Projet de loi de finances rectificative résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025
Sur le projet de loi
| Dépôt du projet de loi : | 21 avril 2026 |
|---|---|
| Nombre d'étapes : | 3 étapes |
| Articles au dépôt : | 12 articles |
| Nombre d'amendements déposés : | 112 amendements |
| Amendements adoptés : | 6 amendements |
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Texte du document
Le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, les dépenses des administrations publiques, l'évolution en volume des dépenses publiques sur l'année, les prélèvements obligatoires, les dépenses et l'endettement de l'ensemble des administrations publiques et les principales dépenses des administrations publiques pour 2025 considérées comme des dépenses d'investissement au sens du dernier alinéa de l'article 1er A et du 2° de l'article 1er E de la Loi organique n° 2001−692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances résultant de l'estimation par l'Insee du compte provisoire des administrations publiques publié le 27 mars 2025, ainsi que ces mêmes agrégats inscrits en loi de finances initiales pour 2025 et pour l'année 2025 dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 s'établissent comme suit :
Exposé des motifs :
Conformément à l'article 1 l de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), cet article compare l'écart des soldes effectif et structurel pour l'année 2025 issus de la publication du compte provisoire des administrations publiques de l'Insee du 27 mars 2026 avec d'une part, ceux prévus par la loi n° 2025−127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 et d'autre part, ceux définis dans la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (LPFP 2023-2027).
Le solde public est évalué à - 5,1 % du PIB en 2025, après - 5,8 % en 2024. Il était prévu à - 5,4 % dans la loi de finances initiale pour 2025 et - 3,7 % dans la LPFP 2023-2027.
La décomposition structurelle du solde public 2025 présentée dans cet article repose sur les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP 2023−2027 comme prévu par l'article 62 de LOLF.
Par rapport à l'année 2024, le solde public s'améliorerait en 2025 (+ 0,7 point de PIB), malgré une dégradation du solde conjoncturel (mesuré dans le cadre potentiel de la LPFP) à hauteur de - 0,2 point de PIB. En effet, si la croissance du PIB en volume a résisté en 2025 (+ 0,9 %), elle a évolué à un rythme inférieur à celui de la croissance potentielle de la LPFP (+ 1,35 %).
La baisse du déficit par rapport à 2024 résulte d'une amélioration de 0,9 point de PIB potentiel du solde structurel, qui passe de - 5,6 % du PIB à - 4,7 % du PIB. Cette amélioration résulte principalement :
Des mesures en recettes prises en loi de finances pour 2025 (+ 0,5 point) ou antérieurement (+ 0,1 point), notamment la contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises (+ 0,2 point) ;
Du dynamisme spontané des recettes (+ 0,2 point), aussi bien des prélèvements obligatoires (+ 0,1 point) que des recettes hors prélèvements obligatoires (+ 0,1 point) ;
De la maîtrise des crédits des ministères hors Défense (+ 0,2 point), notamment grâce aux mesures de freinage prises en cours d'année ;
De l'extinction des mesures exceptionnelles engagées pour protéger les ménages et les entreprises face à la crise énergétique de 2022 (+ 0,1 point) ;
Du moindre dynamisme que prévu des dépenses des administrations locales, principalement grâce à la maîtrise, plus importante qu'anticipée, des dépenses de fonctionnement des collectivités (+ 0,1 point) ;
Du moindre dynamisme des prestations chômage et famille par rapport à l'activité (+ 0,1 point), notamment grâce à la montée en charge de la réforme sur la contracyclicité de l'assurance-chômage.
Certains effets compensent largement des facteurs de dégradation du solde structurel, notamment :
L'accroissement de la charge de la dette, sous l'effet de la hausse des taux d'intérêt (- 0,2 point) ;
La hausse des dépenses militaires dans le cadre de l'accélération du renforcement de l'effort de défense (- 0,1 point) ;
Le dynamisme des dépenses de santé sous Ondam et des prestations vieillesse (- 0,2 point) du fait notamment des règles d'indexation sur l'inflation passée et des évolutions démographiques.
La comparaison aux orientations pluriannuelles de la LPFP 2023−2027 est affectée à la marge par un changement de cadre méthodologique de la part de l'Insee en lien avec la mise à jour du système européen des comptes nationaux (passage de la base 2014 à la base 2020) intervenu à partir du compte provisoire des administrations publiques pour 2023 réalisé par l'Insee, publié le 26 mars 2024, pour un effet estimé à - 0,1 point de PIB sur le solde nominal 2023[3].
L'écart en 2025 entre le solde structurel mesuré dans le cadre potentiel de la LPFP et celui inscrit dans cet article, de - 1,4 point de PIB potentiel, s'explique essentiellement par un déficit structurel plus élevé qu'anticipé dans la LPFP les années précédentes. L'écart était ainsi de - 1,9 point de PIB potentiel sur le déficit structurel 2024.
Cet écart de déficit structurel a été significativement réduit en 2025 par rapport à 2024 (- 0,5 point) du fait de l'ajustement structurel réalisé en 2025 (+ 0,9 point de PIB potentiel), nettement plus important que ce qui était projeté dans la LPFP pour l'année 2025 (+ 0,4 point). Ce résultat témoigne des mesures prises dans la loi de finances 2025 mais aussi des efforts continus en cours d'année pour suivre les risques de dépassement et prendre des mesures correctives lorsque nécessaire.
I – Le résultat budgétaire de l'État en 2025, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de - 124 205 673 501,55 €.
II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2025 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :
Exposé des motifs :
Le solde budgétaire de l'exercice 2025 s'établit à - 124,2 Md€, soit une amélioration de 14,8 Md€ par rapport au déficit prévu par la loi de finances initiale (LFI ; - 139,0 Md€), et de 7,4 Md€ par rapport à la prévision de la loi de fin de gestion (LFG ; - 131,6 Md€). Cette amélioration du solde par rapport à la prévision de la loi de finances initiale s'explique par une progression des recettes fiscales et non fiscales ainsi que par une diminution des dépenses du budget général.
Les recettes nettes du budget général s'établissent à 318,7 Md€ (311,4 Md€ hors fonds de concours), soit une augmentation de 10,3 Md€ par rapport à la loi de finances initiale et de 4,3 Md€ par rapport aux prévisions de la loi de fin de gestion pour 2025.
L'amélioration des recettes nettes par rapport aux prévisions des lois de finances est portée par celle des recettes fiscales nettes (+ 6,8 Md€ par rapport à la LFI, + 3,1 Md€ par rapport à la LFG), qui s'explique principalement par une plus-value sur le produit de l'impôt sur les sociétés (+ 6,9 Md€ par rapport à la LFI, + 1,7 Md€ par rapport à la LFG), du fait de la croissance du bénéfice fiscal des entreprises au titre des exercices 2024 et 2025. À titre secondaire, les autres recettes fiscales nettes enregistrent une plus-value par rapport aux prévisions (+ 1,7 Md€ par rapport à la LFI, + 0,2 Md€ par rapport à la LFG), portée notamment par les retenues à la source des revenus des non-résidents, l'impôt sur la fortune immobilière, les droits de mutation à titre gratuit et par la taxe sur les transactions financières, partiellement atténuée par un rendement de la contribution différentielle sur les hauts revenus inférieur aux prévisions. Le produit de l'impôt sur le revenu est légèrement supérieur à la prévision de la LFI (+ 0,4 Md€) et conforme à la prévision de la LFG, tandis que celui de la TVA est inférieur à la prévision de la LFI (- 3,4 Md€), en raison de moindres recettes brutes, mais supérieur à la prévision de la LFG (+ 1,6 Md€).
Les recettes non fiscales augmentent également (+ 3 Md€ par rapport à la LFI, + 0,9 Md€ par rapport à la LFG), sous l'effet d'une hausse des produits des amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite, notamment prononcées par les autorités administratives indépendantes, ainsi que des produits issus des dividendes et recettes assimilées.
Les dépenses nettes du budget général s'établissent à 441,2 Md€, (433,8 Md€ hors fonds de concours), traduisant une consommation moindre de 3,8 Md€ par rapport à la prévision de la LFI et de 0,7 Md€ par rapport à celle de la LFG.
La moindre dépense par rapport aux prévisions des lois de finances s'explique principalement par une légère sous-exécution des crédits budgétaires des ministères – hors fonds de concours – (- 0,3 Md€ par rapport à la LFI, - 0,2 Md€ par rapport à la LFG), du fait d'un pilotage resserré de la dépense tout au long de l'exercice, d'une moindre contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions » (- 1 Md€ par rapport à la LFI, conforme à la LFG) et d'une baisse des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (- 0,2 Md€ par rapport à la LFI, - 0,1 Md€ par rapport à la LFG).
Hors périmètre des dépenses de l'État, la charge de la dette est inférieure à la prévision (- 3,3 Md€ par rapport à la LFI, - 0,4 Md€ par rapport à la LFG). Cela s'explique principalement une baisse de la charge des intérêts sur les bons du Trésor à taux fixe, les taux courts ayant été plus bas qu'anticipé, et par une baisse de la provision pour charge d'indexation des obligations assimilables du Trésor (OAT).
Enfin, le solde des opérations des comptes spéciaux (hors FMI) s'établit à - 2,3 Md€ et s'améliore de 0,5 Md€ par rapport à la LFI, et de 2,5 Md€ par rapport à la LFG.
Cette amélioration est essentiellement portée par les soldes des comptes de concours financiers (+ 2,0 Md€ par rapport à la LFI, + 1,2 Md€ par rapport à la LFG), notamment du fait du compte « Prêts à des États étrangers » (+ 1,3 Md€ par rapport à la LFI), en raison du remboursement anticipé de la Grèce de 1,1 Md€ au titre de prêts accordés en 2010. Cette amélioration par rapport aux prévisions de la LFI est partiellement atténuée par une dégradation du solde du compte d'affectation spéciale (CAS) de 2,2 Md€, du fait de la dégradation du solde du CAS « Participations financières de l'État » à hauteur du même montant. Enfin, les soldes des comptes de commerce enregistrent une amélioration de leur solde de 0,7 Md€ par rapport aux prévisions de la LFI, tandis que les comptes d'opérations monétaires sont conformes aux prévisions.
Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année 2025 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :
Exposé des motifs :
Le tableau de financement évalue le besoin de financement de l'État et les ressources mobilisées pour y répondre. Il retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable, tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire de l'État.
Le besoin de financement de l'État s'établit in fine à 290,5 Md€ en 2025. Il est inférieur de 13,0 Md€ à celui projeté en loi de finances initiale pour 2025 (LFI). Le déficit à financer a atteint 124,2 Md€, soit 14,8 Md€ de moins que prévu en LFI. Les amortissements de titres d'État à moyen et long terme ont été de 168,0 Md€, dont 166,1 Md€ en valeur nominale et 1,9 Md€ de suppléments d'indexation du capital des titres indexés sur l'inflation arrivés à échéance en 2025.
Les autres besoins de trésorerie ont été de - 2,8 Md€, contre - 4,8 Md€ anticipé en LFI. Ce montant est négatif car il inclut notamment la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, inscrite en dépense dans le déficit budgétaire à financer alors qu'elle ne génère pas de besoin en trésorerie. Cette dépense s'est élevée à 4,9 Md€ en 2025, elle correspond à une provision qui ne sera décaissée que lors du remboursement de chaque titre indexé sur l'inflation.
Les ressources de financement comprennent en premier lieu 300,0 Md€ d'émissions de titres à moyen et long terme, nettes des rachats, conformément au programme d'émission prévu en LFI. L'endettement de court terme a diminué de 5,2 Md€, contre une hausse de 0,5 Md€ envisagée en LFI.
La trésorerie disponible en fin d'année a diminué, si bien que la contribution du compte du Trésor à la Banque de France est positive (+ 15,2 Md€), contre une contribution nulle anticipée en LFI.
Les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont diminué de 8,6 Md€ par rapport à fin 2024, contre une stabilisation anticipée en LFI. Ces dépôts incluent notamment l'essentiel des trésoreries des collectivités locales et des établissements publics, centralisées au Trésor. Les entités déposantes étant nombreuses et autonomes, il n'est généralement pas possible d'anticiper avec précision les variations de cette ressource en trésorerie.
La hausse des taux d'intérêt au cours de l'année 2025 a conduit à constater 14,2 Md€ de décotes nettes des primes à l'émission et au rachat de titres à moyen et long terme. En effet, afin d'assurer une liquidité maximale sur les différentes souches d'obligations et ainsi de minimiser le coût de financement, les émissions de l'État reposent sur le principe de l'assimilation des souches, c'est-à-dire que l'État réémet régulièrement des titres à partir de souches obligataires créées antérieurement, dont les caractéristiques comme le coupon sont figées, tandis que les taux d'intérêt fluctuent en permanence sur les marchés. Les primes et décotes à l'émission des titres compensent la différence, sur la durée de vie des titres, entre le montant des coupons qui seront versés et le taux de marché à l'émission. Si un titre émis comporte un coupon d'intérêt inférieur au taux de marché en vigueur, alors le prix est inférieur au pair et l'État reçoit moins que la valeur faciale du titre : une décote à l'émission est alors enregistrée en trésorerie. Dans le cas contraire, lorsque le taux de coupon est supérieur au taux de marché, les investisseurs sont disposés, pour obtenir le titre, à payer une prime et le prix est supérieur à la valeur faciale. Sur l'ensemble des émissions de moyen et long terme, le taux moyen à l'émission s'est établi à 3,14 %. Or après une longue période de taux négatifs, de nombreuses souches portent un coupon très faible, voire nul. En conséquence, en 2025, les taux de coupon des titres émis étaient régulièrement plus faibles que les taux de marché à l'émission, occasionnant le décaissement de décotes à l'émission. Les primes et décotes affectent la trésorerie de l'État mais sont en revanche neutres sur le budget de l'État.
La variation nette de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an s'établit à 133,9 Md€ en valeur faciale sur l'année 2025, soit un niveau conforme au plafond fixé par la LFI.