrêté du préfet de Vaucluse du 28 août 2009 prive de base légale le titre exécutoire émis par le syndicat mixte le 17 mai 2010 ;

8. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes, à la demande de la communauté d’agglomération du Grand Avignon, a annulé d’une part, l’arrêté du 28 août 2009 par lequel le préfet de Vaucluse a prononcé la représentation-substitution de la communauté d’agglomération du Grand Avignon au sein du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor ainsi que la décision du 30 décembre 2009 rejetant le recours gracieux formé à son encontre, d’autre part, le titre de recettes émis et rendu exécutoire le 20 avril 2010 par le président du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor à l’effet de recouvrer auprès de la communauté d’agglomération du Grand Avignon la participation statutaire pour 2010 au titre de l’année scolaire 2009-2010 d’un montant de 51 744 euros et enfin, a déchargé la communauté d’agglomération du Grand Avignon de l’obligation de payer la somme de 51 744 euros au syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d’agglomération du Grand Avignon, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par le syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor la somme demandée par la communauté d’agglomération du Grand Avignon, au même titre ;

DECIDE :

Article 1^er : La requête du syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté d’agglomération du Grand Avignon présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au syndicat mixte de gestion de l’école départementale de musique et de danse du Thor, à la communauté d’agglomération du Grand Avignon, et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 15 avril 2014, où siégeaient :

- M. Martin, président de chambre,

- M^me Courret, président-assesseur,

- M. Clément, premier conseiller.

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