CEDH, Commission, SOCIETE LES TRAVAUX DU MIDI c. la FRANCE, 2 juillet 1991, 12275/86

                         SUR LA RECEVABILITE

                      de la requête N° 12275/86

                      présentée par la société

                      LES TRAVAUX DU MIDI

                      contre la France

                               ------

        La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en

chambre du conseil le 2 juillet 1991 en présence de

             MM.  C.A. NØRGAARD, Président

                  J.A. FROWEIN

                  S. TRECHSEL

                  F. ERMACORA

                  G. JÖRUNDSSON

                  A. WEITZEL

                  J.C. SOYER

                  H.G. SCHERMERS

                  H. DANELIUS

             Mme  G.H. THUNE

             Sir  Basil HALL

             MM.  F. MARTINEZ

                  C.L. ROZAKIS

             Mme  J. LIDDY

             MM.  J.C. GEUS

                  M.P. PELLONPÄÄ

             M.  H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;

        Vu l'article 25 de la Convention de Sauvegarde des Droits de

l'Homme et des Libertés fondamentales ;

        Vu la requête introduite le 7 juillet 1986 par la société LES

TRAVAUX DU MIDI contre la France et enregistrée le 9 juillet 1986

sous le No de dossier 12275/86 ;

        Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de

la Commission ;

- i -

12275/86

        Vu les observations présentées par le Gouvernement français le

20 août 1989 ;

        Vu les observations en réponse présentées par la société

requérante le 14 décembre 1989 ;

        Vu les observations développées par les parties à l'audience

du 2 juillet 1991 ;

        Après avoir délibéré,

        Rend la décision suivante :

EN FAIT

        Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les

parties, peuvent se résumer comme suit.

        La société requérante, une société anonyme dénommée "Les

Travaux du Midi", est une entreprise de travaux publics.  Elle est

représentée par son président-directeur général, M. Patrick Vetillart,

et a son siège social à Marseille.  Devant la Commission la société

requérante est représentée par Maître G. Flecheux, avocat au barreau

de Paris.

        Suite à un appel d'offres restreint lancé en mars 1974 pour la

construction de la première tranche de l'hôpital d'Agen, la société

requérante a été déclarée attributaire de plusieurs lots concernant la

construction du gros-oeuvre, des pièces en préfabriqué et des

coffrages spéciaux pour un montant total de 18.028.910 F.

        Compte tenu d'importants retards dans l'exécution des

travaux, retards dont la société requérante ne s'estimait pas

responsable, elle formula le 11 juin 1979 des réserves à l'égard des

décomptes définitifs signés par elle les 16 et 28 mai 1979.

        Par lettre en date du 12 novembre 1979, et en l'absence d'un

règlement amiable du problème, la société requérante demanda au

centre hospitalier d'Agen une indemnité de 12.586.805 F, en

réparation des incidences subies par elle au cours des travaux

d'exécution de la première tranche d'hôpital et qui concernait

notamment des problèmes de main-d'oeuvre ainsi qu'un alourdissement

considérable des charges.

        Devant le refus du directeur du centre hospitalier d'Agen, la

société requérante saisit le tribunal administratif de Bordeaux, aux

fins de voir annuler la décision de rejet du 24 décembre 1979 et

d'obtenir la condamnation du centre hospitalier d'Agen au paiement de

l'indemnité en réparation réclamée, augmentée des sommes résultant du

jeu de la formule de révision des prix et des intérêts de droit.  En

outre et à titre subsidiaire, la société requérante sollicitait le

recours à une mesure d'expertise.

        Par jugement en date du 9 juillet 1981, le tribunal

administratif de Bordeaux rejeta ce recours.

        La société requérante fit alors appel de ce jugement devant le

Conseil d'Etat.

        Toutefois, par arrêt en date du 15 novembre 1985, le Conseil

d'Etat rejeta l'appel de la société requérante au motif qu'il

résultait des pièces du dossier que la société requérante avait

accepté par voie d'avenant les modifications apportées aux

stipulations du marché et été rémunérée pour les travaux

supplémentaires qui lui avaient été demandés.  Après avoir ainsi

examiné une à une toutes les prétentions de la société requérante et

les avoir rejetées, le Conseil d'Etat décida d'infliger à la société

une amende pour recours abusif.

        A cet égard, la motivation fut la suivante :

        "Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que c'est à

bon droit que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de

Bordeaux a rejeté la demande de la société requérante ;

        Considérant qu'aux termes de l'article 57-1 ajouté au décret

du 30 juillet 1963 par l'article 28 du décret du 20 janvier 1978 "dans

le cas de requêtes jugées abusives, son auteur encourt une amende qui

ne peut excéder 10.000 F" ;  qu'en l'espèce, la requête de la société

"Les Travaux du Midi" présente un caractère abusif ; qu'il y a lieu de

condamner la société "Les Travaux du Midi" à payer une amende de

5.000 F."

        L'arrêt du Conseil d'Etat en date du 15 novembre 1985 a été

notifié à la société requérante par le secrétaire du contentieux du

Conseil d'Etat le 10 janvier 1986 et reçu par la société requérante le

13 janvier 1986.

GRIEFS

        La société requérante se plaint d'avoir été condamnée par le

Conseil d'Etat à payer une amende de 5.000 francs pour recours abusif.

        Elle précise qu'à aucun moment, ni au stade de l'instruction

devant le tribunal administratif, ni lors du prononcé du jugement de

première instance, ni même enfin au cours de l'instruction devant le

Conseil d'Etat qui a duré quatre ans, le caractère abusif pas plus que

la possibilité d'une condamnation pour requête jugée abusive n'ont été

évoqués de quelque manière que ce soit.

        Elle n'aurait pas, de ce fait, bénéficié d'un procès équitable

conformément à ce que garantit l'article 6 par. 1 de la Convention.

PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION

        La présente requête a été introduite le 7 juillet 1986 et

enregistrée le 9 juillet 1986.

        Le 16 mars 1989, la Commission a décidé, en application de

l'article 42 par. 2 b), devenu article 48 par. 2 b) de son Règlement

intérieur, de porter la requête à la connaissance du Gouvernement

défendeur et de l'inviter à présenter par écrit des observations sur

sa recevabilité et son bien-fondé.

        Le 30 juin 1989, le Gouvernement défendeur a demandé une

prorogation de délai au 31 juillet 1989, puis le 3 août 1989 une

nouvelle prorogation de délai au 15 septembre 1989, prorogations qui

lui ont été accordées par le Président de la Commission.

        Les observations du Gouvernement défendeur ont été présentées

le 20 aôut 1989.

        Le 7 novembre 1989, le conseil de la société requérante a

demandé une prorogation de délai au 16 décembre 1989, prorogation qui

lui a été accordée par le Président de la Commission.

        Les observations de la société requérante ont été présentées

le 14 décembre 1989.

        Le 11 avril 1991, la Commission a décidé d'inviter les parties

à présenter leurs observations au cours d'une audience contradictoire.

        A l'audience du 2 juillet 1991, les parties étaient ainsi

représentées :

Pour le Gouvernement :

- M. Luc CHOCHEYRAS,   Conseiller de tribunal administratif, détaché à

                       la Sous-direction des Droits de l'Homme de la

                       Direction des affaires juridiques du Ministère

                       des Affaires Etrangères, en qualité d'Agent du

                       Gouvernement français ;

- Mlle Michèle PICARD, Magistrat détaché à la Sous-direction des Droits

                       de l'Homme de la Direction des affaires

                       juridiques du Ministère des Affaires Etrangères,

- M. Laurent TRUCHOT,  Magistrat à la Direction des affaires civiles et

                       du Sceau du Ministère de la Justice, en qualité

                       de conseils.

Pour la société requérante :

Maître Georges FLECHEUX, avocat au barreau de Paris, assisté de

Maître Jean-Nicolas CLEMENT, avocat au barreau de Paris.

EN DROIT

        La société requérante se plaint de ce que le Conseil d'Etat

lui a infligé une amende de 5.000 francs pour recours abusif.  Elle

n'aurait pas, de ce fait, bénéficié d'un procès équitable, en

violation de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.

        Le Gouvernement défendeur soulève d'emblée l'inapplicabilité

de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention au cas d'espèce.

Selon lui, le Conseil d'Etat, en infligeant l'amende pour recours

abusif n'a ni tranché une "contestation sur des droits et obligations

de caractère civil", ni "décidé du bien-fondé d'une accusation en

matière pénale".

        Ainsi, il soutient que l'amende infligée à la société

requérante a pour objet de sanctionner l'exercice abusif du droit

d'ester en justice, droit qui n'a jamais été considéré dans la

jurisprudence des organes de la Convention comme revêtant un caractère

civil au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention.  Par ailleurs,

il dénie tout caractère pénal à ladite amende au motif,

principalement, qu'au regard du droit interne, la matière est

totalement étrangère au droit pénal et à la procédure pénale, et que

le manquement que l'amende a pour objet de sanctionner ne présente

aucune des caractéristiques de l'infraction pénale.

        A titre subsidiaire, le Gouvernement observe que le droit

d'accès à un tribunal n'a pas été violé, notamment du fait de la

modicité de l'amende, et que les droits de la défense n'ont pas été

méconnus car l'instruction concernant l'amende est nécessairement

confondue avec l'instruction concernant le bien-fondé de la requête.

        La société requérante, quant à elle, conteste ce point de vue

et plaide l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la

Convention à la procédure en cause.  Pour la société requérante,

l'amende est une pénalité de nature patrimoniale qui a

incontestablement le caractère d'une sanction.  Selon elle, l'amende

pour recours abusif entre dans le champ d'application de l'article 6

(art. 6) de la Convention en raison, non seulement de son caractère de

pénalité patrimoniale afférente à l'exercice d'un droit de caractère

civil, mais également au titre de la sanction pénale.

        Elle déplore le fait de n'avoir pu à aucun moment de la

procédure se défendre contre la condamnation au paiement de cette

amende que lui a infligé le Conseil d'Etat, dans la mesure où ni le

caractère abusif ni l'infliction d'une amende pour recours abusif

n'ont été évoqués de quelque manière que ce soit par la partie adverse

ou les juridictions administratives.  Enfin, elle critique l'absence

de motivation de la décision en cause.

        Quant à la question de savoir si les dispositions de l'article

6 (art. 6) de la Convention sont applicables à la situation dénoncée, la

Commission estime qu'elle peut rester ici indécise car même si l'on

devait répondre par l'affirmative à cette question, le grief de la

société requérante est, en tout état de cause, irrecevable pour les

motifs exposés ci-après.

        La question qui se pose en l'occurrence à la Commission est de

savoir si la société requérante a bénéficié d'un procès équitable, au

sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, d'une part, en

raison de sa condamnation à une amende pour recours abusif devant le

Conseil d'Etat, en application de l'article 57-1 ajouté au décret du

30 juillet 1963, par l'article 28 du décret du 20 janvier 1978,

d'autre part, en raison de ce que l'arrêt du Conseil d'Etat du 15

novembre 1985 ne donne aucune motivation spécifique quant à l'aspect

abusif du recours.

        La Commission et la Cour ont affirmé à plusieurs reprises

(Cour Eur.  D.H., arrêt Delcourt du 17 janvier 1970, série A n° 11,

p. 14, par. 25 et arrêt Monnell et Morris du 2 mars 1987, série A

n° 115, p. 21, par. 5, et N° 8603/79 et autres, Crociani, Palmiotti,

Tanassi et Lefebvre d'Ovidio c/Italie, déc. 18.12.80, D.R. 22 p. 147),

que l'article 6 (art. 6) de la Convention n'astreint pas les Etats

contractants à créer des cours d'appel ou de cassation.  Néanmoins, un

Etat qui se dote de juridictions de cette nature a l'obligation de

veiller à ce que les justiciables jouissent auprès d'elles des

garanties fondamentales de l'article 6 (art. 6) (voir mutatis

mutandis, Cour Eur.  D.H., arrêt dans l'affaire "Relative à certains

aspects du régime linguistique de l'enseignement en Belgique" du 23

juillet 1968, série A n° 6, p. 33, par. 9).

        La Commission observe que l'article 6 (art. 6) n'interdit pas

aux Etats contractants d'édicter les réglementations régissant l'accès

des justiciables à une juridiction de recours, pourvu que ces

réglementations aient pour but d'assurer une bonne administration de

la justice (No 6916/75, déc. 8.10.76, D.R. 6 p. 107 ; No 8407/78, déc.

6.5.80, D.R. 20 p. 179).  La réglementation relative à la saisine

d'une juridiction de recours vise assurément la bonne administration

de la justice (voir mutatis mutandis No 11122/84, déc. 2.12.85, D.R.

45 p. 246 et No 10857/84, déc. 15.7.86, D.R. 48 p. 106).

        La réglementation contestée en l'occurrence est celle qui, en

matière de recours jugé abusif, autorise la juridiction administrative

à condamner la partie qui succombe à une amende qui ne saurait excéder

10.000 francs.  Il s'agit là d'un système similaire à ceux en vigueur

dans d'autres Etats contractants, et dont le but est de se prémunir

contre des plaideurs téméraires, assurant ainsi une bonne

administration de la justice en évitant de la sorte l'engorgement du

rôle des juridictions, source d'allongement des procédures.

        Par ailleurs, une autre question pourrait se poser si le

montant exigé de l'intéressé était tel qu'il constituerait une réelle

entrave à l'accès aux tribunaux, ainsi que cela pourrait se produire

en matière de cautio judicatum solvi (voir No 6958/75, déc. 10.12.75,

D.R. 3 p. 155 et No 7973/77, déc. 28.2.79, D.R. 17 p. 74).

        En l'espèce on ne saurait affirmer que cette réglementation a

eu un effet dissuasif sur la société requérante puisqu'elle a pu

saisir le Conseil d'Etat, ce qu'elle n'a d'ailleurs soutenu à aucun

moment.

        Il est vrai que le Conseil d'Etat ne s'explique pas de manière

spécifique sur le caractère abusif du recours.  Dans son dispositif,

cette juridiction, après avoir rejeté les divers griefs soulevés, se

borne à prononcer la condamnation de la demanderesse en application de

l'article 57-1 du décret du 30 juillet 1963.

        La Commission reconnaît que, dans certaines circonstances

particulières, l'absence de motivation d'un jugement peut mettre en

jeu le droit à un procès équitable que garantit l'article 6 par. 1

(art. 6-1) de la Convention (voir Hatjianastasiou c/Grèce, rapp.

Comm. 6.6.91, par. 50, à paraître).  Tel n'est toutefois pas le cas en

l'espèce.

        En effet, il ressort de l'arrêt du Conseil d'Etat que celui-ci

a amplement examiné les moyens qui lui étaient soumis et les a, soit

écartés, soit considérés comme non fondés, estimant que la juridiction

inférieure avait à bon droit donné l'appréciation des différents

éléments de preuve qui lui étaient soumis.

        En particulier, le Conseil d'Etat estima que la société

requérante n'était pas fondée à réclamer des indemnités alors qu'elle

avait signé sans réserve des avenants au contrat initial prévoyant un

allongement de la durée des travaux ainsi que l'exécution de travaux

supplémentaires en contrepartie du paiement d'un supplément de prix et

d'indemnités forfaitaires.

        C'est donc après un examen approfondi que le Conseil d'Etat a

rejeté le pourvoi et jugé celui-ci abusif, en usant de considérants

qui justifient non seulement le rejet au principal mais aussi le

caractère abusif du recours.  Rien ne permet donc de conclure qu'en

faisant application à la présente affaire de l'article 57-1 du décret

de 1963, le Conseil d'Etat a pris une décision arbitraire ou que par

ailleurs il y aurait eu entrave à l'accès aux tribunaux.  Pour ce qui

est de la procédure concernant l'imposition de l'amende, il est vrai

que le Conseil d'Etat n'a pas donné à la société requérante l'occasion

de se prononcer d'une manière spécifique sur le caractère abusif ou

non du recours.  Néanmoins, eu égard à la nature particulière de cette

amende et au lien étroit de celle-ci avec l'ensemble du litige soumis

à la censure du Conseil d'Etat, la Commission estime que l'on ne

saurait considérer la procédure appliquée en l'occurrence comme

inéquitable au sens de l'article 6 (art. 6) de la Convention.

        Il s'ensuit que la requête est manifestement mal fondée et

doit être rejetée en application de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la

Convention.

        Par ces motifs, la Commission, à la majorité,

        DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.

        Le Secrétaire                            Le Président

      de la Commission                         de la Commission

        (H.C. KRÜGER)                           (C.A. NØRGAARD)