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1. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Acte adopté par une institution sur un fondement autre que le traité – Défaut de pertinence

(Traité CEE, art. 173)

2. Recours en annulation – Droit de recours du Parlement – Conditions de recevabilité – Défense de ses prérogatives – Participation au processus législatif – Atteinte portée à travers le choix par le Conseil de la base juridique d’ un acte de droit dérivé – Recevabilité

(Traité CEE, art. 173)

3. Accords internationaux – Conclusion – Aide au développement – Compétence des États membres et de la Communauté – Quatrième convention ACP-CEE de Lomé – Exécution – Concours financiers

(Quatrième convention ACP-CEE de Lomé du 15 décembre 1989)

4. Accords internationaux – Quatrième convention ACP-CEE de Lomé – Concours financiers – Sources et modalités – Règlement financier ad hoc – Adoption – Base juridique – Violation des prérogatives du Parlement – Absence

(Traité CEE, art. 209; quatrième convention ACP-CEE de Lomé du 15 décembre 1989, art. 231; protocole financier annexé à la convention, art. 1er; accord interne 91/401 relatif au financement des aides dans le cadre de la quatrième convention ACP-CEE, art. 32; règlement financier 91/491)

1. Le recours en annulation doit être ouvert à l’ égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu’ en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit, et ce indépendamment de la question de savoir si l’ acte a été ou non adopté par l’ institution en vertu de dispositions du traité.

2. Le Parlement est recevable à saisir la Cour d’ un recours en annulation dirigé contre un acte du Conseil ou de la Commission, à la condition que ce recours ne tende qu’ à la sauvegarde de ses prérogatives et qu’ il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation de celles-ci. Il est satisfait à cette condition dès lors que le Parlement indique de façon pertinente l’ objet de sa prérogative à sauvegarder et la violation prétendue de cette prérogative.

Le droit d’ être consulté en vertu d’ une disposition du traité constitue une telle prérogative. L’ adoption d’ un acte sur une base juridique ne prévoyant pas une consultation obligatoire est susceptible de porter atteinte à cette prérogative, même si une consultation facultative a eu lieu. En effet, la consultation régulière du Parlement européen, dans les cas prévus par le traité, est un des moyens lui permettant de participer effectivement au processus législatif de la Communauté.

3. La compétence de la Communauté dans le domaine de l’ aide au développement n’ étant pas exclusive, les États membres sont en droit de souscrire eux-mêmes des engagements à l’ égard des États tiers, collectivement ou individuellement, voire conjointement avec la Communauté.

Conclue par la Communauté et ses États membres, d’ une part, et les États ACP, d’ autre part, la quatrième convention ACP-CEE de Lomé a établi une coopération « ACP-CEE » d’ une nature essentiellement bilatérale. Sauf dérogations expressément prévues par la convention, la Communauté et ses États membres, en tant que partenaires des États ACP, sont conjointement responsables à l’ égard de ces derniers de l’ exécution de toute obligation résultant des engagements souscrits, y compris ceux relatifs aux concours financiers.

4. La mise en oeuvre des concours financiers de la Communauté prévus par les articles 231 de la quatrième convention ACP-CEE de Lomé et 1er du protocole financier annexé à la convention relève d’ une compétence partagée de la Communauté et des États membres, auxquels il appartient d’ effectuer le choix de la source et des modalités du financement. Ce choix a été effectué par l’ accord interne 91/401, relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre de la quatrième convention ACP-CEE, dont les dispositions d’ application font l’ objet d’ un règlement financier à adopter par le Conseil en vertu de son article 32.

L’ article 1er de l’ accord interne dispose que les États membres instituent un septième Fonds européen de développement et précise la contribution de chaque État membre à ce Fonds. Il s’ ensuit que les dépenses nécessaires aux concours financiers de la Communauté sont engagées directement par les États membres. Par conséquent, ces dépenses ne constituent pas des dépenses de la Communauté devant être inscrites au budget communautaire et se voir appliquer l’ article 209 du traité.

Il en résulte que le règlement financier précité ne devait pas être adopté sur la base de l’ article 209 et que son adoption ne supposait donc pas une consultation obligatoire du Parlement.

De ce fait, il ne saurait être reproché au Conseil d’ avoir porté atteinte aux prérogatives de ce dernier en ne procédant qu’ à une consultation facultative.

Dans l’ affaire C-316/91,

Parlement européen, représenté initialement par M. Jorge Campinos, jurisconsulte, puis par M. José Luis Rufas Quintana, membre du service juridique, en qualité d’ agents, assistés de M. Roland Bieber, professeur de droit européen à l’ université de Lausanne, ayant élu domicile au secrétariat général du Parlement européen, Kirchberg,

partie requérante,

contre

Conseil de l’ Union européenne, représenté par MM. Arthur Alan Dashwood, directeur du service juridique, et Juergen Huber, conseiller juridique, en qualité d’ agents, ayant élu domicile auprès de M. Bruno Eynard, directeur de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d’ investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,

partie défenderesse,

soutenu par

Royaume d’ Espagne, représenté par M. Alberto Navarro González, directeur général de la coordination juridique et institutionnelle communautaire, et M^me Rosario Silva de Lapuerta, abogado del Estado, du service du contentieux communautaire, en qualité d’ agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l’ ambassade d’ Espagne, 4-6, boulevard E. Servais,

partie intervenante,

ayant pour objet un recours en annulation du règlement financier 91/491/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, applicable à la coopération pour le financement du développement en vertu de la quatrième convention ACP-CEE (JO L 266, p.1),

LA COUR,

composée de MM. O. Due, président, G. F. Mancini et J. C. Moitinho de Almeida, présidents de chambre, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, G. C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse, M. Zuleeg,

P. J. G. Kapteyn (rapporteur) et J. L. Murray, juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs,

greffier: M. R. Grass,

vu le rapport d’ audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l’ audience du 14 septembre 1993,

ayant entendu l’ avocat général en ses conclusions à l’ audience du 10 novembre 1993,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête enregistrée au greffe de la Cour le 6 décembre 1991, le Parlement européen a introduit, en vertu de l’ article 173 du traité CEE, un recours en annulation du règlement financier 91/491/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, applicable à la coopération pour le financement du développement en vertu de la quatrième convention ACP-CEE (JO L 266, p. 1).

2 La quatrième convention ACP-CEE a été signée à Lomé le 15 décembre 1989 (JO 1991, L 229, p. 3). La coopération financière est régie par la troisième partie de la convention, titre III, chapitre 2. L’ article 231 renvoie au protocole financier annexé à la convention en ce qui concerne le montant global des concours financiers. Ce montant a été fixé à 12 000 millions d’ écus. Les représentants des gouvernements des États membres de la Communauté économique européenne, réunis au sein du Conseil, ont adopté le 16 juillet 1990 un accord interne 91/401/CEE relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre de la quatrième convention ACP-CEE (JO 1991, L 229, p. 288). Par cet accord, les États membres ont institué un septième Fonds européen de développement (1990, ci-après le « FED »).

3 En vertu de l’ article 32 de l’ accord interne, ses dispositions d’ application doivent faire l’ objet d’ un règlement financier arrêté par le Conseil à la majorité qualifiée prévue par l’ article 21, paragraphe 4, de l’ accord, sur la base d’ un projet de la Commission et après avis de la Banque européenne d’ investissement, en ce qui concerne les dispositions qui intéressent celle-ci, et de la Cour des comptes. Ledit règlement financier, dont le Parlement européen demande l’ annulation, a été adopté par le Conseil le 29 juillet 1991.

4 Par son recours, le Parlement vise à faire reconnaître que les dépenses prévues à titre d’ aide au développement dans la quatrième convention ACP-CEE sont des dépenses de la Communauté et doivent, de ce fait, être soumises aux règlements financiers arrêtés en vertu de l’ article 209 du traité CEE.

5 Par acte séparé, le Conseil a demandé à la Cour de rejeter le recours comme irrecevable aux motifs que, d’ une part, il ne s’ agit pas d’ un acte du Conseil au sens de l’ article 173 du traité et que, d’ autre part, le Parlement n’ a pas qualité pour agir en l’ espèce. Selon ordonnance du 30 septembre 1992, la Cour a décidé de joindre cette exception au fond de l’ affaire.

Sur la recevabilité

6 Le Conseil, ainsi que le gouvernement espagnol, conteste la recevabilité du recours pour deux motifs.

7 En premier lieu, le Conseil fait valoir que le règlement financier n’ est pas un acte attaquable en vertu de l’ article 173 du traité. Bien que l’ acte soit un acte du Conseil, il ne s’ agirait pas, en effet, d’ un acte adopté en vertu des dispositions du traité mais en vertu d’ une habilitation donnée au Conseil par une disposition d’ un accord international auquel l’ ensemble des États membres sont parties.

8 Il y a lieu d’ observer que, selon une jurisprudence constante, le recours en annulation doit être ouvert à l’ égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu’ en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit (voir arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil, 22/70, Rec. p. 263, point 42).

9 Il s’ ensuit qu’ un recours du Parlement contre un acte d’ une institution visant à produire des effets juridiques est recevable indépendamment de la question de savoir si l’ acte a été adopté par l’ institution en vertu de dispositions du traité.

10 En second lieu, le Conseil estime que le Parlement ne peut invoquer une atteinte à ses prérogatives, puisqu’ une consultation a bien eu lieu, bien que dans un cadre facultatif.

11 Il convient de relever tout d’ abord que, selon une jurisprudence constante (voir, notamment, arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, C-70/88, Rec. p. I-2041, point 21), les traités ont mis en place un système de répartition des compétences entre les différentes institutions de la Communauté, qui attribue à chacune sa propre mission dans la structure institutionnelle de la Communauté et dans la réalisation des tâches confiées à celle-ci.

12 Il appartient à la Cour de sauvegarder cet équilibre institutionnel en assurant la pleine application des dispositions des traités relatives à la répartition des compétences. Dans son arrêt Parlement/Conseil, précité, point 27, la Cour a par conséquent déclaré recevable le recours en annulation du Parlement dirigé contre un acte du Conseil ou de la Commission, à la condition que ce recours ne tende qu’ à la sauvegarde de ses prérogatives et qu’ il ne se fonde que sur des moyens tirés de la violation de celles-ci.

13 Il est satisfait à cette condition dès lors que le Parlement indique de façon pertinente l’ objet de sa prérogative à sauvegarder et la violation prétendue de cette prérogative.

14 Dans le cas d’ espèce, le Parlement fait valoir que sa prérogative consistait dans une obligation d’ être consulté lors de l’ adoption du règlement financier dont la base légale aurait dû être l’ article 209 du traité, lequel prescrit la consultation du Parlement. En adoptant ce règlement sur le fondement de l’ article 32 de l’ accord interne, qui n’ impose pas une telle consultation, le Conseil aurait violé cette prérogative.

15 L’ argument du Conseil selon lequel il n’ a pas été porté atteinte aux prérogatives du Parlement au motif qu’ il a été effectivement consulté ne saurait être accueilli.

16 Le droit d’ être consulté en vertu d’ une disposition du traité constitue une prérogative du Parlement. L’ adoption d’ un acte sur une base juridique ne prévoyant pas une telle consultation est susceptible de porter atteinte à cette prérogative, même si une consultation facultative a eu lieu.

17 En effet, la consultation régulière du Parlement, dans les cas prévus par le traité, est un des moyens lui permettant de participer effectivement au processus législatif de la Communauté (voir les arrêts du 29 octobre 1980, dits « Isoglucose », Roquette Frères/Conseil, 138/79, Rec. p. 3333, point 33, et Maizena/Conseil, 139/79, Rec. p. 3393, point 34).

18 D’ ailleurs, une disposition spécifique serait applicable en cas de consultation du Parlement en vertu de l’ article 209 du traité. Selon l’ article 127 du règlement financier du Conseil du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 356, p. 1, et JO 1991, C 80, p. 1 – publication du texte mis à jour), tout règlement financier modifiant ce règlement n’ est adopté par le Conseil qu’ après recours à la procédure de concertation si le Parlement européen le demande.

19 Il y a donc lieu de constater que l’ action du Parlement est recevable.

Sur le fond

20 La troisième partie, titre III, de la convention régit la coopération pour le financement de l’ aide au développement. Aux fins définies dans ce titre, un protocole financier y annexé fixe, aux termes de l’ article 231 de la convention, le montant global des « concours financiers de la Communauté ».

21 Le Parlement fait valoir qu’ il découle des termes mêmes de l’ article 231 de la convention, repris à l’ article 1er du protocole financier, que la Communauté en tant que telle a contracté envers les États ACP, dans le cadre de la coopération pour le financement du développement, une obligation de droit international distincte de celles des États membres.

22 Les moyens financiers à octroyer représententeraient ainsi des dépenses de la Communauté devant être inscrites au budget communautaire et soumises aux dispositions du traité concernant leur exécution, notamment son article 209.

23 Cette argumentation doit être rejetée.

24 Il importe de distinguer, d’ une part, la question de savoir qui s’ est engagé à l’ égard des États ACP et, d’ autre part, celle de savoir s’ il appartient à la Communauté ou à ses États membres d’ exécuter l’ engagement pris. La réponse à la première question relève d’ une interprétation de la convention, et de la répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres, dans le domaine concerné, en vertu du droit communautaire, tandis que la réponse à la seconde ne dépend que de cette répartition des compétences.

25 Il y a lieu d’ examiner d’ abord la répartition des compétences entre la Communauté et ses États membres dans le domaine de l’ aide au développement.

26 La compétence de la Communauté dans ce domaine n’ est pas exclusive. Les États membres sont donc en droit de souscrire eux-mêmes des engagements à l’ égard des États tiers, collectivement ou individuellement, voire conjointement avec la Communauté.

27 Comme l’ a fait remarquer le gouvernement espagnol, cette constatation est corroborée par le nouveau titre XVII du traité CE, introduit par le traité sur l’ Union européenne, dont l’ article 130 X prévoit la coordination des politiques de la Communauté et des États membres en matière de coopération au développement, la concertation sur leurs programmes d’ aide et la possibilité d’ actions conjointes.

28 Il convient ensuite d’ interpréter la convention, à l’ effet de déterminer les parties engagées.

29 La convention a été conclue, selon son préambule et son article 1er, par la Communauté et ses États membres d’ une part et les États ACP d’ autre part. Elle a établi une coopération « ACP-CEE » d’ une nature essentiellement bilatérale. Dans ces conditions, sauf dérogations expressément prévues par la convention, la Communauté et ses États membres, en tant que partenaires des États ACP, sont conjointement responsables à l’ égard de ces derniers États de l’ exécution de toute obligation résultant des engagements souscrits, y compris ceux relatifs aux concours financiers.

30 S’ il est vrai que l’ article 231 de la convention, tout comme l’ article 1er du protocole financier, emploie l’ expression « concours financiers de la Communauté », il n’ en demeure pas moins que plusieurs autres dispositions utilisent la notion de « Communauté » afin de désigner la Communauté et ses États membres considérés ensemble.

31 Ainsi, l’ article 338 de la convention prévoit, sans aucune distinction selon l’ objet de la délibération, que le Conseil de ministres de l’ Association se prononce par commun accord de la Communauté, d’ une part, et des États ACP, d’ autre part. Par ailleurs, l’ article 367 de la convention dispose qu’ elle peut être dénoncée par la Communauté, sans autre précision.

32 Enfin, l’ article 223 de la convention énonce, dans le domaine même de la coopération pour le financement du développement, que, sauf dispositions contraires prévues par elle, toute décision requérant l’ approbation de l’ une des parties contractantes est approuvée ou réputée approuvée dans les soixante jours à compter de la notification faite par l’ autre partie.

33 Il résulte de ces considérations que, conformément à la nature essentiellement bilatérale de la coopération, l’ obligation d’ octroyer « des concours financiers de la Communauté » incombe à la Communauté et à ses États membres, considérés ensemble.

34 S’ agissant de la question de savoir s’ il appartient à la Communauté ou à ses États membres de s’ acquitter de cette obligation, il convient de rappeler, ainsi qu’ il a été constaté ci-dessus au point 26, que la compétence de la Communauté dans le domaine de l’ aide au développement n’ est pas exclusive, de sorte que les États membres sont en droit d’ exercer collectivement leurs compétences à cet égard afin de prendre en charge les concours financiers à octroyer aux États ACP.

35 Il en résulte que la mise en oeuvre des concours financiers de la Communauté prévus par les articles 231 de la convention et 1er du protocole financier relève d’ une compétence partagée de la Communauté et de ses États membres, et qu’ il leur appartient d’ effectuer le choix de la source et des modalités du financement.

36 Ce choix a été effectué par l’ accord interne 91/401 relatif au financement et à la gestion des aides de la Communauté dans le cadre de la quatrième convention ACP-CEE, précité, dont les dispositions d’ application font l’ objet du règlement financier entrepris, adopté par le Conseil en vertu de son article 32.

37 L’ article 1er de l’ accord interne dispose que les États membres instituent le FED et précise la contribution de chaque État membre à ce Fonds. L’ article 10 charge la Commission de la gestion du FED, tandis que l’ article 33 énonce, dans son paragraphe 2, que la Cour des comptes exerce ses pouvoirs également à l’ égard des opérations du FED et, dans son paragraphe 3, que la décharge de la gestion financière du FED est donnée à la Commission par le Parlement sur recommandation du Conseil.

38 Il s’ ensuit que les dépenses nécessaires aux concours financiers de la Communauté prévus aux articles 231 de la convention et 1er du protocole financier sont engagées directement par les États membres et sont distribuées par un Fonds qu’ ils ont institué d’ un commun accord, à la gestion duquel les institutions communautaires sont, en vertu de cet accord, associées.

39 Par conséquent, ces dépenses ne constituent pas des dépenses de la Communauté qui doivent être inscrites au budget communautaire et auxquelles doit être appliqué l’ article 209 du traité.

40 Le Parlement a encore allégué devant la Cour que le caractère communautaire des dépenses ressort de tous les aspects de la procédure définie pour leur gestion et leur affectation. Ainsi, il apparaîtrait de la genèse, de l’ apparence extérieure, de la procédure de décision ainsi que du contenu du règlement financier que celui-ci a un lien très étroit avec les actes communautaires.

41 Cet argument ne saurait être accueilli. Aucune disposition du traité n’ empêche les États membres d’ utiliser, en dehors de son cadre, des éléments procéduraux inspirés des règles applicables aux dépenses communautaires et d’ associer les institutions communautaires à la procédure ainsi établie (voir arrêt du 30 juin 1993, Parlement/Conseil et Commission, C-181/91 et C-248/91, Rec. p. I-3685).

42 Il résulte de ce qui précède que le règlement financier ne devait pas être adopté sur la base de l’ article 209 du traité. Ainsi, aucune prérogative du Parlement n’ a été violée. Il y a donc lieu de rejeter le recours comme non fondé.

Sur les dépens

En vertu de l’ article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. Le Parlement ayant succombé en ses moyens sera condamné aux dépens. Le royaume d’ Espagne, partie intervenante, supportera ses propres dépens, en application de l’ article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du règlement de procédure.

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) Le recours est rejeté.

2) Le Parlement européen est condamné aux dépens. Le royaume d’ Espagne, partie intervenante, supportera ses propres dépens.