1 . questions prejudicielles – compatibilite d ' une loi nationale avec le droit communautaire – competence de la cour – limites

( traite cee , art . 177 )

2 . agriculture – organisation commune des marches – cereales – certificats d ' importation et d ' exportation – applicabilite de ce regime des l ' entree en vigueur du reglement no 19

( reglement no 19 du conseil , art . 16 )

3 . agriculture – organisation commune des marches – cereales – certificats d ' importation et d ' exportation – application – fonctions devolues aux etats membres dans l ' interet de la communaute – cooperation des etats membres – 

( traite cee , art . 5 ; reglement no 19 du conseil , art . 16 , paragraphe 3 )

4 . agriculture – politique agricole commune – reglements communautaires – procedure d ' elaboration – distinction entre les regles de base et les dispositions d ' execution

( traite cee , art . 43 )

5 . agriculture – organisation commune des marches – cereales – comite de gestion – legitimite

( reglement du conseil no 19 , art . 25 , art . 26 )

1 . il n ' appartient pas a la cour de se prononcer , dans le cadre d ' une procedure introduite en vertu de l ' article 177 , sur la compatibilite des dispositions d ' une loi nationale avec le droit communautaire . par contre , la cour est competente pour fournir a la juridiction nationale tous les elements d ' interpretation relevant du droit communautaire qui peuvent lui permettre de juger de la compatibilite , avec le droit communautaire , des dispositions de la loi nationale .

2 . les dispositions de l ' article 16 , paragraphe 2 , du reglement no 19 , relatives a l ' effet des certificats d ' importation sur les cereales ainsi qu ' a la constitution de caution , ont ete applicables des l ' entree en vigueur dudit reglement .

3 . l ' article 16 du reglement no 19 doit etre interprete en ce sens qu ' avant l ' entree en vigueur des dispositions d ' application prevues par le paragraphe 3 du meme article , les etats membres ont pu prendre , a titre transitoire et sans prejuger l ' action future des institutions communes , toutes mesures d ' application compatibles avec les principes du reglement et qu ' ils ont pu preparer les mesures legislatives ou autres destinees a leur permettre d ' assumer pleinement , des l ' entree en vigueur du reglement no 87 , les fonctions qui leur ont ete devolues , dans l ' interet de la communaute , par l ' article 7 , alinea 2 , de ce reglement .

4 . l ' article 43 , paragraphe 2 , alinea 3 , est respecte des lors que les elements essentiels des reglements agricoles sont arretes par le conseil conformement a la procedure prevue par la disposition citee . par contre , les dispositions d ' execution des reglements de base peuvent etre arretees suivant une procedure differente de celle de l ' article 43 , soit par le conseil lui-meme , soit par la commission en vertu d ' une habilitation conforme a l ' article 155 .

5 . sans fausser la structure communautaire et l ' equilibre institutionnel , le mecanisme du comite de gestion permet au conseil d ' attribuer a la commission un pouvoir d ' execution d ' une etendue appreciable , sous reserve d ' evoquer eventuellement la decision . la legitimite de la procedure du comite de gestion , selon les articles 25 et 26 du reglement no 19 , ne saurait des lors etre contestee au regard de la structure institutionnelle de la communaute .

Dans l ' affaire 30-70

Ayant pour objet une demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par le hessischer verwaltungsgerichtshof ( cour administrative du land de hesse ) a kassel et tendant a obtenir , dans le litige pendant devant cette juridiction

Entre

Otto scheer , ayant son siege a hanovre ,

Et

Einfuhr – und vorratsstelle fuer getreide und futtermittel ( office d ' importation et de stockage pour les cereales et les fourrages ) de francfort-sur-le-main ,

Une decision a titre prejudiciel sur l ' interpretation de l ' article 16 , paragraphes 2 et 3 , du reglement no 19 du conseil , du 4 avril 1962 , portant etablissement graduel d ' une organisation commune des marches dans le secteur des cereales , en relation avec l ' article 7 , deuxieme alinea , du reglement no 87 de la commission , du 25 juillet 1962 , relatif a l ' etablissement des modalites d ' application concernant les certificats d ' importation et d ' exportation pour les cereales et les produits cerealiers , et avec le paragraphe 7 de la loi allemande d ' application du reglement no 19 , du 26 juillet 1962 ,

1 attendu que , par ordonnance du 15 mai 1970 , parvenue a la cour le 17 juin 1970 , le hessischer verwaltungsgerichtshof a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , une question prejudicielle tendant a l ' interpretation de l ' article 16 , paragraphes 2 et 3 , du reglement no 19 du conseil portant etablissement graduel d ' une organisation commune des marches dans le secteur des cereales , du 4 avril 1962 ( jo 1962 , p . 933 ) , en particulier , a dire si l ' article 7 , alinea 2 , du reglement no 87 de la commission relatif a l ' etablissement des modalites d ' application concernant les certificats d ' importation et d ' exportation pour les cereales et les produits cerealiers , du 25 juillet 1962 ( jo 1962 , p . 1895 ) , ainsi que le paragraphe 7 de la loi allemande d ' application du reglement no 19 du conseil , du 26 juillet 1962 ( bgbl . i , p . 455 ) , sont compatibles avec l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 ;

2 attendu qu ' il apparait du dossier communique a la cour que cette question a ete soulevee dans le cadre d ' une procedure d ' appel contre un jugement du verwaltungsgericht ( tribunal administratif ) de francfort-sur-le-main , qui avait rejete un recours en annulation dirige contre une decision de la einfuhr – und vorratsstelle fuer getreide und futtermittel declarant acquis une caution , la requerante au principal n ' ayant pas realise dans les delais une importation couverte par un certificat delivre en vertu du paragraphe 7 de la loi allemande du 26 juillet 1962 , conformement aux prescriptions de l ' article 7 , alinea 2 , du reglement no 87 de la commission ;

Que , compte tenu tant de la motivation du jugement de premiere instance que des contestations soulevees en appel par la requerante au principal en ce qui concerne la legalite du regime de cautionnement etabli en vertu des dispositions nationales et communautaires citees , le hessischer verwaltungsgerichtshof a precise sa question au moyen de quatre questions subordonnees ;

Que les trois premieres questions se referent a differents aspects d ' un meme probleme , a savoir la repartition des competences entre la communaute et les etats membres au cours de la premiere phase d ' application du regime d ' importation et d ' exportation prevu par l ' article 16 du reglement no 19 , pendant la periode anterieure a l ' entree en vigueur du reglement no 87 de la commission , pris en application du paragraphe 3 du meme article , d ' une part , et sous l ' empire du meme reglement d ' application , d ' autre part ;

Qu ' en raison de la connexion entre ces trois questions , il convient de les joindre aux fins de la reponse ;

Sur les questions relatives au regime de la premiere periode d ' application du reglement no 19

3 attendu que les questions nos 1 , 2 et 3 sont libellees comme suit :

1 a ) les dispositions combinees des paragraphes 2 et 3 de l ' article 16 du reglement no 19 doivent-elles etre comprises en ce sens qu ' a partir de l ' entree en vigueur de ce reglement l ' octroi d ' un certificat d ' importation pouvait etre subordonne a la constitution d ' une caution et qu ' une caution pouvait etre declaree acquise si une importation n ' etait pas effectuee pendant la duree de validite du certificat ?

B ) ou bien ces prescriptions concernant la constitution et la perte d ' une caution en matiere de certificats d ' importation ne pouvaient-elles etre prises qu ' apres l ' entree en vigueur des modalites d ' application visees a l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 ?

2 a ) l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 doit-il etre compris en ce sens qu ' a dater de l ' entree en vigueur de ce reglement , seule la commission etait encore competente pour reglementer la constitution , la perte et le montant des cautions en matiere de certificats d ' importation ?

B ) ou bien les etats membres etaient-ils , jusqu ' a l ' entree en vigueur des modalites d ' application a arreter en vertu de l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 , habilites a reglementer la constitution , la perte et le montant des cautions en matiere de certificats d ' importation , de sorte que la republique federale d ' allemagne etait en droit d ' arreter , au paragraphe 7 de la loi d ' application du reglement no 19 , une reglementation relative aux cautions en matiere de certificats d ' importation ?

3 a ) en arretant les modalites d ' application visees a l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 , la commission devait-elle reglementer elle-meme toutes les particularites concernant la constitution , la perte et le montant des cautions en matiere de certificats d ' importation ?

B ) ou bien la commission etait-elle en droit , comme elle l ' a fait a l ' article 7 , alinea 2 , du reglement no 87 , d ' abandonner aux etats membres le soin de regler ces particularites concernant la constitution , la perte et le montant de la caution en matiere de certificats d ' importation « jusqu ' a leur harmonisation conformement aux dispositions de l ' article 26 du reglement no 19 du conseil » et de se borner a prescrire aux etats membres de lui communiquer les mesures prises ?

4 attendu qu ' il n ' appartient pas a la cour de se prononcer , comme il lui est demande , dans le cadre d ' une procedure introduite en vertu de l ' article 177 , sur la compatibilite des dispositions d ' une loi nationale avec le reglement no 19 du conseil ;

Que , par contre , la cour est competente pour fournir a la juridiction nationale tous elements d ' interpretation relevant du droit communautaire , qui peuvent lui permettre de juger de la compatibilite , avec le droit communautaire , des dispositions de la loi nationale compte tenu de la situation juridique creee par l ' entree en vigueur successive des reglements no 19 du conseil et no 87 de la commission ;

5 attendu que l ' appreciation de la situation juridique ainsi creee exige que soient etablies , avec precision , les dates d ' entree en vigueur des differents actes de legislation invoques ;

Que le reglement no 19 est entre en vigueur , aux termes de son article 29 , le 21 avril 1962 ;

Que le reglement d ' application no 87 de la commission – pris conformement a la procedure prevue par le paragraphe 3 de l ' article 16 du reglement no 19 – est entre en vigueur , aux termes de son article 10 , le 30 juillet 1962 ;

Que la loi allemande d ' application du reglement no 19 est entree en vigueur , aux termes de son paragraphe 23 , le 30 juillet 1962 ;

Que l ' entree en vigueur de cette loi coincide donc avec celle du reglement no 87 de la commission ;

Qu ' il en resulte que l ' effet de ladite loi n ' a pas a etre apprecie au regard de la situation juridique anterieure a l ' entree en vigueur du reglement no 87 ;

A ) quant a la periode posterieure a l ' entree en vigueur du reglement no 87

6 attendu que l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 dispose que « les modalites d ' application du present article . . . sont arretees suivant la procedure prevue a l ' article 26 » ;

Qu ' a son tour , le reglement no 87 , pris en application dudit article 16 , prevoit en son article 7 , alinea 2 , que , jusqu ' a disposition ulterieure , « les modalites relatives a la constitution et a la perte de la caution , ainsi qu ' a son montant , sont fixees par les etats membres et portees sans delai a la connaissance de la commission et des autres etats membres » ;

Que cette disposition est critiquee par la requerante au principal , au motif que le traite ne permettrait pas aux institutions communautaires de « deleguer aux etats membres le soin de prendre les mesures legislatives qu ' elles devraient elles-memes arreter dans le cadre de l ' organisation commune » ;

7 attendu que la disposition de l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 doit etre interpretee en fonction tant du cadre juridique dans lequel elle se trouve inseree que de l ' epoque a laquelle elle est intervenue ;

Qu ' en elle-meme , cette disposition habilitante n ' a pas pour effet de determiner la nature des modalites d ' application futures au regard de la delimitation des fonctions entre la communaute et les etats membres ;

Que le reglement no 19 , qui en forme le cadre juridique , a pour objet l ' etablissement « graduel » d ' une organisation commune de marche , ainsi qu ' il est indique tant par le preambule que , notamment , l ' article 1 du reglement lui-meme ;

Que cette conception est pleinement conforme au systeme du traite , tel qu ' il resulte des dispositions generales de l ' article 8 et , dans le domaine particulier de l ' agriculture , des articles 39 , paragraphe 2 , b et 40 , paragraphe 1 ;

8 qu ' en consideration du caractere experimental du premier regime d ' organisation des marches , concretise par le reglement no 19 , et de la brievete du laps de temps qui s ' est ecoule entre l ' entree en vigueur du reglement de base et celle du reglement d ' application no 87 , il etait legitime , dans l ' interet d ' une mise en oeuvre rapide de l ' organisation des marches , de confier temporairement aux etats membres des fonctions qui , a un stade plus avance de l ' evolution , ont ete assumees par les institutions communes ;

Qu ' il apparait des lors que , loin de representer une anomalie au stade d ' evolution considere , l ' intervention des etats membres ne constituait que la mise en oeuvre de l ' obligation generale formulee par l ' article 5 du traite , aux termes duquel les etats membres sont tenus de prendre toutes mesures propres a assurer l ' execution des obligations resultant des actes des institutions et , en general , de faciliter a la communaute l ' accomplissement de sa mission ;

9 que , par voie de consequence , l ' article 16 , paragraphe 3 , ne saurait etre interprete de maniere a interdire aux etats membres – informes au prealable , notamment par l ' intervention du comite de gestion , des intentions de la commission en ce qui concerne la premiere mise en oeuvre du regime des importations et des exportations vise par le reglement no 19 – de preparer les mesures , legislatives ou autres , destinees a leur permettre d ' assumer pleinement , des l ' entree en vigueur du reglement no 87 , les fonctions qui leur ont ete devolues , dans l ' interet de la communaute , par l ' article 7 , alinea 2 , de ce reglement ;

B ) quant a la periode intermediaire entre l ' entree en vigueur du reglement no 19 et celle du reglement no 87

10 attendu que les dispositions de l ' article 16 , paragraphe 2 , du reglement no 19 , relatives a l ' effet des certificats d ' importation pour les cereales ainsi qu ' a la constitution de caution , ont ete applicables des l ' entree en vigueur dudit reglement ;

Que , dans la mesure ou , par ailleurs , les modalites d ' application indispensables au fonctionnement du regime d ' importation et d ' exportation prevues par le meme article 16 n ' avaient pas encore ete determinees par la communaute , les etats membres avaient le droit et , en vertu des dispositions generales de l ' article 5 du traite , l ' obligation de tout faire pour assurer l ' effet utile de l ' ensemble des dispositions du reglement ;

11 que , des lors , l ' article 16 du reglement no 19 doit etre interprete en ce sens qu ' avant l ' entree en vigueur des dispositions d ' application prevues par le paragraphe 3 du meme article , les etats membres ont pu prendre , a titre transitoire et sans prejuger l ' action future des institutions communes , toutes mesures d ' application compatibles avec les principes du reglement ;

Sur la question relative a la compatibilite de la procedure « du comite de gestion » avec le droit communautaire de rang plus eleve

12 attendu que , par la question no 4 , il est demande a la cour si la procedure de l ' article 26 du reglement no 19 du conseil , selon laquelle a ete arrete le reglement no 87 de la commission , est compatible avec le droit communautaire de rang plus eleve ;

13 attendu que cette question concerne la legalite de la procedure dite « du comite de gestion » introduite par les articles 25 et 26 du reglement no 19 et reprise par de nombreux autres reglements agricoles ;

Qu ' il resulte du dossier de l ' affaire et des observations presentees devant la cour que la question posee concerne plus particulierement la compatibilite de la procedure du comite de gestion avec la structure communautaire et l ' equilibre institutionnel au regard tant des rapports entre institutions que de l ' exercice de leurs pouvoirs respectifs ;

14 attendu qu ' il est pretendu , en premier lieu , que la competence pour arreter le regime litigieux aurait appartenu au conseil qui , aux termes de l ' article 43 , paragraphe 2 , alinea 3 , du traite , aurait du statuer sur proposition de la commission et apres consultation de l ' assemblee et que , des lors , la procedure suivie aurait deroge aux procedures et competences determinees par cette disposition du traite ;

15 attendu que tant le systeme legislatif du traite , reflete notamment par l ' article 155 , dernier tiret , que la pratique constante des institutions communautaires etablissent , conformement aux conceptions juridiques recues dans tous les etats membres , une distinction entre les mesures qui trouvent directement leur base dans le traite meme et le droit derive destine a assurer leur execution ;

Qu ' on ne saurait donc exiger que tous les details des reglements concernant la politique agricole commune soient etablis par le conseil selon la procedure de l ' article 43 ;

Qu ' il est satisfait a cette disposition des lors que les elements essentiels de la matiere a regler ont ete arretes conformement a la procedure qu ' elle prevoit ;

Que , par contre , les dispositions d ' execution des reglements de base peuvent etre arretees suivant une procedure differente de celle de l ' article 43 , soit par le conseil lui-meme , soit par la commission en vertu d ' une habilitation conforme a l ' article 155 ;

16 que les mesures faisant l ' objet du reglement d ' application no 87 de la commission ne depassent pas le cadre de l ' execution des principes du reglement de base no 19 ;

Que la commission a donc pu etre valablement habilitee , par le reglement no 19 , a prendre les mesures d ' application en cause , dont la validite ne saurait des lors etre contestee au regard des exigences de l ' article 43 , paragraphe 2 , du traite ;

17 attendu qu ' en second lieu , la demanderesse au principal critique la procedure du comite de gestion du fait qu ' elle constituerait une ingerence dans le droit de decision de la commission , au point de mettre en cause l ' independance de cette institution ;

Que , pour le surplus , l ' interposition , entre le conseil et la commission , d ' un organisme non prevu par le traite aurait pour effet de fausser les rapports interinstitutionnels et l ' exercice du droit de decision ;

18 attendu que l ' article 155 dispose que la commission « exerce les competences que le conseil lui confere pour l ' execution des regles qu ' il etablit » ;

Que cette disposition , dont l ' emploi est facultatif , permet au conseil de determiner les modalites eventuelles auxquelles il subordonne l ' exercice , par la commission , du pouvoir a elle attribue ;

Que la procedure dite « du comite de gestion » fait partie des modalites auxquelles le conseil peut , legitimement , subordonner une habilitation de la commission ;

Qu ' il resulte , en effet , de l ' analyse du mecanisme institue par les articles 25 et 26 du reglement no 19 que la mission du comite de gestion est de donner des avis sur le projet des mesures envisagees par la commission ;

Que celle-ci peut arreter des mesures immediatement applicables , quel que soit l ' avis du comite de gestion ;

Qu ' en cas d ' avis non conforme de ce comite , la seule obligation incombant a la commission est celle de communiquer au conseil les mesures prises ;

Que le comite de gestion a pour fonction d ' assurer une consultation permanente afin d ' orienter la commission dans l ' exercice des pouvoirs qui lui sont conferes par le conseil et de permettre a celui-ci de substituer son action a celle de la commission ;

Que le comite de gestion n ' a donc pas le pouvoir de prendre une decision aux lieu et place de la commission ou du conseil ;

Que , des lors , sans fausser la structure communautaire et l ' equilibre institutionnel , le mecanisme du comite de gestion permet au conseil d ' attribuer a la commission un pouvoir d ' execution d ' une etendue appreciable , sous reserve d ' evoquer eventuellement la decision ;

19 que la legitimite de la procedure dite « du comite de gestion » , dans les termes des articles 25 et 26 du reglement no 19 , ne saurait des lors etre contestee au regard de la structure institutionnelle de la communaute ;

20 attendu que la demanderesse au principal a encore critique la procedure du comite de gestion en raison du fait que , par l ' institution d ' un « droit de cassation » reserve au conseil a l ' egard des mesures prises par la commission , ce mecanisme aurait prive la cour de justice de certaines de ses attributions ;

21 attendu que cette objection repose sur une qualification erronee du droit d ' evocation reserve au conseil ;

Que la procedure prevue par l ' article 26 du reglement no 19 a pour effet de permettre au conseil de substituer sa propre action a celle de la commission en cas d ' avis negatif du comite de gestion ;

Que le systeme est donc amenage de telle maniere que les decisions d ' application adoptees en vertu du reglement de base sont prises dans tous les cas , soit par la commission , soit , exceptionnellement , par le conseil ;

Que ces actes , quel qu ' en soit l ' auteur , sont de nature a donner ouverture , dans des conditions identiques , soit a la procedure d ' annulation de l ' article 173 , soit a la procedure prejudicielle de l ' article 177 du traite ;

Qu ' il apparait des lors que l ' exercice , par le conseil , de son droit d ' evocation ne limite en rien les competences de la cour de justice ;

Sur les depens

22 attendu que les frais exposes par la commission des communautes europeennes , qui a soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement ;

Que la procedure revet , a l ' egard des parties en cause , le caractere d ' un incident souleve au cours du litige pendant devant le hessischer verwaltungsgerichtshof et que la decision sur les depens appartient , des lors , a cette juridiction ;

Par ces motifs ,

La cour ,

Statuant sur la question a elle soumise par le hessischer verwaltungsgerichtshof a kassel par ordonnance du 15 mai 1970 , dit pour droit :

1 ) l ' article 16 du reglement no 19 du conseil , du 4 avril 1962 , portant etablissement graduel d ' une organisation commune des marches dans le secteur des cereales est a interpreter en ce sens que

A ) les dispositions du paragraphe 2 , relatives a l ' effet des certificats d ' importation ainsi qu ' a la constitution de caution , ont ete applicables des l ' entree en vigueur dudit reglement ;

B ) avant l ' entree en vigueur des dispositions d ' application prevues par le paragraphe 3 , les etats membres ont pu prendre , a titre transitoire et sans prejuger l ' action future des institutions communes , toute mesure d ' application compatible avec les principes du reglement .

2 ) l ' examen de la question posee n ' a pas revele d ' element de nature a affecter la validite de l ' article 7 , paragraphe 2 , du reglement no 87 de la commission , pris en application de l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 .

3 ) l ' article 16 , paragraphe 3 , du reglement no 19 n ' interdisait pas aux etats membres de preparer les mesures , legislatives ou autres , destinees a leur permettre d ' assumer pleinement , des l ' entree en vigueur du reglement no 87 , les fonctions qui leur ont ete devolues , dans l ' interet de la communaute , par l ' article 7 , alinea 2 , de ce reglement .