Directive 95/51/CE du 18 octobre 1995Abrogé
Version abrogée
| Entrée en vigueur : | 1 janvier 1996 |
|---|
Sur la directive :
| Date de signature : | 18 octobre 1995 |
|---|---|
| Date de publication au JOUE : | 26 octobre 1995 |
| Titre complet : | Directive 95/51/CE de la Commission, du 18 octobre 1995, modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés |
Décisions • 8
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[…] La directive 95/51/CE de la Commission en date du 18 octobre 1995 invoquée par la Compagnie générale de vidéocommunication et qui impose la << suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications déjà libéralisés >> concerne en réalité les restrictions réglementaires.
Rejet —
[…] Considérant que les requérants ne sauraient utilement invoquer, à l'appui de leur demande d'annulation du décret attaqué, les dispositions de la directive 95/51/CE du 18 octobre 1995 qui imposent aux Etats membres de s'abstenir d'adopter des mesures affectant l'usage des réseaux câblés pour la fourniture de services de télécommunication, dès lors que l'article 1 b de cette directive prévoit que ces dispositions n'affectent pas les règles spécifiques adoptées par les Etats membres s'agissant de la distribution de programmes audiovisuels ;
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[…] La directive 95/51/CE de la Commission en date du 18 octobre 1995 invoquée par la Compagnie générale devidéocommunication et qui impose la « suppression des restrictions à l'utilisation des réseaux câblés detélévision pour la fourniture de services de télécommunication déjà libéralisés », concerne en réalité lesrestrictions réglementaires.
Commentaire • 1
Texte du document
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 90 paragraphe 3,
Au cours de la consultation publique organisée par la Commission en 1992 sur la situation dans le secteur des télécommunications, à la suite de la communication de la Commission du 21 octobre 1992, l'efficacité des mesures de libéralisation du secteur des télécommunications, et en particulier de la libéralisation de la communication des données, des services à valeur ajoutée et de la fourniture de services de données et de téléphonie aux utilisateurs industriels et aux groupes fermés d'usagers a été mise en doute par un grand nombre de prestataires et d'utilisateurs de ces services.
(2) Le maintien de ce blocage est dû principalement aux dispositions interdisant l'utilisation d'une autre infrastructure pour la fourniture des services qui ont fait l'objet d'une libéralisation, et en particulier à celles qui concernent l'utilisation des réseaux câblés de télévision. Les prestataires potentiels de services doivent désormais avoir recours à des « lignes louées » fournies par les organismes de télécommunications qui sont souvent aussi des concurrents dans le domaine des services libéralisés. Pour résoudre ce problème, le Parlement européen, dans sa résolution du 20 avril 1993 (4), a invité la Commission à prendre, dans les meilleurs délais, les mesures nécessaires en vue d'exploiter pleinement le potentiel de l'infrastructure existante des réseaux câblés pour des services de télécommunications et supprimer sans délai les contraintes existantes dans les États membres en ce qui concerne l'utilisation des réseaux câblés pour des services non réservés.
(3) À la suite de cette résolution, la Commission a réalisé deux études concernant l'utilisation des réseaux câblés de télévision et les autres infrastructures permettant la fourniture des services de télécommunications qui ont déjà été ouverts à la concurrence par le droit communautaire: « The effects of Liberalisation of Satellite Infrastructure on the Corporate and Closed User Group Market », Analysis, 1994 et « L'impact de l'autorisation de la fourniture de services de télécommunications libéralisés par les câblo-opérateurs », Idate, 1994. Les principales conclusions de ces études consistent à souligner le rôle potentiel, notamment des réseaux câblés de télévision, pour répondre aux préoccupations liées à la lenteur de l'innovation et de la mise en oeuvre des services libéralisés dans l'Union européenne. L'ouverture de ces réseaux permettrait de surmonter les problèmes qui tiennent au niveau élevé des prix et à l'insuffisance des capacités et qui résultent dans une large mesure du caractère exclusif de la fourniture des infrastructures dans la plupart des États membres. Les réseaux gérés par les câblo-opérateurs autorisés permettent effectivement la fourniture d'un nombre accru de services, indépendamment de la télédiffusion, à condition que des investissements supplémentaires soient réalisés. L'exemple du marché américain montre que de nouveaux services qui combinent l'image et les télécommunications apparaissent lorsqu'on supprime certaines barrières réglementaires.
(4) Certains États membres ont donc supprimé les restrictions relatives à la fourniture de certaines données et/ou de services de téléphonie non réservée sur les réseaux câblés de télévision. Un État membre autorise la téléphonie vocale. D'autres États membres ont néanmoins maintenu de sérieuses restrictions à la fourniture de services autres que la distribution des programmes de télévision sur ces réseaux.
(5) Les restrictions actuellement imposées par les États membres à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services autres que la distribution des programmes de télévision visent à empêcher que la téléphonie vocale destinée au public soit fournie sur un réseau autre que le réseau téléphonique public commuté afin de protéger la principale source de revenus des organismes de télécommunications.
Des droits exclusifs pour la fourniture de téléphonie vocale destinée au public ont été accordés à la plupart des organismes de télécommunications de la Communauté, afin de leur assurer les ressources financières nécessaires pour la fourniture et l'exploitation d'un réseau universel, c'est-à-dire ayant une couverture géographique générale et étant fourni sur demande à tout prestataire de services ou à tout utilisateur dans un délai raisonnable.
(6) Étant donné que ces restrictions à l'utilisation de réseaux câblés de télévision résultent de mesures prises par l'État et visent sur chacun des marchés nationaux, où ces réseaux existent, à favoriser les organismes de télécommunications qui appartiennent aux États membres et auxquels ceux-ci ont accordé des droits spéciaux ou exclusifs, elles doivent être appréciées au regard de l'article 90 paragraphe 1 du traité. Selon cet article, les États membres n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure concernant ces entreprises qui supprime l'efficacité des règles du traité, et notamment des règles de concurrence, ce qui couvre l'interdiction de maintenir des mesures concernant les organismes de télécommunications qui ont pour effet de limiter la libre prestation de services dans la Communauté ou de donner lieu à des abus de position dominante au détriment des utilisateurs d'un service donné.
(7) L'octroi de droits exclusifs aux organismes de télécommunications pour fournir de la capacité de transmission pour l'offre au public de services de télécommunications, qui restreint l'utilisation des réseaux câblés de télévision à d'autres fins que la distribution des programmes de radio et de télévision, et en particulier pour des nouveaux services, par exemple télévision interactive et vidéo sur demande, ainsi que pour des services multimédias dans la Communauté qui ne peuvent être fournis autrement, limite nécessairement la liberté de fournir ces services à destination ou en provenance d'autres États membres. Ces restrictions réglementaires ne peuvent être justifiées par des raisons d'intérêt public ou des exigences essentielles étant donné que ces dernières, et en particulier l'exigence essentielle d'une interaction des réseaux dans le cas des interconnexions entre réseaux câblés de télévision et réseaux de télécommunications, peuvent être garanties par des mesures moins restrictives, telles que des conditions de déclaration ou d'octroi de licences objectives, non discriminatoires et transparentes.
(8) Les mesures visant à accorder des droits exclusifs aux organismes de télécommunications pour la fourniture de la capacité de transmission et les restrictions réglementaires à l'utilisation de l'infrastructure du câble qui en résultent pour la fourniture d'autres services de télécommunications déjà ouverts à la concurrence constituent donc une infraction aux dispositions combinées de l'article 90 et de l'article 59 du traité. Le fait que les restrictions s'appliquent sans distinction à toutes les entreprises autres que les organismes de télécommunications concernés ne suffit pas à exclure du champ d'application de l'article 59 du traité le traitement préférentiel dont bénéficient ces organismes. En effet, il n'est pas nécessaire que toutes les entreprises d'un État membre fassent l'objet d'un traitement préférentiel par rapport aux entreprises étrangères; il suffit que certains opérateurs nationaux en bénéficient.
(9) En vertu de l'article 86 du traité, est incompatible avec le marché commun et interdit le fait pour une ou plusieurs entreprises d'exploiter de façon abusive une position dominante sur le marché commun ou dans une partie substantielle de celui-ci.
(10) Sur chaque marché national en cause, les organismes de télécommunications détiennent une position dominante pour l'offre de capacité de transmission pour des services de télécommunications étant donné qu'ils sont les seuls à disposer de réseaux publics de télécommunications couvrant la totalité du territoire de ces États. Un autre facteur de cette position dominante tient aux caractéristiques du marché, et en particulier à sa très forte intensité capitalistique. Compte tenu du montant de l'investissement nécessaire pour doubler un réseau, on note une forte tendance à recourir aux réseaux existants. Ceci renforce la domination structurelle des organismes de télécommunications en cause et constitue un obstacle potentiel à l'accès au marché. En troisième lieu, du fait de leurs parts de marché, les organismes de télécommunications disposent également d'informations détaillées sur les flux de télécommunications, informations auxquelles n'ont pas accès les nouveaux opérateurs. Ces informations ont notamment trait aux habitudes d'appels, nécessaires pour cibler des groupes spécifiques d'usagers, et à l'élasticité de la demande par rapport aux prix dans chaque segment de marché et dans chaque région. Enfin, le fait que les organismes de télécommunications en cause bénéficient de droits exclusifs pour la fourniture de la téléphonie vocale contribue également à leur assurer une position dominante sur le marché voisin mais distinct de l'offre de capacité de transmission.
(11) La simple création d'une position dominante sur un marché donné par l'octroi d'un droit exclusif n'est pas incompatible en soi avec l'article 86. Un État membre n'est cependant pas autorisé à maintenir un monopole légal lorsque l'entreprise concernée est obligée ou amenée à abuser de sa position dominante d'une manière susceptible d'affecter les échanges entre les États membres.
(12) L'interdiction d'utiliser d'autres infrastructures, et en particulier les réseaux câblés de télévision pour la fourniture de services de télécommunications, a encouragé les organismes de télécommunications à pratiquer des prix élevés par rapport à ceux des autres pays, alors que l'innovation en matière de réseaux industriels européens et de fourniture de services concurrentiels ainsi que la mise en oeuvre des applications proposées dans le rapport sur l'Europe et la société globale de l'information dépendent essentiellement de la possibilité de disposer des infrastructures, et en particulier des circuits loués à des coûts décroissants. Les tarifs d'utilisation de ces infrastructures à capacité élevée sont en moyenne dix fois plus élevés dans la Communauté qu'en Amérique du Nord à capacité et à distance équivalentes. En l'absence d'une justification, par exemple des coûts plus élevés, ces tarifs doivent être considérés comme abusifs aux sens de l'article 86 deuxième alinéa point a).
Les prix élevés appliqués dans la Communauté résultent directement des restrictions imposées par les États membres à l'utilisation des infrastructures autres que celles des organismes de télécommunications, et en particulier de celles des câblo-opérateurs, pour la fourniture de services de télécommunications. De tels prix élevés ne peuvent pas s'expliquer seulement par les coûts sous-jacents, étant donné les différences substantielles en matière tarifaire qui subsistent entre les États membres où l'on pourrait s'attendre à des structures de coûts similaires.
(13) En outre, les mesures des États visant à empêcher les câblo-opérateurs d'offrir des capacités de transmission en concurrence avec les organismes de télécommunications pour la fourniture de services libéralisés limitent l'offre globale de capacité sur le marché et n'encouragent pas les organismes de télécommunications à augmenter rapidement la capacité de leurs réseaux, à réduire leurs coûts moyens et à baisser leurs tarifs. Le niveau élevé des tarifs appliqués par les organismes de télécommunications qui en découle et l'insuffisance d'infrastructures de base mises à disposition par ces organismes et sur lesquelles des services libéralisés pourraient être offerts par des tiers ont retardé le développement des réseaux industriels à grande vitesse, l'accès à distance aux bases de données pour les utilisateurs industriels et privés et le développement de services novateurs tels que la télébanque, l'enseignement à distance, la commercialisation assistée par ordinateur, etc., (voir la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 25 octobre 1994 « Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble: première partie »). Les réseaux des organismes de télécommunications sont incapables à l'heure actuelle de répondre à toutes les demandes potentielles de capacité de transmission pour la fourniture de ces services de télécommunications, comme le soulignent les utilisateurs et les fournisseurs de ces services. (Communication au Parlement européen et au Conseil sur la consultation sur l'examen de la situation dans le secteur des services de télécommunications, du 28 avril 1993, page 5 point 2; ces observations faites lors de l'examen ont ainsi démontré que la simple obligation de fournir des lignes louées sur demande n'était pas suffisante pour éviter des restrictions à l'accès aux marchés des services de télécommunications ainsi que des limitations à la liberté de choix de l'usager.) Les restrictions actuelles à l'utilisation des réseaux câblés de télévision pour la fourniture de ces services a donc créé une situation dans laquelle le simple fait pour les organismes de télécommunications d'exercer leur droit exclusif de fournir une capacité de transmission pour les services de télécommunications publics, retarde au sens de l'article 86 point b) du traité, l'apparition en particulier de nouveaux services, tels que la télévision à péage, la télévision interactive et la vidéo-sur-demande, ainsi que des services multimédias dans la Communauté, combinant l'audiovisuel et les télécommunications, qui ne peuvent souvent pas être fournis de manière adéquate sur les réseaux des organismes de télécommunications.
D'autre part, compte tenu de la limitation du nombre de services qu'ils peuvent offrir, les câblo-opérateurs diffèrent souvent des investissements dans leurs réseaux, et en particulier l'introduction de la fibre optique, qui pourraient être rentables s'ils étaient amortis sur un plus grand nombre de services fournis. En conséquence, les restrictions à l'utilisation des réseaux câblés pour la fourniture de services autres que la radiodiffusion ont également pour effet de retarder le développement de nouveaux services de télécommunications et de services multimédias et donc de retarder les progrès techniques dans ce secteur.
(14) Enfin, comme l'a rappelé la Cour de justice, dans son arrêt du 19 mars 1991, affaire C 202/88 France contre Commission (1), un système de concurrence non faussée, tel que celui prévu par le traité, ne peut être garanti que si l'égalité des chances entre les différents opérateurs économiques est assurée. Confier à une entreprise qui commercialise des services de télécommunications la tâche de fournir la matière première indispensable, c'est-à-dire la capacité de transmission, à toutes les sociétés qui offrent des services de télécommunications revient à lui conférer le pouvoir de déterminer, à son gré, quels sont les services susceptibles d'être offerts par ses concurrents, à quels coûts et dans quels délais, et de surveiller leurs clients et le volume des communications de ses concurrents, et à lui octroyer ainsi un avantage évident sur ses concurrents.
(15) Les droits exclusifs accordés aux organismes de télécommunications pour fournir de la capacité de transmission pour l'offre au public de services de télécommunications et les restrictions à l'utilisation des réseaux câblés qui en résultent pour la fourniture de services libéralisés sont donc incompatibles avec les dispositions combinées de l'article 90 paragraphe 1 et de l'article 86 du traité. L'article 90 paragraphe 2 prévoit une exception à l'article 86 lorsque l'application de celui-ci ferait échec à l'accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui a été imposée aux organismes de télécommunications. Conformément à cette disposition, la Commission a enquêté sur l'incidence de la libéralisation de l'utilisation des réseaux câblés sur la fourniture de services de télécommunications et de services multimédias.
En vertu de la directive 90/388/CEE, les États membres peuvent continuer jusqu'à une date déterminée à réserver la fourniture de la téléphonie vocale à leur organisme de télécommunications national afin de lui assurer des revenus suffisants pour la mise en place d'un réseau de téléphonie universel. Le service de téléphonie vocale est défini à l'article 1er de la directive 90/388/CEE comme étant l'exploitation commerciale pour le public de transport direct de la commutation de la voix en temps réel au départ et à destination des points de terminaison du réseau public commuté, permettant à tout utilisateur d'utiliser l'équipement connecté à un tel point de terminaison pour communiquer avec un autre point de terminaison. Si les réseaux câblés de télévision étaient transformés en réseaux commutés fournissant le service de téléphonie vocale à tous les abonnés, ces réseaux devraient alors être considérés comme des réseaux publics commutés et leurs points de terminaison comme des points de terminaison de tels réseaux. Le service de téléphonie en question deviendrait alors de la téléphonie vocale au sens de cette définition, dont les États membres peuvent continuer d'interdire la fourniture sur le réseau câblé de télévision conformément à l'article 2 de la directive 90/388/CEE.
Il apparaît qu'une telle interdiction temporaire de fourniture du service de téléphonie vocale sur le réseau câblé de télévision peut être justifiée pour la même raison que dans le cas du réseau de télécommunications. Inversement, lorsque des services vocaux commutés pour des groupes fermés d'utilisateurs et/ou la capacité de transmission transparente sous la forme de lignes louées sont offerts sur les réseaux câblés de télévision, ceux-ci ne peuvent être considérés comme des réseaux publics commutés et les membres ne devraient pas restreindre les services en cause, même si ceux-ci impliquent l'utilisation d'un point de connexion avec le réseau téléphonique public commuté.
Outre le cas du service de téléphonie vocale, aucune autre restriction à la fourniture de services libéralisés n'est justifiée en vertu de l'article 90 paragraphe 2 du traité, compte tenu en particulier de la faible contribution qu'apportent au chiffre d'affaires des organismes de télécommunications ces services, actuellement fournis sur leurs propres réseaux et qui pourraient être déroutés vers les réseaux câblés. Il est rappelé que les mesures libéralisant l'offre de téléphonie vocale devraient tenir compte de la nécessité de financer le service universel, y compris tout développement dans ce concept (point V.2 de la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 3 mai 1995).
(16) En dépit de la suppression des restrictions actuelles à l'utilisation des réseaux câblés, lorsqu'il s'agit de fourniture de services, on pourrait prévoir les mêmes procédures d'autorisation ou de déclaration que pour la fourniture des mêmes services sur les réseaux publics de télécommunications.
(17) De plus, la diffusion des programmes audiovisuels à l'intention du grand public par ces réseaux et le contenu de ces programmes continuera à être soumise à des règles spécifiques adoptées par les États membres conformément au droit communautaire et ne fait donc pas l'objet des dispositions de la présente directive.
(18) Lorsque les États membres accordent à la même entreprise le droit de créer des réseaux câblés de télévision et des réseaux de télécommunications, ils mettent l'entreprise concernée dans une situation où elle n'a aucun intérêt à attirer les utilisateurs vers le réseau qui convient le mieux à la fourniture du service considéré aussi longtemps qu'elle dispose d'une capacité disponible sur l'autre réseau. Dans ce cas, elle a au contraire intérêt à percevoir des droits trop élevés pour l'utilisation de l'infrastructure câblée servant à la fourniture de services non réservés pour accroître le trafic sur son propre réseau de télécommunications. L'instauration d'une concurrence non faussée exigera souvent des mesures spécifiques tenant compte des circonstances spécifiques des marchés concernés. Étant donné que la situation de fait varie d'un membre à l'autre, les autorités nationales sont le mieux à même d'apprécier quelles sont les mesures les plus appropriées, et notamment si la séparation desdites activités s'impose. Dans les premières phases de la libéralisation, un contrôle détaillé des subventions croisées et la transparence comptable sont essentiels. En vue de permettre le contrôle d'un comportement abusif de cette nature, les États membres doivent donc imposer au moins une comptabilité financière distincte pour les deux activités, même si une séparation structurelle complète est préférable.
(19) En vue de permettre le contrôle d'éventuelles subventions croisées abusives entre les tâches de diffusion des câblo-opérateurs qui sont assurées en vertu de droits exclusifs dans une zone de concession donnée et les activités qu'ils exercent en tant que fournisseurs de capacité pour les services de télécommunications, les États membres doivent garantir la transparence en ce qui concerne l'utilisation des ressources tirées d'une activité qui pourrait être utilisée pour étendre à l'autre marché la position dominante dont ils jouissent. Compte tenu de la complexité de la comptabilité financière des fournisseurs de réseaux, il est extrêmement difficile de déceler les subventions croisées entre les activités réservées et les services fournis aux conditions de la concurrence, il est donc nécessaire d'exiger que ces câblo-opérateurs tiennent des comptabilités distinctes, en particulier pour identifier séparément les coûts et les recettes liés à la prestation des services selon qu'ils sont fournis en vertu de leur droit exclusif ou aux conditions de la concurrence, dès qu'ils réalisent un chiffre d'affaires significatif dans les activités de télécommunications dans la zone de concession. Pour le moment, un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions d'écus devrait être considéré comme un chiffre d'affaires significatif. Dans le cas où une telle exigence constituerait une charge excessive pour les entreprises concernées, les États membres peuvent accorder des reports pour des périodes déterminées, à la condition d'en notifier préalablement la justification à la Commission.
Les opérateurs concernés doivent utiliser un système de comptabilisation des coûts approprié susceptible d'être vérifié par des experts-comptables et assurant la disponibilité de données enregistrées.
La comptabilité distincte visée ci-dessus doit au moins refléter les principes exposés à l'article 10 paragraphe 2 de la directive 92/44/CEE du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert aux lignes louées (1), modifiée par la décision 94/439/CE de la Commission (2). Pour les services hybrides, il convient qu'une distinction soit faite entre les coûts des services réservés et ceux des services concurrentiels.
(20) Dans le cas où l'État membre concerné n'autorise pas un système concurrent dans la boucle locale d'abonnés, la Commission réexaminera la question de savoir s'il suffit d'une comptabilité distincte pour éviter les pratiques abusives et appréciera si elle n'aboutit pas à limiter la fourniture potentielle de la capacité de transmission aux dépens des fournisseurs de services du secteur considéré, ou si des mesures ultérieures sont justifiées.
(21) Les États membres doivent s'abstenir d'introduire de nouvelles mesures visant à porter atteinte aux objectifs de la présente directive, ou ayant le même effet,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DIRECTIVE: