Cour administrative d'appel de Versailles, 4 décembre 2013, n° 11VE03137

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE VERSAILLES

N° 11VE03137

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M^me B Y Z A

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M. Demouveaux

Président

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M. Luben

Rapporteur

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M. Soyez

Rapporteur public

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Audience du 21 novembre 2013

Lecture du 4 décembre 2013

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Code PCJA : 36-12-03

Code Lebon : C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La Cour administrative d’appel de Versailles

6^e Chambre

Vu la requête, enregistrée le 24 août 2011, présentée pour M^me B Y Z A, demeurant XXX à XXX, par M^e Guillon, avocat ; M^me Y Z A demande à la Cour :

1° d’annuler le jugement n° 0808560-0811303 en date du 24 juin 2011 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté, d’une part, sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle la commune de Courbevoie a rejeté sa demande d’annulation de la décision en date du 25 février 2008 de non renouvellement de son contrat et, d’autre part, sa demande indemnitaire en réparation du préjudice subi ;

2° d’annuler la décision implicite de rejet du maire de Courbevoie tendant à obtenir l’annulation de la décision de ne pas renouveler son contrat au 30 avril 2008 ;

3° de condamner la commune de Courbevoie à lui verser la somme de 30 000 euros en réparation du préjudice découlant du non renouvellement de son engagement ;

4° de mettre à la charge de la commune de Courbevoie la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient :

— qu’en indiquant que ni la loi de 1984, ni la directive n° 1999/70/CE du 28 juin 1999 n’imposaient d’organiser la requalification des contrats à durée déterminée en contrat à durée indéterminée et qu’elle n’avait pas fait l’objet d’une mesure de licenciement mais d’une décision de non renouvellement de son contrat à durée déterminé dès lors que sa durée d’engagement n’était pas égale à six ans, les premiers juges ont procédé à une « lecture très littérale » de la loi qui ne devait pas les faire renoncer à exercer un contrôle sur la manière dont la loi est mise en œuvre par la commune de Courbevoie ;

— que ses renouvellements successifs de contrat à durée déterminée démontrent la pérennité du besoin de son emploi et la nécessité qu’avait la commune de la titulariser ; que ces renouvellements l’ont maintenue dans la précarité et qu’il s’agissait là d’une volonté délibérée de la commune, en méconnaissance de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 ; que cette pratique est abusive et doit s’analyser comme un détournement de procédure ;

— que si elle n’avait, certes, aucun droit au renouvellement de son contrat, le besoin de son emploi pour la commune demeurant inchangé au 30 avril 2008, terme de son dernier engagement, son refus de renouvellement doit s’analyser comme un licenciement pour motif disciplinaire et non pas comme un non renouvellement de contrat parvenu à expiration, comme le fait valoir la commune ; qu’il s’ensuit que, faute de respect des garanties prévues par la procédure disciplinaire, la décision de pas renouveler son contrat est illégale ; qu’elle a, par ailleurs, sollicité en vain la communication de son dossier individuel, par courrier recommandé en date du 5 mai 2008 ;

— que les pièces produites par la commune, ainsi que les arguments de celle-ci, ne sauraient fonder la mesure de licenciement dont elle a fait l’objet ;

— que les reproches qui lui sont faits, dont aucun ne porte sur la qualité de son travail, ne sont pas matériellement établis ;

— que la décision de ne pas renouveler son contrat est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

— qu’elle a subi un préjudice dès lors qu’elle pensait pouvoir bénéficier d’un emploi à long terme et d’une titularisation et que c’est précisément la raison pour laquelle elle n’a pas recherché un autre emploi ; qu’elle a sombré dans la dépression à l’issue de son non renouvellement et n’a toujours pas retrouvé d’emploi ; qu’elle sollicite une indemnisation de 30 000 euros à ce titre, somme correspondant à deux ans de salaire ;

Vu le jugement et la décision attaqués ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2011, présenté pour la commune de Courbevoie, par la SCP Gatineau – Fattaccini, avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, qui conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge de M^me Y Z A au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La commune fait valoir :

— que le moyen tiré de ce qu’elle se serait rendue coupable d’un détournement de procédure en utilisant les contrats de travail à durée déterminée comme un moyen de précarisation de ses agents ne repose sur aucun fondement ;

— qu’à la simple lecture de la décision attaquée, il apparaît clairement qu’il s’agit bien d’une décision de non renouvellement et non d’une rupture de contrat ; qu’il s’ensuit qu’il ne s’agit pas d’une mesure de licenciement devant respecter les garanties prévues en cas de procédure disciplinaire ; que la décision ne mentionne d’ailleurs que des « incidents » reprochés à la requérante et non des « fautes », ce qui démontre que son auteur ne se plaçait pas sur le terrain disciplinaire ;

— que la décision de ne pas renouveler le contrat de M^me Y Z A est fondée sur le rapport du 26 novembre 2007, rédigé par l’adjointe au directeur de l’enseignement, lequel rapport est éloquent sur les difficultés relationnelles rencontrées par la requérante, comportement qu’elle n’a pas modifié en dépit des divers rappels à l’ordre et changements d’affectation dont elle a fait l’objet ; que c’est donc sans commettre d’erreur d’appréciation que la commune a décidé de ne pas renouveler ledit contrat ;

— que, comme l’a souligné à bon droit le tribunal administratif, en l’absence de faute de la commune, la demande indemnitaire de la requérante ne pourra être que rejetée et qu’au surplus, le préjudice allégué n’est nullement établi ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la directive n° 1999/70/CEE du Conseil de l’Union européenne du 28 juin 1999 concernant l’accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminé ;

Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, ensemble la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

Vu la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 ;

Vu le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 21 novembre 2013 :

— le rapport de M. Luben, président assesseur,

— et les conclusions de M. Soyez, rapporteur public ;

1. Considérant que M^me Y Z A a été recrutée par la commune de Courbevoie en qualité d’agent d’entretien du 8 septembre au 30 septembre 2003, en vue de remplacer un agent momentanément indisponible ; que ce contrat à été renouvelé quinze fois, pour des périodes moyennes de trois mois, jusqu’au 31 octobre 2007 ; que, par un dernier contrat en date du 29 octobre 2007, elle a été recrutée « afin de renforcer l’équipe en place », pour la période du 1^er novembre 2007 au 30 avril 2008 ; que, par un courrier en date du 25 février 2008, le maire de la commune de Courbevoie l’a informée que ce contrat ne serait pas renouvelé à l’échéance de son engagement en cours ; que, par le biais de son conseil,

M^me Y Z A a formé le 5 mai 2008 un recours gracieux contre cette décision de non renouvellement, recours qui a été notifié à la commune le 12 mai suivant ; qu’en l’absence de réponse de la commune, une décision implicite de rejet est née le XXX ; que, le 3 septembre 2008, M^me Y Z A a adressé à la commune de Courbevoie une demande indemnitaire préalable en vue d’obtenir réparation du préjudice qu’elle estimait avoir subi à raison de la décision de ne pas renouveler son contrat, demande à laquelle la commune s’est également abstenue de répondre ; que M^me Y Z A relève appel du jugement du 24 juin 2011 par lequel le Tribunal administratif de Versailles a rejeté, d’une part, sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle la commune de Courbevoie a rejeté sa demande d’annulation de la décision en date du 25 février 2008 de non renouvellement de son contrat et, d’autre part, sa demande indemnitaire en réparation du préjudice subi ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Considérant qu’aux termes de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « Les collectivités et établissements mentionnés à l’article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d’un congé de maladie, d’un congé maternité ou d’un congé parental ou de l’accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement ou pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. [1^er alinéa] / Ces collectivité et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel. [2^e alinéa] / Par dérogation au principe énoncé à l’article 3 du titre Ier du statut général, des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels dans les cas suivants

[3^e alinéa] : / 1° Lorsqu’il n’existe pas de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les missions correspondantes [4^e alinéa] ; / 2° Pour les emplois de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. [5^e alinéa] / Toutefois, dans les communes de moins de 1 000 habitants et dans les groupements de communes dont la moyenne arithmétique des nombres d’habitants ne dépasse pas ce seuil, des contrats peuvent être conclus pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n’excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet ou pour pourvoir l’emploi de secrétaire de mairie quelle que soit la durée du temps de travail. Dans les communes de moins de 2 000 habitants et dans les groupements de communes de moins de 10 000 habitants, lorsque la création ou la suppression d’un emploi dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public, la collectivité peut pourvoir à cet emploi par un agent non titulaire. [6^e alinéa] / Les agents recrutés conformément aux quatrième, cinquième et sixième alinéas sont engagés par des contrats à durée déterminée, d’une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. [7^e alinéa] / Si, à l’issue de la période maximale de six ans mentionnée à l’alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l’être que par décision expresse et pour une durée indéterminée. [8^e alinéa] / Lorsque ces agents sont recrutés pour occuper un nouvel emploi au sein de la même collectivité ou du même établissement, l’autorité territoriale peut, par décision expresse, et dans l’intérêt du service, leur maintenir le bénéfice de la durée indéterminée prévue au contrat dont ils étaient titulaires, si les nouvelles fonctions définies au contrat sont de même nature que celles exercées précédemment [9^e alinéa] » ; qu’aux termes de l’article 15 de la loi du 26 juillet 2005 susvisée : « I. – Lorsque l’agent, recruté sur un emploi permanent, est en fonction à la date de publication de la présente loi ou bénéficie, à cette date, d’un congé en application des dispositions du décret mentionné à l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, le renouvellement de son contrat est soumis aux conditions prévues aux septième et huitième alinéas de l’article 3 de la même loi. / Lorsque, à la date de publication de la présente loi, l’agent est en fonction depuis six ans au moins, de manière continue, son contrat ne peut, à son terme, être reconduit que par décision expresse pour une durée indéterminée. / II. – Le contrat est, à la date de publication de la présente loi, transformé en contrat à durée indéterminée, si l’agent satisfait, le 1^er juin 2004 ou au plus tard au terme de son contrat en cours, aux conditions suivantes : /1° Etre âgé d’au moins cinquante ans ; / 2° Etre en fonction ou bénéficier d’un congé en application des dispositions du décret mentionné à l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée ; / 3° Justifier d’une durée de services effectifs au moins égale à six ans au cours des huit dernières années ; / 4° Occuper un emploi en application des quatrième, cinquième ou sixième alinéas de l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée dans une collectivité ou un établissement mentionné à l’article 2 de la même loi » ; qu’aux termes de l’article 38 du décret du 15 février 1988 susvisé : « Lorsqu’un agent non titulaire a été engagé pour une durée déterminée susceptible d’être reconduite, l’administration lui notifie son intention de renouveler ou non l’engagement au plus tard : (…) 2° Au début du mois précédant le terme de l’engagement pour l’agent recruté pour une durée égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans (…) » ; qu’aux termes de la clause 5 de l’accord annexé à la directive n° 1999/70/CE du conseil de l’Union européenne du 28 juin 1999 susvisée : « 1. Afin de prévenir les abus résultant de l’utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les Etats membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux quand il n’existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d’une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l’une ou plusieurs des mesures suivantes : a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ; / b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ; / c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail (…) » ;

3. Considérant, en premier lieu, d’une part, qu’il résulte des dispositions précitées de la loi du 26 janvier 1984 que les contrats passés par les collectivités territoriales en vue de recruter des agents non titulaires doivent, sauf disposition législative spéciale contraire, être conclus pour une durée déterminée et ne peuvent être renouvelés que par reconduction expresse ; que, toutefois, le maintien en fonction de l’agent concerné, lorsqu’il traduit la commune intention des parties de poursuivre leur collaboration, a pour effet de donner naissance à un nouveau contrat, conclu lui aussi pour une période déterminée et dont la durée est identique à celle du contrat initial ; qu’il s’ensuit que la décision par laquelle l’administration met fin aux relations contractuelles doit être regardée comme un refus de renouvellement de contrat si cette décision intervient à l’échéance dudit contrat et comme un licenciement si elle intervient au cours de ce contrat ; que, d’autre part, l’objectif de prévention des abus résultant de l’utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs fixé par la directive du conseil de l’Union européenne du 28 juin 1999 susvisée et que la loi du 26 juillet 2005 transpose en partie, n’impose aux Etats membres que de prévenir de tels abus et non de requalifier sans conditions des contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée ;

4. Considérant que M^me Y Z A a été recrutée pour faire face à l’absence momentanée d’un agent titulaire et que ce contrat a été renouvelé à quinze reprises, du 8 septembre 2003 au 31 octobre 2007 ; que seul son dernier contrat, conclu du 1^er novembre 2007 au 30 avril 2008, la recrute pour un motif différent, soit celui de « renforcer l’équipe en place » ; qu’ainsi, la requérante, qui n’était pas âgée d’au moins cinquante ans au terme de son contrat et dont les seize engagements successifs mentionnent qu’elle est recrutée sur le fondement du 1^er alinéa de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, a occupé les fonctions d’agent d’entretien auprès de la commune de Courbevoie sur une période totale de quatre ans et sept mois, soit un laps de temps qui ne lui permettait pas de prétendre à la transformation de son contrat à durée déterminée en contrat à durée indéterminée, en vertu des dispositions précitées du 3° de l’article 15 de la loi du 26 juillet 2005 ; que M^me Y Z A n’occupait pas davantage un emploi en application des quatrième, cinquième ou sixième alinéas de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984, dès lors que le cadre d’emplois des adjoints techniques territoriaux, qui exercent les missions d’agent d’entretien que l’intéressé occupait, existait, qu’elle a été recrutée sur un emploi de catégorie C et que la ville de Courbevoie compte plus de 80 000 habitants ; qu’il suit de là que c’est sans commettre d’erreur de droit que les premiers juges ont indiqué que ni la loi du 26 janvier 1984, ni la directive du 28 juin 1999 ne permettaient à la requérante de voir requalifier son contrat d’une durée déterminée en une durée indéterminée et qu’elle ne totalisait pas six années d’engagement auprès de la commune de Courbevoie ;

5. Considérant, en deuxième lieu qu’il est constant que la commune de Courbevoie a, par un courrier du 25 février 2008, soit dans les délais prévus par le 2° de l’article 38 du décret du 15 février 1988 susvisé, informée M^me Y Z A de son intention de ne pas renouveler son contrat, « à l’échéance de [son] actuel engagement » ; que la requérante, dont il ressort des propres écritures qu’elle n’avait pas de droit acquis au renouvellement de son contrat, n’est dès lors pas fondée à soutenir que ce contrat, d’ailleurs dépourvu de clause de tacite reconduction, comportant une durée fixe ainsi qu’un terme certain arrivant à échéance le 30 avril 2008, a été rompu, ni que cette décision de non renouvellement doit être assimilée à un licenciement pour motif disciplinaire auquel seraient attachées les garanties liées à la procédure disciplinaire et notamment le droit à communication de son dossier individuel ;

6. Considérant, en troisième lieu, qu’il ressort des pièces du dossier que la décision de ne pas renouveler le contrat de M^me Y Z A a été prise après que plusieurs dysfonctionnements dont la responsabilité lui incombait directement aient été constatés, en raison des difficultés relationnelles de la requérante avec certaines de ses collègues et de sa rigidité de caractère ainsi que de ses refus occasionnels de suivre les consignes données ;

7. Considérant que M^me Y Z A conteste les motifs ainsi retenus par la commune de Courbevoie pour ne pas renouveler son contrat et doit être regardée comme soutenant que la décision attaquée est entachée d’erreur de fait ; qu’il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport hiérarchique établi le 26 novembre 2007 par

M^me X, adjointe au directeur de l’enseignement, ainsi que de la note en date du

14 décembre 2004 du directeur de l’école Molière, où la requérante a été un temps affectée, que celle-ci a fait preuve de rigidité de caractère, en refusant d’accomplir certaines tâches et, occasionnellement, en refusant de coopérer avec ses collègues, attitude qui a conduit son employeur à la changer plusieurs fois d’affectation au cours de ses contrats successifs ; qu’il lui est également reproché, conjointement avec d’autres agents communaux, un incident survenu le 15 mai 2006 relatif à la non fermeture, pendant toute une nuit, de la chambre froide d’une cantine scolaire, occasionnant ainsi une perte importante de nourriture ; que l’incident précité a donné lieu à un rapport du 16 mai 2006 ainsi qu’à une lettre d’observations en date du 29 juin 2006 appelant la requérante à se montrer vigilante quant au respect des procédures de conservation des aliments ; que l’ensemble de ces faits, qui sont matériellement établis par les pièces du dossier, révèlent des difficultés d’intégration, un manque de professionnalisme ainsi qu’un manque de respect envers sa hiérarchie de la part de M^me Y Z A ; qu’il suit de là que le moyen tiré de l’erreur de fait doit être écarté ;

8. Considérant, en quatrième lieu, que les difficultés relationnelles constantes de M^me Y Z A, tant avec ses collègues qu’avec ses supérieurs hiérarchiques, ont fait l’objet, à plusieurs reprises, de remarques à l’occasion d’entretiens faisant suite à des tensions avec d’autres agents du service ; que malgré ces observations répétées et les changements d’affectation qui en ont résulté, M^me Y Z A a persisté dans un comportement inadapté ; que dès lors, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que le maire de la commune de Courbevoie a refusé de renouveler son contrat ;

9. Considérant, enfin, que le détournement de procédure allégué n’est pas établi ;

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

10. Considérant que l’administration n’a commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité à l’égard de M^me Y Z A ; que, dès lors, ses conclusions tendant à obtenir l’indemnisation du préjudice qu’elle allègue avoir subi ne peuvent qu’être rejetées ;

11. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M^me Y Z A n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation » ;

13. Considérant que les dispositions précitées du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Courbevoie, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamnée à verser à M^me Y Z A la somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’accueillir les conclusions de la commune de Courbevoie au titre des mêmes dispositions ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête de M^me Y Z A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Courbevoie tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B Y Z A et au ministre de l’intérieur. Copie en sera adressé au maire de la commune de Courbevoie.

Délibéré après l’audience du 21 novembre 2013, où siégeaient :

M. Demouveaux, président ;

M. Luben, président assesseur ;

M^lle Rudeaux, premier conseiller ;

Lu en audience publique le 4 décembre 2013.

Le rapporteur, Le président,

I. LUBEN J.-P. DEMOUVEAUX

Le greffier,

V. BRIDET

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Le greffier,