Tribunal administratif de Nice, 4ème chambre, 16 novembre 2022, n° 1902143

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 mai 2019 et 4 septembre 2020,

M. E D et M. B C, représentés par M^e Maria, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 11 mars 2019 par laquelle le conseil municipal de Pégomas a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Pégomas la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

— la délibération attaquée a été prise à la suite d’une procédure irrégulière faute d’avoir associé à la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme les personnes publiques mentionnées par les dispositions de l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme ;

— la publication de l’avis d’enquête publique n’a pas été réalisée conformément aux dispositions de l’article R. 123-29 du code de l’environnement ;

— en l’absence d’évaluation environnementale réalisée dans les conditions prévues par la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, la délibération attaquée a été approuvée en méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme ;

— la délibération attaquée est irrégulière en ce qu’elle méconnaît les dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ;

— le classement de leurs parcelles en zone naturelle est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation et les prive des attributs de leur droit de propriété ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 juillet 2020, la commune de Pégomas, représentée par M^e Orlandini, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens exposés dans la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

— les observations de M^e Jouhaud, substituant M^e Maria, pour les requérants,

— et les observations de M^e Orlandini, pour la commune de Pégomas.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 11 mars 2019, le conseil municipal de Pégomas a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune. Par leur requête, M. D et

M. C, propriétaires des parcelles cadastrées G n°40 et G n°41 sur le territoire de la commune, demandent au tribunal l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme et désormais repris à l’article L. 132-7 du même code : « I. ' L’Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l’article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat et les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux chapitres II et III. / Il en est de même des chambres de commerce et d’industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d’agriculture et, dans les communes littorales au sens de l’article L. 321-2 du code de l’environnement, des sections régionales de la conchyliculture () ».

3. En l’espèce, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que vingt-neuf courriers de consultation ont été envoyés à différentes personnes publiques dans le cadre de l’élaboration du plan local d’urbanisme de la commune de Pégomas. Dix de ces courriers ont fait l’objet d’une réponse dont celles du préfet des Alpes-Maritimes du 8 octobre 2018, de la chambre des métiers et de l’artisanat de la région Provence-Alpes-Côte-D’azur du 9 août 2017 et de la chambre de l’agriculture. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le maire de Pégomas a transmis, par des courriers datés du 30 mai 2017, le projet de plan local d’urbanisme aux communautés d’agglomération du Pays de Grasse et du Pays de Lérins ainsi qu’à la communauté de communes du Pays de Fayence. Enfin, il ressort également des pièces du dossier qu’une réunion portant sur le plan local d’urbanisme et réunissant les personnes publiques associées a été organisée le 9 novembre 2016 par la commune de Pégomas. Le procès-verbal de cette réunion mentionne l’ensemble des personnes publiques associées présentes parmi lesquelles le département, la chambre de l’agriculture ou encore la chambre de commerce et de l’industrie.

4. Dans ces conditions, en se bornant à souligner que la commune n’a pas consulté l’ensemble des personnes publiques mentionnées à l’article L. 121-4 du code de l’urbanisme, les requérants ne remettent pas en cause utilement la réalité de ces consultations. Ce moyen doit ainsi être écarté.

5. En deuxième lieu, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir, en l’espèce, de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 123-29 du code de l’environnement lesquelles ne concernent que les enquêtes publiques portant sur des projets localisés sur le territoire d’un autre Etat et susceptibles d’avoir en France des incidences notables sur l’environnement. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que l’enquête publique s’est déroulée du 12 novembre au 14 décembre 2018 et qu’un avis portant à la connaissance du public les indications figurant dans l’arrêté d’organisation de l’enquête a été publié dans le journal local « Nice Matin » les 28 octobre et 12 novembre 2018 et dans le journal local « L’Avenir Côte d’Azur » les 26 octobre 2018 et 16 novembre 2018.

6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme, alors en vigueur : " () II. – Font également l’objet de l’évaluation environnementale prévue au premier alinéa du I les documents qui déterminent l’usage de petites zones au niveau local suivants : / 1° Les plans locaux d’urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s’appliquent, de la nature et de l’importance des travaux et aménagements qu’ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ; / b) Ou qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés aux articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs ; () ".

7. D’une part, les requérants, qui se bornent à soutenir que la délibération litigieuse n’était pas accompagnée d’une évaluation environnementale, n’apportent aucun élément circonstancié à l’appui de leur allégation. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation annexé au plan local d’urbanisme comprend une partie intitulée « Etat initial de l’environnement » dans le premier tome « Diagnostic et état initial de l’environnement » qui comporte de nombreux développements concernant les milieux naturels ordinaires, les milieux naturels remarquables ainsi que les continuités écologiques avec la trame verte et bleue. Par ailleurs, le rapport de présentation consacre une partie relative aux « incidences prévisibles de la mise en œuvre du plan local d’urbanisme sur l’environnement et mesures d’évitement, de réduction et de compensation envisagées ». Cette partie comprend, outre un rappel sur le contexte réglementaire de l’évaluation environnementale s’agissant de la mise en place de certains documents d’urbanisme pouvant avoir des incidences sur l’environnement, une analyse des conséquences tant positives que négatives possibles sur l’environnement du nouveau plan local d’urbanisme ainsi que les mesures envisagées pour lutter contre ces éventuels effets négatifs. Enfin, la dernière partie de ce rapport de présentation est consacrée à un résumé non-technique de l’évaluation environnementale rappelant non seulement la méthodologie de cette évaluation mais également une synthèse des incidences envisagées du plan local d’urbanisme sur l’environnement.

8. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que le rapport de présentation annexé au plan local d’urbanisme comporte une évaluation environnementale qui analyse l’état initial de l’environnement du territoire communal, les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan local d’urbanisme et présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s’il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre de ce document d’urbanisme sur l’environnement. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération litigieuse méconnait les dispositions de l’article L. 121-10 du code de l’urbanisme.

9. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, alors en vigueur : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. ».

10. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller municipal intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l’illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d’exercer une influence sur la délibération. Cependant, s’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une commune, la circonstance qu’un conseiller municipal intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

11. En l’espèce, la délibération litigieuse par laquelle le conseil municipal de Pégomas a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune détermine des prévisions et règles d’urbanisme dont le champ d’application s’étend à l’ensemble de la commune. Il est constant que M^me F, deuxième adjointe de la commune, a pris part au vote lors de la séance du 11 mars 2019 au cours de laquelle le plan local d’urbanisme a été approuvé. En sa qualité de propriétaire de parcelles situées sur le territoire de la commune de Pégomas, elle a participé à l’enquête publique organisée du 12 novembre au 14 décembre 2018 et a formulé des observations pour demander le maintien à cinq mètres de la distance d’implantation en limite séparative au lieu des dix mètres envisagés. Cette distance d’implantation a finalement été fixée à 7,50 mètres, de sorte que la demande de M^me F n’a été que partiellement satisfaite. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement du rapport du commissaire enquêteur, que les époux F ne sont pas les seuls propriétaires de parcelles communales à avoir présenté des observations allant dans le sens d’une diminution, en zone U4, des distances de recul par rapport aux limites séparatives.

12. Dans ces conditions, M^me F ne peut être regardée comme ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune. Il s’ensuit que la participation au vote de cette dernière n’a pas entaché d’irrégularité la délibération litigieuse, laquelle ne peut, dans ces conditions, être regardée comme ayant pris en compte, du fait de l’influence qu’aurait exercé cet élu, ses intérêts personnels. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales ne peut donc qu’être qu’écarté.

13. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d’urbanisme définit notamment : « Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire () ». Aux termes de l’article R. 151-24 de ce code : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classées en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1°) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturel, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2°) Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3°) Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4°) Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5°) Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues ".

14. La zone N est définie par le chapitre 4 du tome 1 du rapport de présentation du plan local d’urbanisme comme regroupant « les grandes entités naturelles et forestière de la commune, reconnues pour leurs caractéristiques et leur sensibilité sur le plan biologique, écologique et paysager ».

15. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

16. Le PADD a fixé les orientations générales retenues en termes de structuration du territoire de la commune pour les années à venir. Dans cette perspective, il contient une orientation stratégique n° 1 tendant à « assurer un aménagement du territoire harmonieux et durable » et, à ce titre, la commune souhaite « assurer la protection des personnes et des biens au regard des risques naturels prévisibles d’inondation et d’incendie de forêts ». Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme explique alors, en page 384, que « les espaces vierges soumis à un risque fort issu des PPR inondations ou incendies de forêt ont été intégrées à la zone naturelle ». A cet effet, le préfet des Alpes-Maritimes avait, dans son avis du 17 novembre 2016, indiqué la nécessité de « revoir l’ensemble du plan de zonage afin de ne pas ouvrir à l’urbanisation les terrains libres situées en zone rouge du PPRIF ».

17. En l’espèce, les parcelles G n°40 et n°41 des requérants, anciennement situées en zone UB du plan d’occupation des sols, ont été classées en zone naturelle du plan local d’urbanisme approuvé par la délibération contestée. Il ressort des pièces du dossier que ce classement est motivé par la circonstance que ces parcelles sont situées en zone rouge du plan de prévention des risques d’incendies de forêt (PPRIF).

18. Il ressort des vues aériennes du site internet Google Maps, accessible aux juges comme aux parties, que les parcelles des requérants sont vierges de toute construction. La parcelle G n°41 présente, en outre, un caractère naturel et boisé, et la parcelle G n°40, bien qu’étant en partie défrichée, est, pour le restant, végétalisée. Il ressort également des pièces du dossier et de ces mêmes vues aériennes, que ces parcelles s’ouvrent à l’Est sur une vaste colline densément boisée. Par ailleurs, elles sont concernées par un aléa très fort incendies de forêts, étant classées en zone rouge du PPRIF.

19. Dans ces conditions, les parcelles G n°40 et n°G41, alors même qu’elles sont raccordées ou raccordables aux réseaux publics et qu’elles étaient auparavant en zone constructible, sont marquées par un caractère naturel, se situent dans une zone à dominante naturelle et boisée et sont concernées par un enjeu lié à la protection des personnes et des biens au regard des risques naturels prévisibles d’incendies de forêts. Ainsi, si elles jouxtent en effet un secteur d’habitat pavillonnaire classé en zone « U3 », zone urbaine peu dense, le classement en zone naturelle est toutefois justifié au regard de l’orientation n° 1 du PADD qui comporte un objectif visant à mettre en place des moyens de prévention des risques incendies de forêt.

20. Par suite et dans la mesure où ces parcelles dont les caractéristiques viennent d’être précisées sont situées dans une zone à dominante naturelle et boisée et concernées par un enjeu lié à la protection des personnes et des biens au regard des risques naturels prévisibles d’incendie de forêts, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que leur classement en zone naturelle du plan local d’urbanisme est entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

21. En tout état de cause, la commune de Pégomas fait valoir en défense, sans qu’elle ne soit contredite par les requérants sur ce point, que le classement de ces parcelles en zone naturelle était d’autant plus justifié compte tenu du fait qu’elles sont incluses dans la trame verte et bleue du schéma régional de cohérence écologique et qu’un tel classement est conforme aux deux premières orientations du PADD tendant à préserver le grand cadre paysager du massif de Tanneron, à protéger les espaces naturels, forestiers et agricoles ainsi qu’à défendre les corridors écologiques et les réservoirs de biodiversité.

22. En dernier lieu, il ressort des éléments mentionnés aux points 16 à 20, que le moyen tiré de l’atteinte au droit de propriété des requérants compte tenu de l’illégalité du classement de leurs parcelles en zone naturelle ne peut qu’être écarté.

23. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la délibération du 11 mars 2019 portant approbation du plan local d’urbanisme de la commune de Pégomas.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pégomas, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

25. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de chacun des requérants une somme 600 euros au titre des frais exposés par la commune de Pégomas et non compris dans les dépens.

D E C I D E  :

Article 1er : La requête de M. D et M. C est rejetée.

Article 2 : M. D et M. C verseront chacun une somme 600 (six cents) euros à la commune de Pégomas au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. E D, à M. B C et à la commune de Pégomas.

Délibéré après l’audience du 19 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Bonhomme, président,

M^me Soler, conseillère,

M. Holzer, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2022.

Le rapporteur,

Signé

M. HOLZER

Le président,

Signé

T. BONHOMMELa greffière,

Signé

N. KATARYNEZUK

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Ou par délégation la greffière,

N°1902143