Cour administrative d'appel de Paris, 14 octobre 2013, n° 11PA02635

LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE PARIS

N° 11PA02635

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Pôle formation santé et

Centre d’éducation permanente et de formation continue

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M^me Herbelin

Président

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M^me Sirinelli

Rapporteur

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M. Dewailly

Rapporteur public

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Audience du 23 septembre 2013

Lecture du 14 octobre 2013

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39-01-02-02

C

ALP

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La Cour administrative d’appel de Paris

(6^e chambre)

Vu la requête, enregistrée le 8 juin 2011, présentée pour le Pôle formation santé, dont le siège est situé XXX, à XXX, et pour le Centre d’éducation permanente et de formation continue, dont le siège est situé 16, voie l’Occitane à XXX, par M^e Plateaux ; le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0902742/3-2 du 6 avril 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l’annulation du marché relatif à la formation continue conventionnelle des infirmiers libéraux, attribué le 19 décembre 2008 ;

2°) d’annuler ce marché ;

3°) de mettre à la charge de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et de l’association Santé Formation 2 une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative ;

………………………………………………………………………………………………………

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu le code des marchés publics ;

Vu l’arrêté du 18 juillet 2007 portant approbation de la convention nationale destinée à organiser les rapports entre les infirmières et infirmiers libéraux et l’assurance maladie, ainsi que cette convention, conclue le 22 juin 2007 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 23 septembre 2013 :

— le rapport de M^me Sirinelli, premier conseiller,

— les conclusions de M. Dewailly, rapporteur public,

— les observations de M^e Guerin, substituant M^e Plateaux, représentant le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue ;

— les observations de M^e Bardoul, substituant M^e Kern, représentant l’Union nationale des caisses d’assurances maladie ;

— et les observations de M^e Logerot, substituant M^e Violette, représentant l’association Santé formation 2 ;

1. Considérant que le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue relèvent régulièrement appel du jugement du 6 avril 2011 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté leur demande tendant à l’annulation du marché relatif à la formation continue conventionnelle des infirmiers libéraux, attribué le 19 décembre 2008 ;

Sur la régularité du jugement, et sans qu’il soit besoin de statuer sur l’autre moyen :

2. Considérant que le premier alinéa de l’article R. 711-3 du code de justice administrative dispose que « si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne » ; que la communication aux parties du sens des conclusions ainsi prévue a pour objet de les mettre en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré ; qu’en conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que cette exigence s’impose à peine d’irrégularité de la décision rendue sur les conclusions du rapporteur public ;

3. Considérant, par ailleurs, que, pour l’application de l’article R. 711-3 du code de justice administrative, il appartient au rapporteur public de préciser, en fonction de l’appréciation qu’il porte sur les caractéristiques de chaque dossier, les raisons qui déterminent la solution qu’appelle, selon lui, le litige, et notamment d’indiquer, lorsqu’il propose le rejet de la requête, s’il se fonde sur un motif de recevabilité ou sur une raison de fond, et de mentionner, lorsqu’il conclut à l’annulation d’une décision, les moyens qu’il propose d’accueillir ; que la communication de ces informations n’est toutefois pas prescrite à peine d’irrégularité de la décision ;

4. Considérant que, dans le cas mentionné au point 2 comme dans celui indiqué au point 3, le rapporteur public qui, après avoir communiqué le sens de ses conclusions, envisage de modifier sa position doit, à peine d’irrégularité de la décision, mettre les parties à même de connaître ce changement ;

5. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, notamment de la copie d’écran éditée par le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue, que le système informatique de suivi de l’instruction faisait mention, à la date du 21 mars 2011, de ce que le rapporteur public concluait à un rejet au fond de leur demande, alors qu’il résulte des allégations des requérants, qui ne sont pas sérieusement contestées sur ce point, que, d’une part, celui-ci s’est en réalité prononcé à l’audience du 23 mars 2011 en faveur d’un rejet de cette demande comme irrecevable et, d’autre part, que ni les requérants, ni leur avocat n’ont été informés, de quelque manière que ce soit, de la modification du sens de ces conclusions ; que cette circonstance a porté atteinte à la régularité de la procédure suivie devant le tribunal administratif, même si l’avocat des requérants a été en mesure de produire une note en délibéré ; que le jugement doit, dès lors, être annulé ;

6. Considérant qu’il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue devant le Tribunal administratif de Paris ;

Sur la compétence de la juridiction administrative :

7. Considérant qu’aux termes des dispositions de l’article L. 162-12-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction alors en vigueur : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les infirmiers sont définis, dans le respect des règles déontologiques fixées par le code de la santé publique, par une convention nationale conclue pour une durée au plus égale à cinq ans entre une ou plusieurs organisations syndicales les plus représentatives des infirmiers et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. / Cette convention détermine notamment : / (…) 2° Les conditions d’organisation de la formation continue conventionnelle des infirmiers ainsi que le financement de cette formation (…) » ; que, par arrêté du 18 juillet 2007, le ministre de la santé, de la jeunesse et des sports a approuvé la convention nationale destinée à régir les rapports entre les infirmières et infirmiers libéraux et les organismes d’assurance maladie, conclue le 22 juin 2007 entre l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM) d’une part, et quatre organisations syndicales représentatives, d’autre part ; que le titre VIII de cette convention, intitulé « formation continue conventionnelle », prévoit que les parties signataires délèguent à une « commission paritaire nationale de formation continue conventionnelle (CPN-FCC) », composée paritairement de représentants des organisations syndicales signataires de la convention et de représentants de l’UNCAM, la mission, « en collaboration avec l’organisme gestionnaire », d’arrêter chaque année les thèmes d’actions de formation, de préparer les appels d’offres destinés aux organismes de formation, de rédiger les cahiers des charges, de définir les critères d’agrément des organismes et des formations, enfin, d’agréer les actions de formation et d’évaluer le dispositif de formation continue mis en place ; qu’en outre, un « organisme gestionnaire » est mandaté par les partenaires conventionnels pour mettre en œuvre la formation continue conventionnelle de la profession et gérer la dotation allouée par la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) pour le compte des caisses nationales d’assurance maladie ; qu’en particulier, cet organisme gestionnaire assure le lancement et la gestion des appels d’offres et transmet, après les avoir enregistrés, les projets présentés par les organismes de formation à la CPN-FCC, qui les agrée dans la limite de la dotation attribuée annuellement par la CNAMTS ;

8. Considérant que, dans ce cadre, l’association Santé Formation 2, association régie par la loi du 1^er juillet 1901 et désignée comme organisme gestionnaire, a publié en juillet 2008 le cahier des charges de l’appel d’offres pour la formation continue conventionnelle des infirmiers libéraux en 2009 ; que, par courriers du 19 décembre 2008, elle a informé le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue du rejet de leurs candidatures pour certains thèmes de formation ; que ces concurrents partiellement évincés demandent, au motif notamment que les dispositions du code des marchés publics n’auraient pas été respectées, « l’annulation du marché de formation continue » qui aurait été ainsi conclu le 19 décembre 2008, date à laquelle a été arrêtée une liste de 674 actions de formation, réparties en onze thèmes et assurées par sept organismes de formation ;

9. Considérant, d’une part, que les requérants soutiennent que les actes en cause présentent le caractère de contrats administratifs dès lors qu’ils ont été conclus avec les organismes de formation par la CPN-FCC, qui n’est en réalité qu’une composante de l’UNCAM, établissement public national à caractère administratif en vertu des dispositions de l’article L. 182-2-1 du code de la sécurité sociale ; que, toutefois, il résulte des stipulations de la convention nationale destinée à régir les rapports entre les infirmières et les infirmiers libéraux et les organismes d’assurance maladie que, si la CPN-FCC ne dispose pas de moyens ou d’un budget propres, cette commission paritaire présente, eu égard à sa composition ci-dessus mentionnée, le caractère d’un organisme de droit privé distinct de l’UNCAM ;

10. Considérant, d’autre part, que lorsqu’une personne privée est créée à l’initiative d’une personne publique qui en contrôle l’organisation et le fonctionnement et qui lui procure l’essentiel de ses ressources, cette personne privée doit être regardée comme « transparente » et les contrats qu’elle conclut pour l’exécution de la mission de service public qui lui est confiée sont des contrats administratifs ; que si les requérants soutiennent, subsidiairement, que la CPN-FCC doit être ainsi regardée comme « transparente », il ressort des stipulations de la convention nationale mentionnée ci-dessus que la CPN-FCC a été créée par les partenaires conventionnels et ne peut être, au seul motif que cette convention aurait été approuvée par un arrêté ministériel, regardée comme créée à l’initiative de l’UNCAM ; qu’au surplus, ni cet organisme, ni la CNAMTS ne peuvent être regardés, au vu notamment des règles posées aux articles 7.3.4 et 7.1.2 de la convention, comme contrôlant l’organisation et le fonctionnement de la CPN-FCC ; qu’ainsi, et en tout état de cause, le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue ne sont pas fondés à soutenir que les agréments litigieux émaneraient en réalité de l’UNCAM et présenteraient, à ce titre, le caractère de contrats administratifs ; qu’enfin, la CPN-FCC ne peut davantage être regardée, dans ces conditions, comme ayant agi pour le compte ou en qualité de mandataire d’une personne publique ;

11. Considérant, enfin, qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ; que, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission ; qu’à supposer que les requérants entendent, sur le fondement de ces principes, soutenir que les agréments en cause présentent le caractère d’actes unilatéraux pris par une personne privée dans l’exercice d’une mission de service public, il résulte de ce qui a été dit ci-dessus qu’alors que la CPN-FCC ne peut être regardée comme assurant sa mission sous le contrôle de l’administration, ses décisions ne sauraient, en tout état de cause, relever de la compétence du juge administratif, dès lors que cet organisme n’est doté d’aucune prérogative de puissance publique ;

12. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que la demande présentée par le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue devant le tribunal doit être rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître ;

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’UNCAM et de l’association Santé Formation 2, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, le versement de la somme que le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que, par ailleurs, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du Pôle formation santé et du Centre d’éducation permanente et de formation continue le versement des sommes que l’UNCAM et l’association Santé Formation 2 demandent sur le fondement des mêmes dispositions ;

D E C I D E :

Article 1^er : Le jugement n° 0902742/3-2 du 6 avril 2011 du Tribunal administratif de Paris est annulé.

Article 2 : La demande présentée par le Pôle formation santé et le Centre d’éducation permanente et de formation continue devant ce tribunal, de même que le surplus de leurs conclusions présentées devant la Cour, sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions présentées par l’UNCAM et l’association Santé Formation 2 en sur le fondement des dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.