CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 96PA02356

N( 96PA02356
F NORBERT G
Lecture du 17 juin 1999
Conclusions de M^me X, Commissaire du Gouvernement
Recherche de la responsabilité de l’Etat à raison de fautes dans le contrôle de la compagnie d’assurances DGTR (défense générale tous risques). En effet, cette société a été mise en liquidation à la suite du retrait par la compagnie de contrôle des assurances de l’agrément dont elle disposait.
Le F G ne conteste nullement le bien-fondé de ce retrait d’agrément, mais soutient que si la surveillance et le contrôle de la DGTR avait été plus diligent, les sanctions nécessaires auraient été prises plus tôt, ce qui lui aurait évité de supporter la charge définitive de la créance de moins de 7 millions de francs qu’il détenait sur la DGTR et qui est restée impayée.
A noter que dans le dernier état de ses écritures, le F G propose de recourir à l’expertise pour déterminer l’ampleur exacte de ce préjudice, compte tenu de la complexité de la situation.
En tout état de cause, il s’agit d’une somme correspondant aux frais d’administration et de gestion de dossiers de sinistres non traités par la compagnie d’assurances, alors que le F G lui avait confié la couverture « tous risques » de sa flotte de camions par un contrat qui prenait effet le 1^er janvier 1990.
Le retrait d’agrément est intervenu le 12 mars 1991, en application de l’article L.310-18 du code des assurances pour manquement grave aux obligations légales. L’agrément avait été délivré avec effet au 1^er janvier 1979 et avait bénéficié d’une extension à de nombreux risques par arrêté ministériel du 3 février 1988.
Or, selon le F G, l’administration aurait dû prendre dès 1989-1990 la mesure des menaces, qui ne pouvaient manquer de se réaliser, pesant sur les intérêts des assurés de la DGTR. Il y a là carence fautive, de nature à engager la responsabilité de l’Etat.
Au-delà de la relative complexité des questions de fait qui portent sur la manière dont l’Etat a rempli sa mission de contrôle des assurances, cette affaire suppose de prendre position sur deux points de droit :
1() La première question de droit est résolue par la jurisprudence par exception aux règles normales sur l’exigence d’un lien de causalité direct entre le préjudice allégué et le comportement de l’administration. Nous rappellerons simplement que la jurisprudence en matière de police administrative passe outre la nécessité d’un lien direct : une carence fautive de l’autorité engage sa responsabilité envers les victimes de ceux qui ont pu contrevenir impunément la réglementation de police. On trouve souvent la formule selon laquelle « les agissements frauduleux (fautifs et dommageables) n’ont été rendus possibles que par la négligence de l’administration dans le contrôle… ».
Cf au répertoire : « en admettant la responsabilité de l’administration parce que, par son manque de surveillance, elle a rendu possible un fait dommageable, la jurisprudence répare un préjudice qui n’est pas direct ». Le comportement du tiers sous surveillance engage la responsabilité de l’administration, souvent seulement pour faute lourde et parfois même sans faute, dans des hypothèses bien connues : commission bancaire, détenu évadé, mineurs placés… : CE Ass. 13 février 1942 Ville de Dole sur la carence de la commune dans le contrôle du respect par les taxis de l’obligation d’assurance : alors même que l’insolvabilité du conducteur de taxi n’a pas été constatée, l’administration qui n’a pas vérifié le respect de l’obligation d’assurance est responsable de l’accident causé à un piéton…
De même : CE Sec. 6 décembre 1995 M. Y et autres, pour manquement au devoir de contrôle de l’obligation d’assurance des architectes, avec conclusions M^me H I 96 p. 107, laquelle rappelle l’ensemble de la jurisprudence admettant depuis CE Sec. 29 décembre 1946 caisse départementale d’Assurances. Sociales de Meurthe-et-Moselle p. 100, que le préjudice causé par une personne dont les agissements fautifs ont été insuffisamment contrôlés par la puissance publique peut être mis à la charge de celle-ci.
Pas de difficulté particulière à ce stade.
2() La deuxième question de droit est relative à l’exigence de la faute lourde pour engager la responsabilité de l’administration à raison de ses activités de contrôle ou de tutelle. Elle est discutée dans le dossier, en grande partie par référence à la jurisprudence habituelle sur l’activité de la commission de contrôle des banques. (commission de contrôle des banques, devenue la commission bancaire).
Et de fait, un certain parallèle est parfaitement légitime, même si l’on peut soutenir que le contrôle des assurances présente un caractère d’intérêt général plus accentué que le contrôle des banques.
Dans les deux cas de figure, c’est bien la responsabilité de l’Etat qui doit être éventuellement recherchée, que le contrôle ait été d’abord confié à l’administration centrale (direction des assurances) des { loi 31 décembre 1989 { ensuite à la commission de contrôle des assurances, qui n’a pas davantage la personnalité morale que la commission de contrôle des banques.
Or, cette cour a récemment { décidé de suivre dans ce dernier cas, { CAAP 30 mars 1999, toute une série d’arrêts, par exemple : M. Z n( 96-4405 le mouvement continu… qui tend à réduire à une « peau de chagrin » le champ d’application du régime de la faute lourde. De fait, ce fut le cas :
- pour la protection et la surveillance des forêts confiée à l’ONF CE 25 mars 1995 commune de Kintzheim
- pour l’intervention des services d’urgence SAMU CE Sec. 20 juin 1997 Theux
- pour le sauvetage en mer, à raison d’une défaillance du contrôle technique des navires CE Sec. 13 mars 1998 Améion
- pour les services d’incendie et se secours, à raison du retard à intervenir CE 29 avril 1998 Commune de Hannappes. Le mouvement inauguré en 1992 par l’abandon de la notion de faute médicale « lourde », poursuivi pour les activités de tutelle et de contrôles par les arrêts d’assurance du 9 avril 1993 relatifs à la faute de l’Etat dans la contamination par transfusion sanguine, s’accélère donc. Il ne resterait plus guère que certaines opérations du contrôle fiscal qui échapperaient à la tendance… En effet, CE Sec. 27 juillet 1990 Bourgeois ne s’applique toujours qu’à des erreurs commises lors de la saisie et du traitement des informations déclarées par le contribuable… De même cette cour, en matière de recouvrement, CAAP 13 octobre 1998 M. A, a soumis au régime de la faute simple (Cf : LPA 16 août 1995 n( 98 Martine Cliquenois « Essais sur la responsabilité de l’Etat du fait de ses activités de contrôle et de tutelle ») une opération de recouvrement ne présentant pas de difficultés particulières relatives à l’appréciation de la situation du contribuable : envoi d’une lettre de rappel.
Nous avions proposé de soumettre les activités administratives de la commission bancaire au régime de la responsabilité pour faute simple, tout en maintenant l’exigence de la faute lourde pour la mise en œuvre de ses pouvoirs de nature juridictionnelle, c’est-à-dire celles qu’elle prend en tant qu’organe disciplinaire. Précision d’importance : les décisions juridictionnelles devenues définitives restent incontestables dans leur contenu, conformément aux principes de la jurisprudence Darmont 1978 ; elles ne sauraient donc engager la responsabilité de l’Etat à raison de ce qui est décidé. A notre sens, une évolution vers un régime de responsabilité sans faute sur ce point ne serait pas aberrante, comme le faisait déjà remarquer en 1978 M^me B dans ses observations sur l’arrêt Darmont à l’AJDA 79 p. 45. Mais ce serait peut-être trop innover en une seule fois…
Ce ne sont donc toujours que d’éventuels manquements du juge aux règles procédurales qui s’imposent à lui qui peuvent engager la responsabilité de l’Etat. Voyez pour la durée de la procédure CE 21 janvier 1994 SA Stefal tab. 1027 ; mais l’insuffisance de motivation n’est pas à elle seule constitutive de faute lourde (encore un régime de faute lourde) CE 14 janvier 1998 M. C.
Quitte à abandonner le régime de la faute simple pour l’activité de contrôle de la commission bancaire, nous ne verrions pour notre part guère d’inconvénient à l’abandonner pour l’ensemble de son activité. Nous ne pensons pas, en effet, que le retard à décider, ou la méconnaissance du principe du contradictoire, par exemple, par une juridiction soit plus à excuser que pour une administration. Sauf à prendre implicitement acte de ce que les juridictions ne disposent guère des moyens de mieux faire, notamment au regard des exigences du « délai raisonnable ».
Quoi qu’il en soit, nous étions favorable à une évolution d’autant plus que l’extension du contrôle du juge nous paraît une bonne chose ; et cela, même si certains pourront faire observer que, loin de simplifier l’état de droit, cette innovation y apportera une nuance, une subtilité supplémentaire, ce dont les justiciables se seraient sans doute passés… Puisqu’il faut distinguer selon la nature de la décision prise par l’organisme de contrôle.
A cela, il est possible d’opposer que ce que l’on peut raisonnablement exiger de la commission bancaire en termes d’effectivité du contrôle doit pouvoir évoluer à raison des considérations suivantes :
- s’il est exact que l’Etat ne saurait assumer totalement la gestion et les risques d’un secteur laissé à l’initiative privée, la consécration des droits indemnitaires des déposants rencontre de plus en plus d’adeptes.
- la confidentialité qui entoure ce type de contrôle ne permet guère aux déposants d’assurer eux-mêmes efficacement la sauvegarde de leurs intérêts par les mesures qui s’imposeraient en temps utile.
- un seul cas de faute lourde a été reconnu par le Conseil d’Etat, ce qui conduit à s’interroger sur la réalité même du contrôle exercé par le juge administratif.
- il convient de tenir compte de l’accroissement des pouvoirs et moyens de la commission bancaire.
Tous ces arguments, exposés le plus souvent par une doctrine unanime, incitent à réviser la jurisprudence à la lumière des évolutions récentes. Pour notre part, nous relevions que la commission a la faculté de se saisir elle-même, que son contrôle s’exerce sur pièces de manière périodique. Peut-être peut-on justifier la différence de traitement dont bénéficierait encore le contrôle fiscale que le fait que celui-ci s’exercerait dans les conditions moins favorables…
Tout ceci nous amène donc à proposer d’abandonner l’exigence d’une faute lourde pour engager la responsabilité de l’Etat à raison des activités administratives de la commission bancaire.
La cour a jugé finalement : "Considérant que, dans l’accomplissement de sa mission administrative de surveillance et de contrôle des établissements de crédit, la responsabilité de l’Etat est susceptible d’être engagée pour faute simple ; que, dans l’exercice par la Commission bancaire de sa fonction disciplinaire du caractère juridictionnel, la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée que pour faute lourde" ;
Ce qui rompt donc avec la jurisprudence antérieure applicable à l’activité de ce type d’organismes non seulement avec les arrêts (contrôle bancaire : CE 12 février 1960 Kampmann p. 107 mais aussi : COB Voir CE 22 juin 1984 Société Pierre et Cristal p. 731, Caisse nationale du crédit voir CE 14 février 1973 Association diocésaine d’Agen p. 141, Compagnie nationale des agents de change (conseil national des bourses voir CAAP 16 février 1993 Institut privé de gestion ……
En l’espèce, la commission de contrôle des assurances dispose de pouvoirs relativement étendus qui relèvent pour les uns du contrôle administratif et pour les autres du pouvoir disciplinaire, donc juridictionnel. Tout à fait comparable / Commission bancaire.
Pouvoirs :
. La commission (article L.310-12 du code des assurances : contrôle administratif) veille au respect par les entreprises d’assurances des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’assurance. S’assure que ces entreprises tiennent leurs engagements / assurés, qu’elles sont toujours en mesure de les tenir et présentent la marge de solvabilité prescrite.
En conséquence la commission examine leur situation ….. et leurs conditions d’exploitation.
. La commission peut demander toutes informations nécessaires à l’exercice de sa mission, demander … des rapports des commissionnaires aux comptes, etc…
Article L.310-18 : poursuites disciplinaires
Prévoit une échelle, pour infractions constatées ou défaut de déférer à une injonction.
N.B. : peut transmettre au Procurateur les éléments de nature à justifier éventuellement des poursuites pénales.
Procédure : Les articles L.310-16 et L.310-17 assurent le caractère contradictoire toujours exigé en ce cas.
. En cas de contrôle sur place, un rapport est établi. Si des observations sont formulées par le vérificateur, il en est donné compte à l’entreprise. La commission prend compte des observations et des réponses de l’entreprise.
. Mise en garde ne peut être adressée qu’après que les dirigeants aient été mis en mesure de présenter leurs observations sur les infractions reprochées.
. Idem pour l’injonction de prendre les mesures appropriées dans un certain délai.
. Pour les sanctions disciplinaires de l’article L.310-18, les dirigeants sont mis à même d’être entendus et peuvent se faire assister.
N.B. La phase de poursuites disciplinaires ne peut toujours être mise en œuvre qu’après injonction adressée à l’entreprise de se conformer à ses obligations légales. CE 21 février 1996 Mutuelle antillaise d’assurances tab.
Pour se déterminer en l’espèce sur l’existence d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat :
La chronologie : revêt une importance toute particulière.
La commission pouvait-elle, et devait-elle, réagir plus vite ?
En effet, si elle a finalement pris une mesure drastique et certainement nécessaire, ce ne fut qu’en mars 1992.
Observons d’ailleurs qu’elle n’avait pris auparavant aucune sanction, même plus légère. Ce qu’elle pouvait légalement faire, par phases successives : CE 12 avril 1995 Société Pré-Assurances tab. Mais il faut relever également que ce n’est pas le choix de la mesure qui est contesté ici : ce ne serait d’ailleurs pas recevable, puisque la sanction discutée est une mesure de nature juridictionnelle, en l’espèce, devenue définitive. En effet, aucun recours de pré-contentieux devant le Conseil d’Etat ne paraît avoir été introduit (l’article L.310-18 en offre la possibilité).
… dans l’affaire relative à la faillite de la BCCI, c’est le retard à réagir qui est critiqué.
Le F G estime que les éléments dont disposait l’administration devaient l’amener à agir dès décembre 1989 ou juillet 1990. Il aurait alors été alerté par les mesures prises par l’administration et aurait pu transférer son risque sur une compagnie solvable, pendant le ….. ou l’état 1990. Ce qui lui aurait permis d’éviter de perdre la garantie sur les sinistres survenus durant le second semestre 1990.
Pour l’administration au contraire aucune sanction n’aurait pu intervenir avant décembre 1990, au mieux.
Que s’est-il passé exactement ? . En toile de fond des difficultés croissantes de la compagnie d’assurances, on trouve les agissements de son directeur général M. D, qui a été finalement condamné pour détournements à son profit personnel d’importantes sommes, d’ailleurs dans les nombreuses sociétés dont il était le dirigeant.
Pour ce qui concerne la DGTR :
Les contrôles avaient été opérés auprès de la DGTR d’octobre 1989 à juillet 1990 et avaient permis de déceler des faits plus graves nécessitant un nouveau contrôle sur place ayant donné lieu au rapport contradictoire du 4 juillet 1990, adressé à la société le 6 juillet suivant.
A la suite des réponses apportées à ce rapport le 31 juillet 1990 par M. J D, président-directeur général de la DGTR, la commission de contrôle des assurances a été amenée, par lettre recommandée avec accusé de réception du 14 août 1990, à indiquer à M. D que les manquements graves constatés dans la gestion de sa société seraient de nature à justifier la mise en application de l’article L.310-18 du code des assurances relatif aux sanctions disciplinaires et pécuniaires pouvant être prononcées à l’encontre d’une entreprise d’assurance ou de l’un de ses dirigeants.
Mais sans préjuger la mise en œuvre de cette procédure, il lui était demandé de soumettre à la commission, dans le plus bref délai, un calendrier des mesures destinées à rétablir la situation de sa société, rappel lui étant fait que l’entrave au contrôle est réprimée par l’article L.328-15-1 dudit code.
En l’absence de réponse, le président de la commission de contrôle, a adressé le 1^er octobre 1990 une nouvelle lettre recommandée avec accusé de réception à M. D lui faisant savoir cette fois que, conformément à l’article R.310-12 du code des assurances, il pouvait prendre connaissance et copie des pièces du dossier dans les locaux de la commission et qu’il devait faire parvenir ses observations écrites dans les dix jours du reçu de ce courrier.
Après réception de la réponse de M. D, datée du 12 octobre 1990, celui-ci a été entendu par la commission de contrôle réunie le 13 novembre 1990 en formation disciplinaire, en application conjointe des dispositions des articles L.310-18 et R.310-11 et suivants du code des assurances.
La commission a alors décidé de maintenir l’affaire en délibéré jusqu’au 3 décembre 1990. Elle a toutefois estimé que les faits relevés étaient de nature à justifier des poursuites pénales à l’encontre des dirigeants de la société, et principalement de M. D, et a, en conséquence, transmis le 21 novembre 1990 le dossier au Procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nancy.
Réunie à nouveau le 3 décembre 1990, la commission, après avoir notamment débattu de la situation de la société DGTR, a décidé de maintenir l’affaire en délibéré, estimant qu’il restait un espoir de sauver la société et ainsi de sauvegarder les intérêts des assurés.
En raison des changements intervenus entre temps dans l’actionnariat et les organes dirigeants de la société, le président de la commission de contrôle des assurances a décidé le 19 février 1991 d’entendre le nouveau représentant légal de la DGTR – M. K L – et l’a, à cet effet, convoqué devant la commission le 11 mars 1991, en application de l’article L.310-18 susvisé du code des assurances, en lui rappelant qu’il pouvait se faire assister ou représenter par toute personne de son choix.
C’était ainsi la cinquième fois que le cas de la DGTR figurait à l’ordre du jour de réunions de la Commission de contrôle, qui avait eu à en connaître dès sa mise en place, lors de sa première séance le 12 juillet 1990, réunions au cours desquelles tant le transfert de portefeuille des contrats DGTR que d’autres plans de sauvegarde avaient été successivement examinés, dont une offre de renflouement par des sociétés à capitaux étrangers qui n’a pu aboutir.
La commission voulait ainsi, une dernière fois, examiner la situation de l’entreprise d’assurance, compte tenu, de ses liens avec la société Sedri.
Après audition de M. L, président général de la DGTR, assisté de M^e SOLAND, avocat de la société, et de M^e NEGRO, avocate chargée, dans cette affaire, des relations de la société avec la banque, la Commission de contrôle des assurances, délibérant conformément à l’article R.310-11 du code des assurances, a estimé que la DGTR n’était pas en mesure de tenir ses engagements envers les assurés et les tiers et, qu’indépendamment des irrégularités constatées dans ses comptes, elle ne présentait pas la marge de solvabilité prescrite et n’avait pu réunir les ressources financières nécessaires.
En conséquence, appliquant l’article L.310-18 du code des assurances, elle a prononcé le 11 mars 1991 le retrait d’agrément de la DGTR.
Le retrait d’agrément a emporté dissolution et mise en liquidation de la société. Les contrats d’assurances en cours ont cessé d’avoir effet le quarantième jour à midi après la publication de la décision au Journal officiel le 20 mars 1991. Ce délai a permis aux assurés de la DGTR de s’assurer auprès d’une autre compagnie.
Il ressort clairement des développements qui précèdent qu’aucun retard abusif ne saurait être reproché à la commission, qui a agi conformément aux exigences de la situation, à la suite du rapport de juillet 1990 :
- en invitant l’entreprise à formuler des propositions en vue de son redressement, et en lui laissant pour ce faire un délai raisonnable de six semaines (14 août 1990 – 1^er octobre 1990) ;
- puis en déclenchant la procédure de retrait d’agrément prévue à l’article L.310-18 5( du code des assurances, trois mois seulement après l’établissement du rapport d’expertise définitif (31 juillet – 1^er octobre), lorsqu’il est apparu que les dirigeants s’avéraient dans l’incapacité de procéder au redressement de la compagnie ;
- en instruisant cette procédure dans le cadre d’une procédure contradictoire, tout en prenant en compte l’évolution de la société et les perspectives éventuelles de redressement à la suite des modifications institutionnelles qui entre temps ont affecté l’intéressée (1^er octobre 1990 – 11 mars 1991).
Au surplus, il sera observé que les contraintes de la procédure prévue par le code des assurances n’auraient pas permis, même à supposer que les chances de redressement de l’entreprise aient été nulles, d’envisager un retrait d’agrément effectif avant la fin de l’année 1990. Ainsi qu’il a été démontré ci-dessus, la commission n’était pas en mesure de prononcer régulièrement une telle sanction avant d’avoir constaté de façon certaine les manquements graves de la compagnie d’assurances, ce qui n’a été le cas qu’au début du mois d’octobre. Compte tenu des délais d’instruction nécessaires à l’examen contradictoire du dossier tant par la commission que par la DGTR, e n’est guère qu’au début du mois de décembre (soit environ deux mois après le déclenchement de la procédure de sanction) que la commission aurait pu décider de retirer l’agrément de la DGTR. La publication de la sanction n’intervenant qu’une dizaine de jours plus tard, le retrait d’agrément n’aurait pu être porté à la connaissance des tiers avant la mi-décembre 1990.
Pour notre part, nous sommes très sensibles à l’argument de l’administration selon lequel, même en admettant la thèse du F G selon laquelle le manquement grave devait être constaté au vu du rapport remis en juillet 1990, il resterait que la sanction ne pouvait pour des raisons procédurales intervenir dès cette date.
N.B. Procédure d’urgence, qui permettrait de s’affranchir du respect du contradictoire ?
Cela …. pour la commission de contrôle des banques.
Ceci est vraiment déterminant dans notre esprit. En revanche, nous ne sommes pas vraiment convaincue par la nécessité, mise en avant par l’administration, de laisser à la DGTR une dernière chance, pour prendre en considération le fait qu’elle bénéficiait d’un nouveau directeur général à partir de janvier 1991.
Nous ne voyons guère en effet ce que le nouveau représentant légal de la compagnie d’assurances aurait pu faire pour redresser la situation à bref délai.
Si, « dans l’intérêt des assurés », comme elle le soutient, l’administration souhaitait éviter le retrait brutal de l’agrément, elle pouvait alors prendre une sanction intermédiaire plus tôt, pour éviter au moins que la situation continue de se dégrader.
A notre sens, près de 3 mois se sont écoulés entre le moment où la sanction pouvait légalement intervenir et la date du retrait d’agrément. Et nous ne sommes pas sure que ce délai était justifié.
Nous avons même le sentiment inverse, et c’est pourquoi nous vous proposons de dire qu’en tout état de cause, le préjudice dont il est demandé réparation n’aurait pu être évité.
Pour résumer notre position :
-Avant décembre 1990 : pas de retard fautif
-Après décembre 1990 : pas de lieu de causalité.
Par ces motifs, nous concluons au rejet du jugement du tribunal administratif de Paris du 17 avril 1996 qui a rejeté la demande de condamnation de l’Etat présentée par le F G.