Cour administrative d'appel de Paris, 2e chambre, du 22 novembre 1994, 93PA00864, mentionné aux tables du recueil Lebon

VU la requête et le mémoire ampliatif, enregistrés au greffe de la cour les 29 juillet et 30 septembre 1993, présentés pour le CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES, établissement public dont le siège est …, représenté par la SCP CELICE-BLANCPAIN, avocat au Conseil d’Etat et à la cour de cassation ; le CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement en date du 26 mars 1993 par lequel le tribunal administratif de Basse-Terre a annulé un arrêté du préfet de la Guadeloupe du 10 décembre 1990 déclarant d’utilité publique l’acquisition des îlets de Petite-Terre à la Désirade et cessibles trois parcelles situées sur ces îlots ;
2°) de rejeter la demande des propriétaires d’une partie des parcelles en cause ;
VU les autres pièces du dossier ;
VU le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ;
VU la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 ;
VU le décret n° 83-23 du 12 janvier 1983 et le décret n° 91-978 du 20 septembre 1991 fixant la liste des forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l’Etat, dont la gestion et l’équipement sont confiés à l’Office national des forêts ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 8 novembre 1994 :
 – le rapport de M^me ALBANEL , conseiller,
 – les observations de la SCP CELICE, BLANCPAIN, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, pour le CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES, celles de la SCP GUIGUET, BACHELIER, de la VARDE, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, pour les consorts Y… et celles de X… HENRY, pour le ministre du budget, porte-parole du Gouvernement,
 – et les conclusions de M. GIPOULON, commissaire du Gouvernement ;

Sur la recevabilité de l’appel :
Considérant que le CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES, bénéficiaire de l’arrêté de déclaration d’utilité publique et de cessibilité, était partie à l’instance à l’issue de laquelle le tribunal administratif de Basse-Terre a rendu le jugement attaqué et avait la qualité de défendeur devant ce tribunal ; que, dès lors, contrairement à ce que soutiennent les consorts Y…, il a qualité pour faire appel ;
Sur la régularité du jugement attaqué :
Considérant, en premier lieu, que si le CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES soutient que la copie du jugement qui lui a été adressée ne comporte pas un résumé des mémoires échangés par les parties ainsi qu’une analyse suffisamment précise des moyens, cette circonstance n’est pas en elle-même de nature à entacher d’irrégularité ce jugement ;
Considérant, en deuxième lieu, qu’en énonçant dans les motifs de sa décision, d’une part, que « en application des dispositions susénoncées (de l’article L.87 du code du domaine de l’Etat), seul un arrêté conjoint du ministre chargé du domaine, du ministre chargé de la mer et du ministre chargé de la protection de la nature aurait pu légalement mettre à la disposition de l’établissement public précité lesdites parcelles » et, d’autre part, que « en raison tant de l’importance des parcelles en cause que de leur place sur les îles, leur exclusion de l’ensemble des terrains destinés à la réalisation de la réserve naturelle, ôte à l’opération contestée son caractère d’utilité publique », le tribunal administratif, qui n’était pas tenu de répondre aux différents arguments, n’a pas omis de répondre au moyen tiré de ce que « la nécessité d’un arrêté conjoint du ministre chargé du domaine, du ministre chargé de la mer et du ministre chargé de la protection de la nature était inopérant » ;
Considérant, en dernier lieu, que le CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES a demandé, dans son mémoire enregistré le 19 février 1993, la condamnation des époux Y… au paiement de la somme de 20.000 F au titre des frais irrépétibles ; que le jugement attaqué n’a pas statué sur ces conclusions ; que ce jugement doit dès lors être annulé en tant qu’il est entaché de cette omission à statuer ; que dans les circonstances de l’affaire, il y a lieu pour la cour de statuer sur ces conclusions par voie d’évocation ;
Sur le moyen retenu par le tribunal administratif de Basse-Terre tiré de la violation de l’article R.166 du code du domaine de l’Etat pour annuler l’arrêté du 10 décembre 1990 ;

Considérant qu’il ressort du dossier que les deux parcelles appartenant à l’Etat, et comprises dans le périmètre des terrains dont l’expropriation est déclarée d’utilité publique, ont été remises à l’Office national des forêts et incorporées au domaine forestier de l’Etat, ainsi que cela est attesté par le procès-verbal des 14 décembre 1976 et 4 janvier 1977 ; qu’elles figuraient antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 1986 sur la liste fixée par le décret susvisé du 12 janvier 1983 pris en application de l’article L.121-2 du code forestier ; que s’agissant, ainsi, de terrains relevant du domaine privé de l’Etat, que l’article 17 de la loi du 3 janvier 1986 codifié à l’article L.87 du code du domaine de l’Etat exclut expressément de l’assiette du domaine public maritime, ils étaient susceptibles de faire l’objet d’une expropriation, sans que soit requise préalablement l’intervention de l’arrêté conjoint prévue par l’article R.166 du même code, en ce qui concerne les dépendances du domaine public maritime comprises dans la zone des 50 pas géométriques définie à l’article L.87 ; que si une troisième parcelle d’une superficie de 14.325 m2 affectée au ministère de l’équipement, service des phares et balises, faisait quant à elle partie du domaine public de l’Etat, cette circonstance n’était pas de nature, eu égard à l’objet de l’opération déclarée d’utilité publique et à la très faible importance de la surface de la parcelle, à priver d’une telle utilité le projet en vue duquel elle était déclarée ; que c’est par suite à tort que le tribunal administratif de Basse-Terre s’est fondé sur la violation de l’article R.166 du code du domaine de l’Etat pour annuler la déclaration d’utilité publique et, par voie de conséquence, la déclaration de cessibilité de trois parcelles comprises dans le périmètre auquel s’applique cette déclaration ;
Considérant, il est vrai, que les consorts Y… soutiennent que, dans l’hypothèse même où les parcelles litigieuses feraient partie des terrains domaniaux gérés par l’Office national des forêts en application de l’article L.121-2 du code forestier, leur changement d’affectation ne pouvait être autorisé que par un arrêté interministériel pris sur le fondement des articles R.81 et R.83 du code du domaine de l’Etat ;
Mais considérant que la déclaration d’utilité publique au bénéfice du CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES des terrains gérés par l’Office national des forêts appartenant au domaine privé de l’Etat n’impliquait, par elle-même, aucune affectation au sens de l’article R.81 du code du domaine de l’Etat ; que dès lors les consorts Y… ne sont pas fondés à invoquer la méconnaissance de l’article R.83 du même code, du fait de la signature de l’arrêt par le préfet ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’annuler le jugement attaqué ; que la cour est saisie par l’effet dévolutif de l’appel de l’ensemble des conclusions des consorts Y…, à l’exception de celles susévoquées relatives aux frais irrépétibles ; qu’il lui appartient, dès lors, dans la limite des conclusions dont elle demeure saisie, d’examiner l’ensemble des moyens soulevés par les consorts Y… à l’appui de leur demande d’annulation de l’arrêté du 10 décembre 1990 devant les premiers juges ; que le CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES appelant, ne saurait sérieusement soutenir, dans ces conditions, que faute pour les consorts Y… d’avoir devant la cour reformulé ces moyens -auxquels ils se sont à bon droit seulement référés en tant que de besoin- lesdits moyens n’auraient pas lieu d’être examinés par le juge d’appel ; que, toutefois, l’article 1^er du jugement attaqué n’a annulé l’arrêté du 10 décembre 1990 qu’en tant qu’il « déclare cessibles au profit du CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES » les « trois parcelles » appartenant aux consorts Y… ; que si ceux-ci concluent au rejet de la requête du CONSERVATOIRE DE L’ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES en reprenant l’ensemble de leurs moyens de première instance, ils ne contestent pas le jugement en ce qu’il s’est borné à annuler la déclaration de cessibilité en tant seulement qu’elle porte sur les trois parcelles leur appartenant ; que, par suite, les moyens relatifs à l’illégalité de cette déclaration en tant qu’elle porterait sur des parcelles appartenant à l’Etat n’ont pas lieu d’être examinés par la cour statuant, comme il a été dit, dans le cadre de l’effet dévolutif ;
Sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 10 décembre 1990 en tant qu’il déclare d’utilité publique l’acquisition des îlets de la Désirade en vue de la réalisation d’une réserve naturelle et de l’aménagement d’un parcours de découverte du milieu :
Sur la compétence du préfet :
Considérant, en premier lieu, que -quelle que puisse être la pertinence de la rédaction de l’avis du 29 octobre 1990 et de l’emploi qui y est fait du terme « réserves »- le commissaire enquêteur a émis un avis favorable sur l’utilité publique du projet soumis à enquête ; qu’en « faisant des réserves quant à l’acquisition … compte tenu des vives contradictions qui ont été enregistrées sur le registre d’enquête et qui d’ailleurs devront être justifiées » et en préconisant que « de sérieuses négociations soient engagées … pour mener à bien une acquisition à l’amiable », le commissaire enquêteur s’est en réalité borné à émettre le souhait qu’une autre solution fut trouvée afin de tenir compte de difficultés qu’au demeurant il n’estimait nullement avérées à la date de son avis, avis qu’il n’a, ainsi, réellement assorti ni de réserves, ni de conditions ; que par suite, et sans qu’il soit besoin de prendre en compte la lettre du 26 novembre 1990 par laquelle il a confirmé au préfet sur demande de celui-ci le sens dudit avis, celui-ci était favorable et l’utilité publique pouvait, pour l’application de l’article L.112 du code de l’expropriation, être déclarée par arrêté préfectoral ;

Considérant, en deuxième lieu, que si -ainsi qu’il a été dit ci-dessus- l’une des parcelles, d’une surface de 14.325 m2, comprises dans le périmètre à exproprier fait partie du domaine public, elle n’est pas nécessaire à la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique ; que, dans ces conditions, son inclusion n’ôte pas, en tout état de cause, à cette opération le caractère d’une telle utilité ; que les consorts Y… ne sont par suite pas fondés à demander l’annulation de l’article 1^er de l’arrêté entrepris en tant qu’il porte déclaration d’utilité publique de l’ensemble des parcelles comprises dans le périmètre de l’opération ;
Considérant, en troisième lieu, que si le classement en réserve naturelle implique l’intervention d’un décret en Conseil d’Etat et si l’arrêté entrepris est pris en vue de l’expropriation des terrains qu’il concerne pour la réalisation d’une réserve naturelle, aucune disposition ne prévoit ou n’implique que ce classement intervienne nécessairement préalablement à l’acte déclaratif d’utilité publique ou en même temps que lui ; que par suite le préfet était, à la date de l’arrêté déclaratif d’utilité publique, compétent pour le prendre, nonobstant l’intervention ultérieure du classement dont s’agit ;
Sur le moyen tiré de la « violation de la loi » en ce que les procédures relatives au classement en réserve naturelle n’ont pas été suivies et en ce qu’une autorisation de mouillage n’avait pas été accordée antérieurement à l’arrêté entrepris :
Considérant que, comme il vient d’être dit, le classement en réserve naturelle des terrains à exproprier n’était pas requis avant l’intervention de l’arrêté portant déclaration d’utilité publique ; que, de même, aucune disposition n’imposait, en tout état de cause, l’octroi préalable d’une autorisation de mouillage ;
Sur le moyen tiré de l’absence d’avis du Conseil des rivages français d’Amérique :
Considérant que ce Conseil a donné son avis favorable le 5 février 1988 ; qu’ainsi, le moyen manque en fait ;
Sur les moyens tirés de la composition irrégulière du dossier d’enquête :

Considérant que le préfet a fait application de l’article R.11-3-II du code de l’expropriation applicable « lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de l’acquisition d’immeubles ou … de la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’urbanisme importante et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi » ; qu’il est constant et non contesté que la déclaration d’utilité publique n’a pas été demandée en vue de la réalisation d’une « opération d’aménagement ou d’urbanisme » au sens de ces dispositions ; que le moyen, à le supposer tel, tiré en réplique de première instance de ce que les conditions mises dans ce cas à leur application ne seraient pas réunies est par suite inopérant ; qu’il ressort du dossier et notamment de la notice explicative que le projet soumis à enquête ne nécessitait que la réalisation de travaux d’aménagement mineurs ; que, par suite, le dossier a pu être constitué conformément aux dispositions de l’article R.11-3-II précitées ;
Sur le moyen tiré de ce que, l’expropriation devant avoir lieu sur le territoire de la commune de Saint-François, la notification d’enquête publique a été illégalement effectuée dans la seule commune de la Désirade :
Considérant qu’au soutien de ce moyen les consorts Y… font état des « réserves » du commissaire enquêteur et de leur contestation du rattachement communal tout au long de la procédure ; qu’il ne ressort, toutefois, des pièces versées au dossier aucun élément précis de nature à justifier que le rattachement retenu par le préfet, conformément aux documents cadastraux de la commune de la Désirade, ait été erroné ; que le moyen ne saurait dans ces conditions être accueilli ;
Sur le moyen tiré de ce que les visas de l’arrêté entrepris comportent mention de la lettre de commissaire enquêteur du 26 novembre 1990 :
Considérant qu’en toute hypothèse, dès lors que -comme il a été dit ci-dessus- l’avis du 19 octobre 1990, qui est favorable, se suffit à lui-même, cette mention est sans conséquence sur la légalité de l’arrêté ;
Sur le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure d’expropriation au regard des prescriptions de la loi du 12 juillet 1983 relative à la procédure des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement :
Considérant qu’en vertu de l’annexe 35 b au décret du 23 avril 1985 la procédure d’enquête prévue par cette loi n’est applicable que si les travaux d’aménagement que comporte l’opération sont d’un montant supérieur à 1.000.000 de francs ; que, comme il a été dit, l’opération déclarée d’utilité publique porte sur l’acquisition de terrains et ne comporte que quelques aménagements mineurs, sans qu’il soit établi que leur prise en compte porte le montant global des travaux au delà de celui de 1.000.000 de francs ; qu’alors même que ces aménagements n’ont pas été chiffrés avec précision, leur coût prévisible ne saurait excéder le montant en deçà duquel la loi du 12 juillet 1983 ne trouve pas, en tout état de cause, application ; qu’ainsi, le moyen doit être écarté ;
Sur le moyen tiré de la violation du principe d’inaliénabilité du domaine public :

Considérant qu’un tel moyen ne peut être utilement formulé que contre les dispositions de l’arrêté portant déclaration de cessibilité ; que la circonstance qu’une parcelle, d’ailleurs de très faible superficie, comprise dans le périmètre faisant l’objet de la déclaration d’utilité publique fasse partie du domaine public n’est pas de nature, en toute hypothèse, à entraîner l’annulation de la déclaration ;
Sur l’utilité publique :
Considérant que si les consorts Y… font état de ce que l’absence d’utilité publique se déduirait du rapport du commissaire enquêteur globalement défavorable il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’en cette branche le moyen manque, en toute hypothèse, en fait ; que s’ils font valoir que le coût financier risque d’être supérieur aux prévisions de l’expropriant, ils ne l’établissent pas ; que, compte tenu des garanties spécifiques pour la protection du littoral afférentes à l’intervention du Conservatoire au bénéfice duquel l’expropriation doit être prononcée -alors que les consorts Y… ne justifient nullement des risques pour le littoral et l’environnement qu’il imputent en l’espèce à cette intervention- et de la possibilité de par l’opération litigieuse d’une expropriation globale de l’ensemble des terrains dont l’affectation aux fins assignées par le législateur pour l’intervention du Conservatoire concourt à la protection globale du site, il ne ressort pas du dossier -alors même que les îlets appartenant aux consorts Y… sont demeurés à l’état naturel depuis plus d’un siècle et que le classement en réserve naturelle des terrains expropriés aurait pu être « envisagé en dehors de toute expropriation »- que les atteintes à la propriété privée, ainsi qu’à d’autres intérêts publics, et le coût financier de l’opération soient excessifs au regard de l’utilité qu’elle comporte ;
Sur les conclusions dirigées contre l’article 1^er de l’arrêté du 10 décembre 1990 en tant qu’il déclare cessibles les parcelles appartenant, selon l’état parcellaire qui y est annexé, aux consorts Y… :
Sur les moyens tirés de la violation des articles R.11-19, R.11-21, R.11-23 et R.11-28 du code de l’expropriation :

Considérant qu’aux termes de l’article R.11-21 l’enquête parcellaire peut être faite en même temps que l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique « lorsque l’expropriant est en mesure, avant la déclaration …, de déterminer les parcelles à exproprier et de dresser le plan parcellaire et la liste des propriétaires » ; que selon l’article R.11-19 "l’expropriant adresse au préfet pour être soumis à enquête :  – un plan parcellaire régulier des terrains et bâtiments ; – la liste des propriétaires établie à l’aide d’extraits des documents cadastraux … ou par tous autres moyens" ; que selon l’article R.11-23 « les propriétaires auxquels notification est faite par l’expropriant du dépôt du dossier à la mairie sont tenus de fournir les indications relatives à leur identité … ou, à défaut, de donner tous renseignements en leur possession sur l’identité du ou des propriétaires actuels » ; que selon l’article R.11-28 « sur le vu du procès-verbal …(tel qu’établi selon l’article R.11-25) et des documents y annexés, le préfet, par arrêté, déclare cessibles les propriétés ou parties de propriétés dont la cession est nécessaire … L’identité des propriétaires est précisée conformément aux dispositions de l’alinéa 1^er de l’article 5 du … (décret du 4 janvier 1959) ou de l’alinéa 1^er de l’article 6 du même décret sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l’article 82 du décret d’application du 14 octobre 1955 » ;
Considérant que la liste des propriétaires a été établie à l’aide d’extraits des documents cadastraux et notifiée aux propriétaires connus ; que ce n’est qu’après clôture de l’enquête le 8 août 1990 que M^e Jean Y… a, le 24 septembre 1990, fait connaître à l’expropriant les identités et adresses dont l’une d’ailleurs insuffisamment précisée de deux propriétaires indivis non mentionnés dans les documents transmis par l’expropriant, le 27 juillet 1990 ; que, par suite, le préfet a pu, sans violer les dispositions précitées, d’une part, ordonner une enquête conjointe, d’autre part, ne pas porter dans les documents annexés à l’arrêté de cessibilité l’identité des deux propriétaires indivis et, en outre, la rectification de l’adresse d’un autre de ces propriétaires ;
Sur le moyen tiré de la violation de l’article R.11-25 du code de l’expropriation :
Considérant que, contrairement à ce que soutiennent les consorts Y…, le délai prévu à l’alinéa 2 dudit article n’est pas imparti à peine de nullité ;
Sur les moyens tirés de la violation de l’article R. 11-27 et de l’article R.11-28 du code de l’expropriation en tant qu’il concerne le procès-verbal :
Considérant, d’une part, que l’adjonction de la parcelle affectée au ministère de l’équipement ne pourrait être regardée comme comportant « changement de tracé d’un ouvrage public » ; que le moyen n’est par suite, en tout état de cause, pas fondé ;
Considérant, d’autre part que, dès lors que la procédure d’enquête a été régulière, la circonstance que l’arrêté de cessibilité n’aurait pas visé le procès-verbal de clôture est sans incidence sur sa régularité ;

Sur les conclusions des consorts Y… tendant à l’obtention d’une somme de 10.000 F sur le fondement de l’article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel :
Considérant que, les consorts Y… étant la partie succombante, il n’y a pas lieu à application dudit article à l’encontre du Conservatoire appelant ;
Article 1^er : Le jugement du tribunal administratif de Basse-Terre du 26 mars 1993 est annulé.
Article 2 : La demande des consorts Y… est rejetée, ainsi que leurs conclusions formulées sur le fondement de l’article L.8-1 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel.