CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 13PA03128

N° 13PA03128
UPE c/ […]
Séance du 17 décembre 2015
Lecture du 19 janvier 2016
CONCLUSIONS de M. Michel Romnicianu, rapporteur public
L’un des apports majeurs de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 (dite loi « Grenelle 2 ») est une large décentralisation de la police spéciale de la publicité extérieure – régime pour l’essentiel issu, on le sait, de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et pré-enseignes.
Les collectivités territoriales ont désormais compétence pleine et entière pour élaborer des règlements locaux de publicité (RLP) dont les dispositions se substituent à celles du règlement national de publicité (RNP) sous la seule condition qu’elles soient plus restrictives. En outre, dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU), la loi réalise une étroite articulation entre celui-ci et le règlement local de publicité (RLP), lequel doit désormais être annexé au PLU.
Pour le reste, l’économie générale du système d’encadrement de la publicité extérieure résultant de la loi du 12 juillet 2010 reste assez proche de celle de la loi de 1979 : le principe est que la publicité est régie par des règles nationales dont le cadre est fixé aux articles L. 581-4 et suivants du code de l’environnement et qui sont précisées par les dispositions réglementaires issues du décret n° 2012-118 du 30 janvier 2012 : c’est le règlement national de publicité (RNP).
En schématisant, rappelons que le législateur exclut la publicité dans certains espaces protégés (sites classés, monuments historiques, etc.) et, pour le reste, fait une distinction entre les agglomérations où la publicité est en principe autorisée et le territoire non aggloméré où elle est en principe interdite. En outre, si le régime général est désormais celui de la déclaration préalable, certains dispositifs sont néanmoins soumis à autorisation préalable : c’est le cas notamment – nous y reviendrons – des bâches comportant de la publicité, ainsi que des dispositifs de publicité lumineuse.
La nouveauté depuis 2010 est donc que les autorités locales ont la faculté de s’écarter de la réglementation nationale en édictant des règlements locaux de publicité. C’est ainsi que l’alinéa 2 de l’article L. 581-14 code environnement prévoit que, dans les zones que le RLP couvre, « s’applique une réglementation plus restrictive » (par rapport à la réglementation nationale), y compris s’agissant des dispositifs publicitaires soumis à autorisation (art. R. 581-76).
Cette solution est, somme toute, assez classique en matière de concours de police spéciale, nationale et locale.
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C’est donc dans ce contexte sensiblement renouvelé par la loi du 12 juillet 2010 que la […] a adopté son RLP, arrêté par le maire le 7 juillet 2011.
L’Union pour la publicité extérieure (UPE), organisation professionnelle chargée de défendre les intérêts des annonceurs et autres sociétés de publicité, conteste 3 séries de dispositions contenues dans le nouveau règlement municipal :
- en 1^er lieu, les dispositions interdisant les bâches publicitaires de grand format sur les échafaudages de chantiers ;
- en 2^e lieu, les dispositions encadrant l’installation des dispositifs publicitaires lumineux, notamment les écrans plasma & autres dispositifs numériques ;
- et, en 3^e lieu, les dispositions règlementant l’affichage publicitaire sur les véhicules non utilisés à des fins essentiellement publicitaires, par ex les véhicules de transport en commun / taxis.
Estimant illégales ces 3 dispositions, l’UPE a saisi le maire de Paris, sur la base de la jp Alitalia, d’une demande d’abrogation.
Le maire de Paris n’ayant pas fait droit à cette demande, l’UPE a déféré ce refus d’abrogation à la censure du TAP qui, par un jugement du 20.06.2013, a rejeté cette demande d’annulation.
L’UPE, soutenue par certains syndicats professionnels du secteur de l’immobilier, relève ainsi appel de ce jugement.
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A titre liminaire, est contestée la régularité du jugement attaqué au motif que celui-ci serait insuffisamment motivé.
Vous relèverez toutefois que le tribunal a dûment statué sur la légalité des 3 dispositions contestées : à chaque disposition est d’ailleurs consacré un considérant autonome.
S’agissant notamment des dispositions relatives aux bâches de chantier, le tribunal a expressément écarté le moyen tiré de l’atteinte disproportionnée portée à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté de publicité.
Dans le cadre de la réponse à ce moyen, il ne saurait être reproché au tribunal – qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties – d’avoir négligé le volet de l’argumentation de la demanderesse relatif au décret du 30 janvier 2012 : contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions de ce décret, entrées en vigueur seulement le 1^er juillet suivant, n’étaient pas applicables à la date à laquelle sont intervenues les décisions implicites de refus d’abrogation. L’argumentation fondée sur ce décret était donc inopérante. Par conséquent, le TA n’avait pas à se prononcer sur ce point.
S’agissant des dispositions relatives à la publicité lumineuse, le tribunal a expressément relevé que ces dispositions n’instauraient aucune interdiction générale et absolue. Dès lors, nonobstant l’absence de référence à la publicité numérique ou sur écran – au demeurant composante de la publicité lumineuse –, nulle omission à statuer sur ce point nous semble-t-il.
Au total, la circonstance que le tribunal aurait omis de répondre à tel ou tel argument avancé par la demanderesse n’est pas suffisante, selon nous, à caractériser une insuffisance de motivation de la décision juridictionnelle attaquée, laquelle nous paraît à cet égard tout à fait régulière.
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I. Venons-on maintenant au bien-fondé du jugement attaqué.
Commençons par l’examen de la 1^re disposition contestée, à savoir l’article P.2.3.3.2 du RLP, relative à l’interdiction des bâches publicitaires de grand format sur les échafaudages de chantiers.
Aux termes de la disposition litigieuse, les publicités sur les échafaudages de chantier ne peuvent excéder 16 m² de surface, ni s’élever à plus de 7,50 mètres au dessus du niveau du sol.
Il est soutenu, tout d’abord, que cette disposition réglementaire, prohibant donc les publicités de grand format sur les bâches apposées sur les échafaudages de chantier, est incompatible avec le § 2 de l’article L. 581-9 du code de l’environnement.
Nous l’avons dit, en vertu du § 2 de l’article L. 581-9 CE, les emplacements de bâches comportant de la publicité sont soumis à un régime d’autorisation préalable. Cette procédure d’autorisation préalable concerne, notamment, l’affichage publicitaire sur les bâches installées sur les échafaudages de chantier (voyez l’article R. 581-19 CE).
Or, selon la requérante, ce régime procédural d’autorisation préalable serait incompatible, en tant que tel, avec l’édiction de restrictions de fond concernant ce type de publicité.
Mais, pour notre part, nous ne voyons pas en quoi : la procédure d’autorisation préalable prévue par le législateur a précisément pour objet de permettre à l’administration de s’assurer que le projet d’affichage respecte bien les conditions de fond prévues par le pouvoir réglementaire, qu’il soit national / local.
C’est ainsi que, dans le cadre de ce régime législatif d’autorisation préalable, le RNP comporte des restrictions de fond applicables aux bâches : voyez les articles R. 581-53 suiv CE.
Vous relèverez d’ailleurs que cette articulation entre régime procédural de nature L / restrictions de fond de nature R est expressément prévue à l’article R. 581-76 CE et a été validée par la décision CE du 4 décembre 2013, n° 357839,358128,358234, ASSOCIATION FRANCE NATURE ENVIRONNEMENT et autres :
« S’agissant des bâches publicitaires :
28. Considérant que le deuxième alinéa de l’article L. 581-9 du code de l’environnement subordonne à une autorisation du maire l’installation de bâches comportant de la publicité ; qu’au titre des prescriptions applicables à ce support particulier, les dispositions des articles R. 581-53 à R. 581-55 résultant du décret attaqué prévoient notamment que les bâches ne sont pas autorisées à l’intérieur des agglomérations de moins de 10 000 habitants, qu’elles sont interdites, dans les autres agglomérations, si elles sont visibles depuis une voie située hors agglomération, que l’affichage publicitaire ne peut en principe excéder 50 % de la surface d’une bâche de chantier, que les bâches publicitaires ne peuvent être installées que sur des murs aveugles et qu’une distance d’au moins cent mètres doit séparer deux bâches ; qu’en adoptant ces prescriptions, qui sont plus contraignantes qu’auparavant, dans le but de renforcer la protection du cadre de vie, le pouvoir réglementaire n’a pas apporté à la liberté de la publicité garantie par l’article L. 581-1 des limitations excessives, n’a pas méconnu le principe d’égalité et n’a pas fait une inexacte application des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 581-9 ; » → Ainsi, le régime d’autorisation préalable applicable à l’installation des emplacements de bâche comportant de la publicité, par application du 2^e § de l’article L. 581-9 du code de l’environnement, ne prive pas l’autorité compétente de la faculté de réglementer localement l’implantation et les caractéristiques de ces dispositifs afin d’assurer la protection du cadre de vie.
Vous écarterez donc ce 1^er moyen tiré de l’erreur de droit.
Il est soutenu, en 2^e lieu, que l’interdiction litigieuse des bâches publicitaires de grand format installées sur les échafaudages de chantier constitue une atteinte injustifiée à la liberté du commerce & de l’industrie et à la liberté de la publicité.
Toutefois, à l’instar des 1^ers juges, vous relèverez que, eu égard à leur impact visuel dans le paysage urbain, la limitation des dimensions des publicités sur les échafaudages de chantier n’est pas injustifiée … puisqu’elle est susceptible d’être justifiée par la protection du cadre de vie.
Rappelons, à cet égard, que la protection du cadre de vie constitue l’objectif principal de nature à justifier les restrictions au principe de liberté de l’affichage publicitaire énoncé à l’article L. 581-1 CE.
La requérante fait ensuite valoir que, à la supposer justifiée, cette restriction de l’affichage publicitaire est disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi. En particulier, selon elle, cette disproportion découlerait du fait que des restrictions sont déjà prévues par le RNP et que, par suite, le pouvoir R local n’avait pas besoin de prévoir des restrictions supplémentaires.
Toutefois, ainsi que nous l’avons relevé dans notre propos liminaire, l’objet du RLP est précisément d’introduire des restrictions supplémentaires par rapport au RNP. La thèse de la requérante reviendrait à dire que, dès lors que le pouvoir R national est intervenu, le pouvoir R local ne pourrait plus agir, en vertu de ses pouvoirs de police spéciale de réglementation de l’affichage publicitaire, en vue de garantir l’objectif de protection du cadre de vie. Ce serait ainsi remettre en cause la raison d’être des RLP, laquelle est précisément d’instaurer un niveau supplémentaire de restrictions par rapport à la réglementation nationale.
En l’espèce, s’il est certain que le maire de paris, en prévoyant les dimensions max litigieuses, a porté une atteinte supplémentaire à la liberté de l’affichage, nous ne voyons pas en quoi cette atteinte, certes indéniable, ne serait pas proportionnée au regard de l’objectif de protection du cadre de vie que la maire de paris entendait poursuivre.
Vous relèverez également que les intervenants en requête font valoir que les dimensions maximales prévues privent de facto de tout intérêt commercial l’affichage publicitaire sur les bâches de chantier : on conçoit, en effet, qu’un tel mode d’affichage publicitaire ne présente un intérêt que si les dimensions autorisées ne sont pas excessivement restrictives.
Cela étant, en l’espèce, il nous semble que les requérantes ne démontrent pas en quoi les dimensions maximales prévues, à savoir 16 m2 de surface max, soit un espace de 4 m sur 4 m, seraient de nature à exclure de facto tout intérêt pratique à ce mode de publicité, conduisant de fait à une interdiction générale & absolue …
En 3^e lieu, il est soutenu que l’interdiction des bâches publicitaires de grand format sur les échafaudages de chantiers est discriminatoire par rapport, d’une part, aux bâches dites « d’enseigne » et, d’autre part, aux bâches publicitaires sur les échafaudages de chantiers des MH, lesquelles ne souffrent aucune restriction dimensionnelle …
A cet égard, il est permis, en effet, de s’interroger sur la cohérence d’ensemble de la réglementation de l’affichage publicitaire sur les bâches d’échafaudage de chantier : depuis maintenant quelque années, tout promeneur parisien a pu constater la présence d’immenses affiches publicitaires … sur les échafaudages de monuments prestigieux ou situés à des emplacements stratégiques de la capitale.
C’est qu’en effet la règlementation municipale litigieuse coexiste avec 2 autres dispositifs, eux beaucoup plus souples en termes de dimensions maximales :
- d’une part, les bâches dites « enseignes » : l’idée est de rappeler au passants, pendant la durée des travaux, la marque et la nature de l’activité exercée par le magasin / l’établissement temporairement dissimulé par l’échafaudage : à proprement parler, il ne s’agit donc pas de publicité, au profit d’un tiers, mais d’une enseigne : simple rappel de la marque / de l’activité exercée dans l’immeuble temporairement dissimulé par l’échafaudage … par ex les grands palaces parisiens actuellement fermés pour rénovation ne manquent pas de recourir à ce procédé …
- d’autre part, l’article L. 621-29-8 code du patrimoine, créé par la loi n°2006-1666 du 21 décembre 2006 – art. 103 JORF 27 décembre 2006, dispose :
« Par dérogation à l’article L. 581-2 du code de l’environnement, dans le cadre de l’instruction des demandes d’autorisation de travaux sur les immeubles classés ou des demandes d’accord de travaux sur les immeubles inscrits, l’autorité administrative chargée des monuments historiques peut autoriser l’installation de bâches d’échafaudage comportant un espace dédié à l’affichage.
Les recettes perçues par le propriétaire du monument pour cet affichage sont affectées par le maître d’ouvrage au financement des travaux. »
L’article R. 621-86 CP dispose quant à lui :
« L’autorisation d’affichage prévue à l’article L. 621-29-8 peut être délivrée à l’occasion de travaux extérieurs sur des immeubles classés ou inscrits nécessitant la pose d’échafaudage. La demande est présentée par le maître d’ouvrage, le cas échéant après accord du propriétaire. »
Ainsi, le législateur a introduit une brèche spécifique aux MH, autorisant un affichage publicitaire de très grand format sur les échafaudages de chantiers de MH : ce procédé juridique, critiqué par la doctrine, procède d’un objectif clairement avoué, à savoir le financement de coûteux travaux de restauration de monuments historiques, souvent prestigieux …
Pour autant, peut-on parler de « discrimination illégale », au sens où l’entend la jp administrative traditionnelle sur le principe d’égalité ?
Tout d’abord, vous relèverez que, si discrimination il y avait, elle ne serait pas le fait de la […], mais plutôt du législateur qui, dans le code du patrimoine, en marge du droit commun de l’affichage publicitaire résultant du code environnement, et des RLP adoptés sur son fondement, a introduit une dérogation exceptionnelle propre aux MH, censée être justifiée par la problématique spécifique du financement des travaux de rénovation de ces édifices.
En tout état de cause, le gouvernement ayant manifesté son hostilité à ce dispositif, l’article 74 du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, adopté en 1^re lecture par l’AN le 24 mars dernier, puis transmis au Sénat, prévoit l’abrogation pure et simple de l’article L. 621-29-8 du code du patrimoine.
Par conséquent, la discrimination alléguée a certainement vocation à disparaitre très prochainement de l’ordre juridique français.
Quoi qu’il en soit, même si l’on ne peut que déplorer l’hétérogénéité, voire l’incohérence, de la règlementation actuelle de l’affichage publicitaire sur les bâches de chantiers d’échafaudages, nous doutons fortement que l’on puisse pour autant parler de « discrimination » :
Certes, sont appliquées des règlementations différentes, mais les situations visées ne sont pas non plus les mêmes :
Dans le 1^er cas, il s’agit d’ « enseignes », et non de publicités … même si nous admettons volontiers qu’en pratique la frontière entre ces 2 notions est ténue …
Dans le 2nd cas, il s’agit d’immeubles particuliers puisqu’ils font l’objet d’une protection exorbitante du droit commun, eu égard à leur classement MH.
Enfin, s’agissant de ces derniers, on peut également considérer qu’existe un objectif d’intérêt général (en termes de financement des travaux de restauration d’édifices participant du rayonnement culturel & touristique de notre pays) justifiant une éventuelle différence de traitement en leur faveur.
Pour l’ensemble de ces motifs, nous serions ainsi d’avis d’écarter ce 3^e moyen tiré du caractère discriminatoire de la disposition litigieuse.
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II. Venons en maintenant à la légalité de la 2^e disposition contestée.
L’article P.4.1.1 du règlement municipal contesté dispose que la publicité lumineuse, notamment les écrans, est interdite à l’exception des dispositifs publicitaires installés sur les toitures-terrasses.
→ La simple lecture de ces dispositions fait apparaître que, contrairement à ce que soutient la requérante, ces dispositions n’instaurent pas une interdiction générale & absolue de la publicité sur écrans puisque précisément celle-ci est autorisée sur les toitures-terrasses.
La requérante soutient toutefois que cette exception des « toitures-terrasses » est privée de toute portée pratique compte tenu des dispositions de l’article P.4.2.3 du règlement qui prévoient, s’agissant des dispositifs publicitaires installés sur les toitures-terrasses, que « la publicité doit être constituée de lettres ou de signes découpés fixés notamment par leur base et équipés d’une source lumineuse. Elle ne peut comporter un panneau de fond autre que celui strictement nécessaire à la dissimulation des fixations ».
La requérante en déduit que, compte tenu de ces prescriptions, il est impossible d’installer sur une toiture-terrasse des écrans plasma diffusant des messages publicitaires. Il y aurait donc, de fait, interdiction générale et absolue de ce mode de publicité.
Nous ne le pensons pas.
Certes, la combinaison des dispositions des articles P.4.1.1 & P.4.2.3 du règlement municipal contesté aboutit à exclure l’installation d’écrans plasma diffusant des messages publicitaires. A cet égard, il y a indéniablement interdiction absolue.
Cela étant, Paris n’est pas New-York ni Londres et la place de la Concorde ni Times Square ou Piccadilly Circus … et l’on peut raisonnablement estimer, nous semble-t-il, que l’interdiction absolue de ce type de dispositif publicitaire est justifiée et proportionnée au regard de l’objectif de protection du cadre de vie.
Par ailleurs, le RLP de Paris autorise, comme publicité lumineuse, les « lettres ou signes découpés » installés sur les toits d’immeubles.
Enfin, vous relèverez que, même si les affiches éclairées par projection / transparence ne sont pas considérées comme des dispositifs de publicité lumineuse au sens du RLP de Paris, ces dispositifs s’apparentent tout de même, en pratique, à de la publicité lumineuse (notamment au sens du code de l’environnement).
Or, n’entrant pas dans le champ d’application de l’interdiction édictée par l’article P.4.1.1 RLP, ces dispositifs d’éclairage par projection / transparence sont donc autorisés à Paris.
Bref, l’on ne saurait parler d’interdiction générale de la publicité lumineuse, mais seulement d’interdiction partielle. Et le RLP n’est pas obligé d’autoriser toutes les techniques de publicité lumineuse, notamment les écrans, lesquels sont à notre sens particulièrement intrusifs.
Vous écarterez ainsi le moyen tiré de ce que le RLP contesté aurait instauré une interdiction générale et absolue de la publicité lumineuse.
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III. Nous en arrivons à la 3^e disposition contestée du règlement, à savoir l’article P.5.2 qui réglemente la publicité sur les véhicules terrestres non équipés ou non utilisés à des fins essentiellement publicitaires.
La requérante soutient que le maire de Paris n’était pas compétent pour réglementer ce type de dispositif publicitaire.
A cet égard, elle se prévaut des dispositions de l’article L. 581-15 CE et des dispositions réglementaires d’application de l’article R. 581-48 CE qui concernent les seuls «véhicules terrestres utilisés ou équipés aux fins essentiellement de servir de support à de la publicité ou à des pré-enseignes».
Elle en déduit que la publicité sur les véhicules terrestres non équipés ou non utilisés à des fins essentiellement publicitaires est étrangère au champ d’application du code de l’environnement et par suite des RLP.
Toutefois, dans un arrêt du 4 mars 1994, SARL REGINEIGE, n° 118233, le CE a jugé que les dispositions de l’article L. 581-15 du code de l’environnement, qui autorisent le gouvernement à soumettre à des prescriptions spéciales les véhicules publicitaires, ne font pas obstacle à l’application des dispositions générales de la loi et du règlement local de publicité (RLP), prévu à l’article L. 581-14 du même code, aux véhicules qui, bien que n’étant pas utilisés à des fins essentiellement publicitaires, supportent occasionnellement des publicités.
Ainsi, selon nous, l’auteur du règlement attaqué était bien compétent pour réglementer l’affichage publicitaire sur les véhicules terrestres non équipés ou non utilisés à des fins essentiellement publicitaires, tels que les véhicules de transport en commun / taxis.
Vous confirmerez ainsi la légalité de l’article P.5.2 du RLP de la […].
EPCMNC
- au rejet de la requête ;
- à la condamnation de l’UPE à verser à la […] une somme de 1 500 € au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.