Cour Administrative d'Appel de Nancy, 1ère chambre - formation à 3, 7 novembre 2013, 12NC01926, Inédit au recueil Lebon

Vu, I, la requête n° 12NC01926, enregistrée le 28 novembre 2012 et complétée par un mémoire enregistré le 24 juin 2013, présentée pour la communauté de communes du Val-de-Meurthe, représentée par son président, ayant son siège 942 rue de Saint-Dié à Anould (88230), par M^e Viry, avocat ; la communauté de communes du Val-de-Meurthe demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n°1200558-1201295 en date du 9 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté en date du 23 décembre 2011 par lequel le préfet des Vosges a adopté le schéma départemental de coopération intercommunale des Vosges ;

2°) de faire droit à sa demande de première instance et d’annuler l’arrêté du préfet des Vosges en date du 23 décembre 2011 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le paiement à la communauté de communes du Val-de-Meurthe d’une somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La communauté de communes du Val-de-Meurthe soutient que :

— c’est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande de première instance comme irrecevable dès lors que le schéma départemental de coopération intercommunale est un acte normatif permettant au préfet des Vosges d’engager diverses procédures, que cet acte fait grief et n’est pas simplement préparatoire, l’article 4 de l’arrêté litigieux comportant d’ailleurs la mention de la possibilité de le contester ;

— la procédure d’adoption du schéma a été méconnue en l’absence d’amendement ayant proposé la création de deux syndicats pour l’assainissement ; les dispositions de l’article L. 5210-1-1 relatives à l’intégration des propositions de modification du projet de schéma ont été méconnues ; l’amendement soumis par la communauté de communes du Val-de-Meurthe le 29 novembre 2011 n’a pas été examiné ;

— les dispositions de l’article L. 5210-1 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;

— les dispositions de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues notamment par la création de deux syndicats d’assainissement et la méconnaissance des orientations à prendre en compte pour l’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale des Vosges ;

— l’arrêté litigieux méconnaît les dispositions de l’article L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2013, présenté par le ministre de l’intérieur qui conclut au rejet de la requête ;

Le ministre soutient que le jugement n’est pas entaché d’irrégularité, que la demande de première instance est irrecevable au regard de la nature de l’acte attaqué, que l’arrêté litigieux a été pris à la suite d’une procédure régulière et conformément aux dispositions légales applicables ;

Vu le mémoire enregistré le 24 juin 2013 par lequel la communauté de communes du Val-de-Meurthe se désiste de sa question prioritaire de constitutionnalité ;

Vu, II, la requête n° 12NC01929, enregistrée le 28 novembre 2012, présentée pour la commune de Golbey, ayant son siège à l’Hôtel de Ville à Golbey (88191), la commune d’Igney, ayant son siège 24 rue d’Alsace à Igney (88150), et la commune de Pallegney, ayant son siège 2 Grand Rue à Pallegney (88330), par M^e Cuny ; les communes de Golbey et autres demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1200558-1201295 en date du 9 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté en date du 23 décembre 2011 par lequel le préfet des Vosges a adopté le schéma départemental de coopération intercommunale des Vosges ;

2°) de faire droit à leur demande de première instance et d’annuler l’arrêté du préfet des Vosges en date du 23 décembre 2011 et la décision portant rejet de leurs recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le paiement des dépens relatifs à l’application de l’article 1635 bis Q du code général des impôts ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le paiement aux communes de Golbey et autres d’une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Les communes de Golbey et autres soutiennent que :

— le jugement est entaché d’irrégularité dès lors qu’il ne vise ni n’analyse le mémoire du 21 septembre 2012, lequel comprenait une argumentation spécifique à la recevabilité de la demande de première instance qui n’est aucunement traitée dans le jugement litigieux ;

— c’est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande de première instance comme irrecevable dès lors qu’il s’agit d’un acte opposable et contraignant, que cet acte fait grief et n’est pas simplement préparatoire ;

— la procédure d’adoption du schéma a été méconnue dès lors qu’il a été fait application d’une norme contraire à la Constitution ainsi que cela a été soulevé dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité ;

— l’arrêté litigieux a été pris à la suite d’une évaluation insuffisante de la cohérence des périmètres ;

— l’arrêté litigieux a été pris au regard d’un projet de schéma départemental insuffisamment élaboré lorsqu’il a été soumis à la commission départementale de coopération intercommunale ;

— de nombreux vices de procédure ont émaillé le vote du 23 décembre 2011, en ce qui concerne l’alternance des votes à la majorité simple et à la majorité qualifiée, la variabilité des participants au vote, l’inversion des votes « pour et contre » sur l’amendement communauté d’agglomération, l’existence d’établissements publics de coopération intercommunale de moins de 5000 habitants et l’absence de saisine du préfet de Meurthe et Moselle ;

— la décision méconnait « l’unité urbaine » de la communauté d’agglomération ;

— le périmètre de la communauté d’agglomération a été défini par référence à la notion de bassin de vie et non d’unité urbaine ce qui confirme l’erreur manifeste d’appréciation dans le périmètre retenu ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2013 présenté par le ministre de l’intérieur qui conclut au rejet de la requête ;

Le ministre soutient que le jugement n’est pas entaché d’irrégularité, que la demande de première instance est irrecevable au regard de la nature de l’acte attaqué, que l’arrêté litigieux a été pris à la suite d’une procédure régulière et conformément aux dispositions légales applicables ;

Vu l’ordonnance en date du 22 juillet 2013 portant rejet de la question prioritaire de constitutionnalité posée par la commune de Golbey et autres ;

Vu le jugement et l’arrêté attaqués ;

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 10 octobre 2013 :

— le rapport de M. Richard, premier conseiller,

— les conclusions de M. Favret, rapporteur public,

— et les observations de M^e Cuny, avocat de la communauté de communes du Val-de-Meurthe ;

1. Considérant que les deux requêtes susvisées de la communauté de communes du Val-de-Meurthe et des communes de Golbey, Igney et Pallegney sont dirigées contre un même jugement n° 1200558-1201295 en date du 9 octobre 2012 par lequel le tribunal administratif de Nancy a rejeté leurs demandes tendant à l’annulation de l’arrêté en date du 23 décembre 2011 par lequel le préfet des Vosges a adopté le schéma départemental de coopération intercommunale des Vosges et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul arrêt ;

2. Considérant qu’il résulte de l’examen du jugement attaqué que contrairement à ce que soutiennent la commune de Golbey et autres, le tribunal a visé et analysé le mémoire en date du 21 septembre 2012 ; que les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que le jugement est entaché d’une irrégularité sur ce point ;

3. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales issu de la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales : « I.-Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. II.-Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. Il peut également proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes. Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma comprenant notamment les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territoriale et des parcs naturels régionaux. III.-Le schéma prend en compte les orientations suivantes : (…) IV.-Un projet de schéma est élaboré par le représentant de l’Etat dans le département. Il est présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale. Il est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de la situation existante en matière de coopération intercommunale (…) Les propositions de modification du projet de schéma conformes aux I à III adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres sont intégrées dans le projet de schéma. Le schéma est arrêté par décision du représentant de l’Etat dans le département et fait l’objet d’une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département. Il est révisé selon la même procédure au moins tous les six ans à compter de sa publication (…) » ;

4. Considérant, d’autre part, que l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 dispose que le préfet est chargé, jusqu’au 31 décembre 2012 ou, à défaut d’accord des communes, jusqu’au 1^er juin 2013, de traduire les orientations du schéma départemental de coopération intercommunale en prenant des arrêtés visant selon les cas à créer, fusionner ou modifier le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de la possibilité, prévue expressément par le législateur, de se démarquer le cas échéant, des propositions dudit schéma alors même que celui-ci a été adopté dans le département ; que l’article 61 de la même loi prévoit de la même manière que le préfet propose puis arrête, pour la mise en oeuvre de ce schéma, la dissolution, la fusion des syndicats de communes ou la modification de leur périmètre ;

5. Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions que le schéma départemental de coopération intercommunale constitue un document d’orientation et de programmation de l’organisation intercommunale dans le département, visant, au terme d’une large concertation entre le représentant de l’Etat et les élus locaux, à traduire dans chaque département les objectifs fixés par le législateur tendant à la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la suppression des enclaves et discontinuités territoriales, la rationalisation des structures de coopération et le renforcement de la solidarité financière ; qu’il ne comporte aucun effet prescriptif qui soit directement et immédiatement opposable aux communes et établissements publics de coopération intercommunale qu’il concerne, la traduction des orientations du schéma devant faire l’objet de décisions ultérieures du représentant de l’État, tant pour la création, la fusion, la suppression des établissements publics de coopération intercommunale que pour la modification de leur périmètre ; que les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 prévoient d’ailleurs la possibilité pour le représentant de l’Etat de proposer une évolution de la structure des établissements publics de coopération intercommunale différente de celle prévue par le schéma ; que si l’article L. 5111-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte ne peut être autorisée par le représentant de l’Etat dans le département que si elle est « compatible avec le schéma départemental de coopération intercommunale ou avec les orientations en matière de rationalisation mentionnées au III de l’article L. 5210-1-1 » et que l’article L. 5211-41-3 du même code dispose que le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunal né de la fusion de deux ou plusieurs établissements est « d’un seul tenant et sans enclave, peut (…) comprendre des communes dont l’inclusion est de nature à assurer la cohérence spatiale et économique ainsi que la solidarité financière nécessaires au développement du nouvel établissement public dans le respect du schéma départemental de coopération intercommunale », ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de conférer une portée normative audit schéma et d’imposer l’organisation prévisionnelle cartographiée de l’intercommunalité qu’il comprend ; qu’ainsi, eu égard à l’absence de portée normative du schéma départemental de coopération intercommunale qui ne modifie pas l’ordonnancement juridique et qui ne constitue qu’un document de programmation issu de la concertation locale censé orienter les décisions du représentant de l’Etat en matière d’organisation intercommunale, l’arrêté litigieux ne constitue pas un acte susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ; qu’est à cet égard sans incidence la circonstance que l’article 4 de l’arrêté litigieux relatif au schéma départemental de coopération intercommunale des Vosges comporte la mention de la possibilité de le contester ;

6. Considérant qu’il résulte de ce tout ce qui précède que la communauté de communes du Val de Meurthe et les communes de Golbey, Igney et Pallegney ne sont pas fondées à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Nancy a rejeté leurs demandes tendant à l’annulation de l’arrêté du préfet des Vosges en date du 23 décembre 2011 portant approbation du schéma départemental de coopération intercommunale ;

Sur les dépens :

7. Considérant qu’il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’Etat les frais exposés par la commune de Golbey et autres en application des dispositions de l’article 1635 bis Q du code général des impôts ;

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la communauté de communes du Val-de-Meurthe et les communes de Golbey, Igney et Pallegney demandent au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête n° 12NC01926 de la communauté de communes du Val-de-Meurthe et la requête n° 12NC01929 de la commune de Golbey et autres sont rejetées.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du Val-de-Meurthe, aux communes de Golbey, Igney et Pallegney ainsi qu’au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet des Vosges.

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12NC01926-12NC01929