Tribunal administratif de Toulouse, 31 mai 2012, n° 0804721

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE TOULOUSE

fd/fd

N° 0804721

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M. G Y REPUBLIQUE FRANCAISE

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M^me Delbos AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Rapporteur

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M. Daguerre de Hureaux Le Tribunal administratif de TOULOUSE

Rapporteur public (3^e chambre)

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Audience du 3 mai 2012

Lecture du 31 mai 2012

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68-02

C

Vu la requête, enregistrée le 31 octobre 2008, présentée pour M. G Y, domicilié XXX, par M^e Gourbal ; M. Y demande au tribunal :

— d’annuler les décisions en date du 5 septembre 2008 et 8 septembre 2008 par lesquelles le maire de la commune de Moissac a décidé d’exercer le droit de préemption sur le bail commercial pour lequel il a passé un compromis de cession avec la caisse fédérale du Crédit Mutuel Midi Atlantique et qui a fait l’objet d’une déclaration de cession en mairie le 11 juillet 2008,

— de condamner la commune de Moissac à lui payer une somme de 5000 € en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

M. Y soutient que :

— le maire a été autorisé à exercer le droit de préemption défini à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme par délibération du 5 septembre 2008, portée le même jour au contrôle de légalité, alors que la première décision de préemption était prise le même jour ; ainsi la décision du 5 septembre et celle qui s’y est substituée encourent l’annulation ;

— dès lors que le prix figurant dans la déclaration d’intention d’aliéner excède la somme de 30000 €, l’avis du service des domaines aurait dû être sollicité; or, si l’avis a été demandé le 21 juillet 2008, la demande n’a été complétée que le 18 septembre 2008, date à laquelle le service des domaines a émis son avis ; un nouveau délai d’un mois s’ouvrait pour le service des domaines et la décision de préemption ne pouvait intervenir avant le 18 octobre 2008 ;

— la décision de préemption n’a pas été notifiée au bailleur, propriétaire du bien immobilier, ainsi que le requiert l’article R. 214-5 du code de l’urbanisme ; cette absence de notification vicie les décisions attaquées ;

— le juge de l’expropriation n’a pas été saisi dans le délai fixé par l’article R. 213-10 b du code de l’urbanisme ; il a été saisi de façon prématurée ; ainsi il appartient au tribunal de juger que la commune est réputée avoir renoncé à l’exercice du droit de préemption ;

— la motivation qui apparaît dans la décision du 8 septembre 2008 et qui se limite à l’indication selon laquelle la commune préempte pour préserver la diversité des commerces du centre ville est insuffisante au regard des prescriptions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; en effet, n’est pas indiquée la destination que la collectivité se proposait de donner au bien ;

— les conditions de l’article R. 214-1 du code de l’urbanisme ne sont pas remplies, la commune n’ayant pas vocation à exercer une activité commerciale ;

— il ressort des circonstances précipitées dans lesquelles est intervenue la décision que la commune n’a aucun projet global d’ensemble ni aucun projet prévisionnel et que rien n’était prévu avant la déclaration d’intention d’aliéner ; ainsi la décision ne rentre dans aucun des cas prévus par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et ne s’inscrit dans aucune opération d’aménagement ;

— le droit de préemption a été exercé parce que le maire ne veut pas d’un établissement bancaire sur la place des Recollets au centre ville de Moissac ; rien ne justifie le maintien d’une activité de bar, hôtel, restaurant sur cette place où la majorité des commerces est constituée déjà par ce type d’activité ; la préemption a pour but de forcer M. Y à se maintenir sur les lieux compte tenu par ailleurs du prix de cession que la commune veut retenir, de moitié inférieur à celui indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner ; la décision est ainsi affectée d’un détournement de pouvoir ;

Vu le mémoire en intervention, enregistré le 6 janvier 2009, présenté pour M^me C Z, domiciliée XXX, M^lle I-J X, domiciliée XXX et M^lle E X, domiciliée XXX, par M^e Gourbal ; les requérantes s’associent aux conclusions tendant à l’annulation des décisions des 5 et 8 septembre 2008 précitées ; elles font valoir que :

— le maire a été autorisé à exercer le droit de préemption défini à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme par délibération du 5 septembre 2008, portée le même jour au contrôle de légalité, alors que la première décision de préemption était prise le même jour ; ainsi la décision du 5 septembre et celle qui s’y est substituée encourent l’annulation ;

— il ressort des pièces produites que la commune n’a pas notifié la décision de préemption à Melle I-J X par lettre recommandée avec accusé de réception en méconnaissance de l’article R. 214-5 du code de l’urbanisme ;

— le juge de l’expropriation n’a pas été saisi dans les délais prescrits par les articles R. 213-10 b et R. 213-11 du code de l’urbanisme ;

— la motivation qui apparaît dans la décision du 8 septembre 2008 et qui se limite à l’indication selon laquelle la commune préempte pour préserver la diversité des commerces du centre ville est insuffisante au regard des prescriptions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ; en effet, n’est pas indiquée la destination que la collectivité se proposait de donner au bien ;

— les conditions de l’article R. 214-1 du code de l’urbanisme ne sont pas remplies, la commune n’ayant pas vocation à exercer une activité commerciale ;

— il ressort des circonstances précipitées dans lesquelles est intervenue la décision, que la commune n’a aucun projet global d’ensemble ni aucun projet prévisionnel et que rien n’était prévu avant la déclaration d’intention d’aliéner ; ainsi la décision ne rentre dans aucun des cas prévus par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et ne s’inscrit dans aucune opération d’aménagement ;

— le droit de préemption a été exercé parce que le maire ne veut pas d’un établissement bancaire sur la place des Recollets au centre ville de Moissac ; rien ne justifie le maintien d’une activité de bar hôtel restaurant sur cette place où la majorité des commerces est constituée déjà par ce type d’activité ; la préemption a pour but de forcer M. Y à se maintenir sur les lieux compte tenu par ailleurs du prix de cession que la collectivité veut retenir, de moitié inférieur à celui indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner ; la décision est ainsi affectée d’un détournement de pouvoir ;

Vu le mémoire, enregistré le 11 février 2009, présenté pour la commune de Moissac ; la commune demande au tribunal de rejeter la requête et de condamner M. Y à lui payer une somme de 3000€ en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que :

— le maire a reçu délégation pour l’exercice du droit de préemption par la délibération du 26 juin 2008 ; ainsi il était compétent pour prendre la décision du 5 septembre nonobstant la délibération du même jour lui donnant délégation ; en tout état de cause, l’arrêté du 8 septembre 2008 s’est substitué à celui du 5 septembre sur lequel il n’y a plus lieu de statuer ;

— le service des domaines a été consulté le 16 juillet 2008 ; la commune n’ayant pas eu de réponse à l’expiration du délai de un mois, la décision de préemption pouvait intervenir, quand bien même l’avis est intervenu postérieurement à ce délai ; le moyen tiré de la tardiveté de la décision n’est pas fondé ;

— la demande d’avis était suffisante ; le moyen tiré de ce que la demande d’avis n’a été complétée que le 18 septembre 2008 manque en fait ;

— la décision a été régulièrement notifiée à M^me C Z et M^lles X à l’adresse indiquée dans la déclaration d’intention d’aliéner ;

— le droit de préemption sur les fonds de commerce, artisanaux et baux commerciaux obéit à des règles propres de procédure régies par les articles R. 214-1 et suivants du code de l’urbanisme ; ainsi le moyen tiré du non respect de l’article R. 213-10 b du code est inopérant ;

— les dispositions du droit de préemption urbain imposant une motivation ne sont pas applicables en l’espèce ; en tout état de cause, la décision est motivée ; elle vise la délibération instituant un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat dans lequel s’exerce le droit de préemption, qui a été régulièrement publiée ;

— la commune n’avait pas à établir un projet global d’ensemble, les dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme n’étant pas opposables en l’espèce ; l’institution du droit de préemption sur le fondement de l’article L. 214-2 du code de l’urbanisme étant antérieur à la déclaration d’intention d’aliéner, aucune illégalité ne peut être relevée sur ce point ;

— le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;

Vu le mémoire, enregistré le 20 juin 2009, présenté pour M. Y ; ce dernier confirme les conclusions de sa requête par les mêmes moyens ;

Vu l’ordonnance en date du 29 avril 2011 fixant la clôture de l’instruction au 27 juin 2011, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le moyen d’ordre public notifié aux parties le 10 avril 2012 ;

Vu les décisions attaquées ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 3 mai 2012 :

— le rapport de M^me Delbos,

— et les conclusions de M. Daguerre de Hureaux, rapporteur public,

Considérant que par délibération en date du 26 juin 2008, la commune de Moissac a décidé d’instaurer le droit de préemption au bénéfice de la commune sur les fonds artisanaux, fonds de commerce et baux commerciaux, en application des dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’urbanisme, dans la zone géographique du centre ville afin de maintenir les commerces de proximité diversifiés et d’autoriser le maire à exercer, au nom de la commune, ce droit ; que M. Y, qui exploite un fonds de commerce de bar, hôtel, restaurant situé place des Récollets, à Moissac, pour lequel il bénéficie d’un bail commercial de M^me Z et Melles X, propriétaires indivis bailleurs, a décidé de céder ce bail à la banque Crédit Mutuel Midi Atlantique avec laquelle il a passé un compromis de cession de bail ; qu’une déclaration d’intention de cession de bail a été transmise à la mairie le 11 juillet 2008 ; que par une première décision du 5 septembre 2008, le maire de la commune a décidé d’exercer le droit de préemption sur ce bail sur le fondement des dispositions des articles L. 214-1 et suivants du code de l’urbanisme ; que par une deuxième décision, prise le 8 septembre 2008, le maire a repris une nouvelle décision de préemption remplaçant et annulant la précédente ; que M. Y demande l’annulation de ces deux décisions ;

Sur l’intervention :

Considérant que M^me C Z, M^lle I-J X, et M^lle E X ont, en leur qualité de propriétaires indivis de l’immeuble et de bailleurs, intérêt à l’annulation des décisions contestées ;

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 5 septembre 2008 :

Considérant qu’ainsi qu’il vient d’être dit, la décision du 8 septembre 2008, précise, dans son article 6 modifier, remplacer et annuler la précédente ; que par suite, les conclusions dirigées contre la décision initiale du 5 septembre 2008, qui avait été retirée expressément avant l’enregistrement de la requête, par une décision de retrait devenue définitive postérieurement à l’enregistrement de la requête, sont devenues sans objet ;

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 8 septembre 2008 :

Considérant en premier lieu que la délibération précitée du 26 juin 2008 du conseil municipal de Moissac, instituant le droit de préemption prévu aux articles L. 214-1 et suivants du code de l’urbanisme sur la commune, donnait délégation au maire pour exercer ce droit ; que la délibération du 5 septembre 2008 qui délègue au maire l’exercice de ce même droit ne fait que confirmer cette première délibération ; que par suite, et en tout état de cause, le maire était bien compétent pour exercer ce droit ;

Considérant en deuxième lieu que M. Y fait valoir que la décision est insuffisamment motivée au regard des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ;

Considérant qu’aux termes de cet article : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement./ Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé… Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre de actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de constructions de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine » ; que, contrairement à ce que soutient la commune, ces dispositions sont applicables aux droits de préemption définis aux chapitre 1, 2 et 4 du titre premier consacré au droit de préemption ;

Considérant que pour motiver sa décision de préemption le maire de la commune a indiqué que la commune veut préempter le bail commercial dont s’agit afin de préserver la diversité des commerces du centre ville et plus particulièrement place des Récollets à Moissac, en faisant référence dans les visas à la délibération du 26 juin 2008 mettant en place le droit de préemption urbain sur les fonds de commerce, artisanaux et baux commerciaux ainsi qu’aux articles L. 214-1 et suivants relatifs au droit de préemption sur les baux commerciaux ; que dans les circonstances de l’espèce, la décision est suffisamment motivée ;

Considérant en troisième lieu que M. Y fait valoir, au soutien de son moyen tiré de l’irrégularité de la consultation du service des domaines, que si ce dernier, saisi le 21 juillet 2008, a émis son avis le 18 septembre 2008, la demande de la commune n’a été complétée que ce même jour, ce qui impliquait une nouvelle instruction et ouvrait ainsi un nouveau délai de un mois ;

Considérant que, d’une part, M. Y ne précise pas les dispositions législatives ou règlementaires imposant une telle consultation ; que, d’autre part, et en tout état de cause, les dispositions de l’article R. 213-21 du code de l’urbanisme prévoyant la consultation du service des domaines ne sont applicables qu’au droit de préemption urbain, aux zones d’aménagement différé et aux périmètres provisoires ; qu’à la date de la décision attaquée, aucune disposition règlementaire applicable au droit de préemption des communes sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux ne prévoyait la consultation du service des domaines préalablement à l’exercice de ce droit par la commune ; que par suite le moyen précité ne peut qu’être écarté ;

Considérant en quatrième lieu que M. Y fait valoir que la décision de préemption n’a pas été notifiée au bailleur, propriétaire du fonds, en violation des dispositions de l’article R. 214-5 du code de l’urbanisme ; que les consorts X, intervenants, précisent qu’étant propriétaires indivis, la décision aurait dû être notifiée à chacune d’elles, ce qui n’a pas été le cas, s’agissant de M^lle I-J X qui ne réside pas au domicile de sa mère ;

Considérant qu’aux termes de l’article R. 214-5 du code de l’urbanisme : « Dans un délai de deux mois à compter de la réception de la déclaration préalable, le titulaire du droit de préemption notifie au cédant soit sa décision d’acquérir aux prix et conditions indiquées dans la déclaration préalable, soit son offre d’acquérir aux prix et conditions fixées par l’autorité judiciaire, saisie dans les conditions prévues à l’article R. 214-6(…) Il notifie sa décision au cédant par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou par remise contre décharge au domicile ou au siège du cédant. Lorsque le cédant est lié par un contrat de bail, une copie de cette notification est adressée au bailleur » ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la décision de préemption a été notifiée le 10 septembre 2008 à M^me Z, M^lles I-J et E X, au XXX à Castelnau d’Estrefonds ; que cette adresse était celle portée sur la déclaration d’intention d’aliéner pour les trois co-indivisaires ; que dans ces conditions, la notification est conforme aux prescriptions de l’article R. 214-5 précité ;

Considérant en cinquième lieu que M. Y soutient que le juge de l’expropriation n’a pas été saisi dans les délais prescrits par les articles R. 213-10 b et R. 213-11 du code de l’urbanisme et qu’ainsi, la commune doit être réputée avoir renoncé à la préemption ;

Considérant qu’en tout état de cause, les dispositions de ces articles ne sont pas applicables au droit de préemption en litige, qui relève de la procédure prescrite aux articles R. 214-1 et suivants du même code ;

Considérant qu’en vertu de l’article R. 214-6 du code de l’urbanisme, en cas de désaccord sur le prix le titulaire du droit de préemption qui veut acquérir saisit dans le délai fixé par l’article R. 214-5 la juridiction compétente en matière d’expropriation ; qu’il ressort des pièces versées au dossier par la commune que le juge de l’expropriation a été saisi le 11 septembre 2008, soit dans le délai de deux mois à compter du dépôt de la déclaration préalable en mairie le 11 juillet 2008 ; qu’ainsi en tout état de cause, le moyen n’est pas fondé ;

Considérant en sixième lieu que M. Y fait valoir que la commune ne justifie d’aucun projet ni d’aucune opération réelle d’aménagement au sens des dispositions de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300 -1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé (…) » ; et qu’aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme : « Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les cessions de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux » ;

Considérant qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, le projet de la commune est de maintenir des commerces de proximité diversifiés sur son territoire et plus précisément, dans le centre ville ; que notamment, le rapport joint à la délibération du 26 juin 2008 instituant le droit de préemption indique que « les aménagements réalisés de 2004 à 2006 sur la place des Récollets ont vocation à offrir un espace urbain propice à l’activité commerciale (exemple : vastes trottoirs pour l’installation de terrasses pour les restaurants ou les bars, stationnement…) » et « il est donc indispensable de maintenir une diversité dans l’activité commerciale et ne pas se trouver confronté à des activités des services (closes le samedi après midi par exemple) à des emplacement stratégiques » ; qu’ainsi la commune justifie d’un projet urbain, au sens des dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme ;

Considérant en septième lieu que le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les conclusions susvisées ne sont pas fondées et doivent être rejetées ;

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Considérant qu’en vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge ; que les conclusions présentées à ce titre par M. Y doivent dès lors être rejetées ;

Considérant que les consorts X, intervenants, n’ont pas la qualité de partie, au sens des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ; que par suite leur demande présentée sur le fondement de cet article n’est pas recevable ;

Considérant qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit à la demande présentée par la commune de Moissac sur le fondement des dispositions de cet article ;

D E C I D E :

Article 1^er : L’intervention de M^me C Z, M^lle I-J X, et M^lle E X est admise.

Article 2 : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision du maire de la commune de Moissac du 5 septembre 2008.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Moissac et de M^me C Z, M^lle I-J X, et M^lle E X présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. Y, à M^me C Z, à M^lle I-J X, à M^lle E X et à la commune de Moissac.

Délibéré après l’audience du 3 mai 2012, où siégeaient :

M. Bayle, président,

M^me Delbos, M^me B, premiers conseillers,

Lu en audience publique le 31 mai 2012.

Le rapporteur, Le président,

F. DELBOS J.M. BAYLE

Le greffier,

M. A

La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme Le Greffier en Chef,