CAA de PARIS, 8ème chambre, 21 juillet 2021, 19PA01982 19PA01987, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La Chambre FNAIM du Grand Paris, la Chambre nationale des propriétaires, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), l’Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) et le Syndicat national des professionnels de l’immobilier (SNPI) ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler l’arrêté du 25 juin 2015 par lequel le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Paris.

L’association Union nationale de la propriétaire immobilière (UNPI) et M^me C… D… ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler l’arrêté du 25 juin 2015 par lequel le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Paris.

L’association « Bail à part – Tremplin pour le logement » a demandé au tribunal d’annuler l’arrêté du 25 juin 2015, par lequel le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Paris, en tant que cet arrêté ne concerne pas l’ensemble des communes de l’agglomération parisienne, mais seulement la commune de Paris.

L’association UNPI et M^me D… ont demandé au tribunal administratif d’annuler l’arrêté du 20 juin 2016 par lequel le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Paris.

L’association UNPI et M^me D… ont demandé au tribunal administratif d’annuler l’arrêté du 21 juin 2017 par lequel le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés dans la commune de Paris.

Par un jugement n°s 1511828, 1513696, 1514241, 1612832, 1711728 du

28 novembre 2017, le tribunal administratif de Paris a annulé les arrêtés du 25 juin 2015, du 20 juin 2016, et du 21 juin 2017 du préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris.

Par une décision n° 423696 du 5 juin 2019, le Conseil d’Etat statuant au contentieux, a annulé l’arrêt n°s 17PA03805, 17PA03808, 18PA00339, 18PA00340 du 26 juin 2018 par lequel la Cour administrative d’appel de Paris avait rejeté le recours formé par le ministre de la cohésion des territoires contre ce jugement du tribunal administratif de Paris du

28 novembre 2017 et a renvoyé l’affaire à la Cour.

Procédure devant la Cour :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 14 décembre 2017 et le 9 avril 2020 sous le n° 19PA01982, le ministre de la cohésion des territoires demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n°s 1511828, 1513696, 1514241, 1612832, 1711728 du

28 novembre 2017 du tribunal administratif de Paris ;

2°) de rejeter l’ensemble des demandes présentées devant le tribunal administratif de Paris.

Il soutient que :

— le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en ce qu’il ne précise pas le raisonnement ayant conduit le tribunal à retenir que les zones définies au I de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 étaient indivisibles ;

 – il ne résulte pas des dispositions du I de l’article 17 précité que les arrêtés préfectoraux nécessaires à la mise en oeuvre du dispositif d’encadrement des loyers dans l’ensemble des zones définies à cet article doivent intervenir simultanément.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 22 janvier et 13 février 2018, l’association UNPI Paris et M^me C… D…, représentés par M^e G…, demandent à la Cour :

1°) de rejeter le recours du ministre de la cohésion des territoires ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— les arrêtés des 25 juin 2015, 20 juin 2016 et 21 juin 2017 ont été pris aux termes d’une procédure irrégulière ;

 – ils méconnaissent les dispositions du décret du 10 juin 2015 et de la loi du 6 juillet 1989 dès lors que le préfet n’a pas fixé la durée pendant laquelle le dispositif d’encadrement des loyers s’applique dans la commune de Paris ;

 – ils sont entachés d’une erreur de droit, laquelle résulte d’un détournement de procédure, dans la qualification d’une zone d’urbanisation ;

 – la détermination des secteurs géographiques est arbitraire ;

 – ils méconnaissent l’article 2 du décret du 10 juin 2015 ;

 – les données ayant servi de base à la fixation des loyers de référence sont insuffisantes ;

 – les catégories de logement retenues pour la fixation des loyers de référence ont été déterminées de manière trop restrictive, en méconnaissance de la réalité du marché ;

 – ils portent atteinte au droit des bailleurs de fixer librement les prix des loyers ;

 – le dispositif d’encadrement des loyers ne pouvait être mis en oeuvre à titre expérimental.

Par deux mémoires enregistrés le 20 avril 2018 puis le 9 septembre 2019, la Chambre FNAIM du Grand Paris, la Chambre nationale des propriétaires, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), l’Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) et le Syndicat national des professionnels de l’immobilier (SNPI), représentés par la SCP Spinosi et Sureau, déclarent, dans le dernier état de leurs écritures, que dans l’hypothèse où la Cour annulerait le jugement du 28 novembre 2017 du tribunal administratif de Paris et évoquerait l’affaire, ou jugerait que le motif d’annulation retenu par les premiers juges est mal-fondé et trancherait, du fait de l’effet dévolutif, le reste du litige, ils se désistent purement et simplement de leurs conclusions présentées en première instance tendant à l’annulation de ces arrêtés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 janvier et le 18 juin 2018 sous le n° 19PA01987, l’association « Bail à part – Tremplin pour le logement », représenté par M^e F…, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n°s 1511828, 1513696, 1514241, 1612832, 1711728 du

28 novembre 2017 du tribunal administratif de Paris ;

2°) d’annuler les arrêtés des 25 juin 2015, 20 juin 2016, et 21 juin 2017 en tant qu’ils ne fixent par les loyers de référence pour l’ensemble des communes de l’agglomération parisienne ;

3°) d’annuler l’article 4 de l’arrêté du 25 juin 2015 ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3000 euros au titre des frais de première instance, et celles de 1000 euros à la charge de l’Etat et de 2000 euros à la charge solidaire de l’association UNPI et de M^me D… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le jugement a été rendu en méconnaissance du principe du contradictoire ;

 – il est insuffisamment motivé ;

 – il est entaché d’omission à statuer ;

 – les premiers juges auraient dû procéder à une annulation seulement en tant que les arrêtés ne disposaient pas pour le reste de l’agglomération en dehors de Paris ;

 – l’article 4 de l’arrêté du 25 juin 2015 dès lors que le préfet d’Ile-de-France n’était pas compétent pour reporter son entrée en vigueur ;

 – il méconnait les articles 14 de la loi du 24 mars 2014 et les articles 17 et 25-9 de la loi du 6 juillet 1989 ;

 – le préfet a entaché l’arrêté du 25 juin 2015 d’une erreur manifeste d’appréciation en fixant sa date d’entrée en vigueur au 1^er août 2015.

Par deux mémoires enregistrés le 20 avril 2018 puis le 9 septembre 2019, la Chambre FNAIM du Grand Paris, la Chambre nationale des propriétaires, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), l’Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) et le Syndicat national des professionnels de l’immobilier (SNPI), représentés par la SCP Spinosi et Sureau, avocats aux Conseils, déclarent, dans le dernier état de leurs écritures, que dans l’hypothèse où la Cour annulerait le jugement du 28 novembre 2017 du tribunal administratif de Paris et évoquerait l’affaire, ou jugerait que le motif d’annulation retenu par les premiers juges est mal-fondé et trancherait, du fait de l’effet dévolutif, le reste du litige, ils se désistent purement et simplement de leurs conclusions présentées en première instance tendant à l’annulation de ces arrêtés.

Par un mémoire enregistré le 27 avril 2018, le ministre de la cohésion des territoires demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n°s 1511828, 1513696, 1514241, 1612832, 1711728 du 28 novembre 2017 du tribunal administratif de Paris ;

2°) de rejeter les conclusions présentées par l’association Bail à part – Tremplin pour le logement.

Il soutient qu’aucun des moyens d’annulation soulevé n’est fondé.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

— le code civil ;

 – la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 ;

 – la loi n° 20147-366 du 24 mars 2014 ;

 – le décret n° 2015-650 du 10 juin 2015 ;

 – le code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me A…,

 – les conclusions de M^me Bernard, rapporteure publique,

 – et les observations de M^e F… pour l’association Bail à part – Tremplin pour le logement.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes susvisées, enregistrées sous les n°s 19PA01982 et 19PA01987, sont dirigées contre le même jugement et ont fait l’objet d’une instruction commune. En conséquence, il y a lieu de les joindre pour qu’il y soit statué dans un même arrêt.

2. Par des arrêtés en date des 25 juin 2015, 21 juin 2016, et 20 juin 2017, pris sur le fondement de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a fixé les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés applicables dans la commune de Paris. Par un jugement du 28 novembre 2017, le tribunal administratif de Paris a annulé ces arrêtés. Par un arrêt du 26 juin 2018, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par le ministre de la cohésion des territoires contre ce jugement. Par une décision du 5 juin 2019, le Conseil d’Etat statuant au contentieux, saisi d’un pourvoi présenté par le ministre de la cohésion des territoires, a annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 26 juin 2018 et a renvoyé l’affaire à la Cour administrative d’appel de Paris.

Sur le recours présenté par le ministre de la cohésion des territoires sous le n° 19PA01982 :

Sur le moyen d’annulation retenu par le tribunal :

3. Aux termes de l’article 16 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, antérieure à sa modification par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : « Des observatoires locaux des loyers peuvent être créés à l’initiative des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d’habitat ou de l’Etat. Ces observatoires ont notamment pour mission de recueillir les données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs sur ces données ». Aux termes du I de l’article 17 de cette même loi, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014 : « Les zones d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social, sont dotées d’un observatoire local des loyers prévu à l’article 16 de la présente loi. Un décret fixe la liste des communes comprises dans ces zones./ Dans ces zones, le représentant de l’Etat dans le département fixe chaque année, par arrêté, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré, exprimés par un prix au mètre carré de surface habitable, par catégorie de logement et par secteur géographique./ Les catégories de logement et les secteurs géographiques sont déterminés en fonction de la structuration du marché locatif constatée par l’observatoire local des loyers./ Chaque loyer de référence est égal au loyer médian calculé à partir des niveaux de loyers constatés par l’observatoire local des loyers selon les catégories de logement et les secteurs géographiques./ Chaque loyer de référence majoré et chaque loyer de référence minoré sont fixés respectivement par majoration et par minoration du loyer de référence./ Les compétences attribuées au représentant de l’Etat dans le département par le présent article sont exercées, dans la région d’Ile-de-France, par le représentant de l’Etat dans la région./ Le loyer de référence majoré est égal à un montant supérieur de 20 % au loyer de référence./ Le loyer de référence minoré est égal au loyer de référence diminué de 30 % ».

4. Aux termes de l’article 1er du décret du 10 juin 2015 relatif aux modalités de mise en oeuvre du dispositif d’encadrement du niveau de certains loyers et modifiant l’annexe à l’article R. 366-5 du code de la construction et de l’habitation : « Les communes comprises dans les zones mentionnées au I de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée sont celles qui figurent sur la liste annexée au décret du 10 mai 2013 susvisé ». Aux termes de l’article 2 de ce décret : " Les catégories de logement et les secteurs géographiques mentionnés au I de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée sont déterminés selon les modalités suivantes : 1° Les catégories de logement sont déterminées en fonction au moins des caractéristiques du logement relatives au type de location, meublée ou non meublée, au nombre de pièces principales au sens de l’article R. 111-1-1 du code de la construction et de l’habitation et à l’époque de construction ; 2° Les secteurs géographiques délimitent des zones homogènes en termes de niveaux de loyer constatés sur le marché locatif ".

5. Ainsi qu’il ressort de la décision du Conseil d’Etat n° 423696 du 5 juin 2019, il appartenait au préfet de mettre en oeuvre, dans un délai raisonnable, le dispositif d’encadrement des loyers dans les zones définies au I de l’article 17 de la loi du 17 juillet 1989. Il ne pouvait toutefois fixer des loyers de référence qu’à la condition de disposer des données relatives aux niveaux des loyers constatés par l’observatoire local des loyers, après avoir, le cas échéant, suscité la création d’une telle structure et obtenu ses premières séries de données. Dans le cas où les données nécessaires n’étaient disponibles que pour une partie seulement des secteurs géographiques inclus dans une zone, il était possible au préfet, sans que le principe d’égalité y fasse obstacle, de mettre en oeuvre le dispositif dans cette partie des secteurs géographiques, dès lors que l’application de la loi dans ces seuls secteurs n’était pas de nature à créer un risque sérieux de distorsion vis-à-vis du marché immobilier des secteurs limitrophes, susceptible de compromettre l’objectif poursuivi par le législateur.

6. Il ressort des pièces du dossier que l’autorité administrative disposait, dès 2015, pour identifier les catégories de logement et secteurs géographiques sur le territoire de la commune de Paris, des travaux réalisés, avant même l’entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014, par l’Office des loyers de l’agglomération parisienne. Les données relatives aux autres communes de la zone n’étaient, en revanche, pas disponibles à cette date, l’agrément de cet office n’ayant été étendu au territoire de la zone d’urbanisation qui englobe Paris et 412 communes des départements limitrophes que le 29 juin 2016. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la commune de Paris a connu une augmentation particulièrement sensible des loyers, en valeur absolue comme en valeur relative, depuis l’année 2000. En outre, au regard des spécificités du marché locatif à Paris, et notamment de l’attractivité de la capitale qui constitue par elle-même un facteur de renchérissement des loyers sur son territoire, la fixation des loyers de références dans les quatorze secteurs définis au sein du territoire de Paris n’était pas de nature à créer un risque sérieux de distorsion vis-à-vis du marché immobilier des secteurs limitrophes. Dans ces conditions, il était possible au préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris de mettre en oeuvre, ainsi qu’il a été dit au point 5, le dispositif d’encadrement des loyers du I de l’article 17 de la loi du 17 juillet 1989 pour la seule commune de Paris à la date à laquelle il a pris les arrêtés contestés.

7. Il suit de là que le ministre de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Paris a annulé les arrêtés des 25 juin 2015, 20 juin 2016, et 21 juin 2017 au motif que le préfet aurait méconnu l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 en ne fixant les loyers de référence, les loyers de référence majorés et les loyers de référence minorés que pour le territoire de la commune de Paris.

8. Il appartient toutefois à la Cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par les demandeurs devant le tribunal administratif de Paris.

Sur les désistements :

9. Par deux mémoires enregistrés le 9 septembre 2019, la chambre FNAIM du Grand Paris, la Chambre nationale des propriétaires, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), l’union des syndicats de l’immobilier (UNIS) et le syndicat national des professionnels de l’immobilier (SNPI), indiquent que l’annulation des arrêtés par lesquels le préfet d’Ile-de-France a fixé les loyers de référence pour la commune de Paris « ne présente plus, pour eux, aucun intérêt pratique », et déclarent que, dans l’hypothèse où la Cour, statuant sur les appels interjetés par le ministre de la cohésion des territoires et par l’association " Bail à part – Tremplin pour le logement à l’encontre du jugement du 28 novembre 2017, annulerait ledit jugement et évoquerait l’affaire, ou bien statuerait dans le cadre de l’effet dévolutif, ils se désistent de leurs conclusions de première instance.

10. La condition à laquelle la chambre FNAIM du Grand Paris, la Chambre nationale des propriétaires, la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), l’union des syndicats de l’immobilier (UNIS) et le syndicat national des professionnels de l’immobilier (SNPI) subordonnent leur désistement de leurs conclusions de première instance étant satisfaite, ainsi que cela ressort de ce qui a été dit au point 8, ils doivent dès lors être regardés comme se désistant de façon rétroactive de l’ensemble de leurs conclusions présentées en première instance, et comme abandonnant l’ensemble de leurs moyens. Rien ne s’oppose à ce qu’il soit donné acte de leur désistement.

Sur les autres moyens soulevés par l’association UNPI Paris et M^me C… D… :

11. En premier lieu, en vertu de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa version alors applicable au litige, il appartient au préfet de déterminer les catégories de logement et les secteurs géographiques en fonction structuration du marché constatée par l’observatoire local des loyers.

12. L’association UNPI Paris et M^me D… soutiennent qu’il n’est pas établi que les catégories de logement et secteurs géographiques aient été déterminés en fonction de la structuration du marché locatif tel que constatée par l’Observatoire de loyers de l’agglomération parisienne. Cependant, d’une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier adressé par l’Observatoire le 5 juin 2018 au directeur régional et interdépartemental de l’hébergement et du logement, que la saturation du marché locatif parisien a été constatée par l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne en fonction de 14 zones géographiques, lesquelles constituent des regroupements de quartiers administratifs, des types de locations, meublées ou non meublées, du nombre de pièces que contiennent les logements, et de l’époque de construction de ces derniers. Il ressort en outre des termes des arrêtés en litige que le préfet d’Ile-de-France, préfet de Paris a déterminé 14 secteurs géographiques, et déterminé les catégories de logement selon les mêmes critères que ceux retenus par l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne.

13. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le territoire d’observation, à savoir la commune de Paris, a bien été découpé en plusieurs zones, que les zones d’observation contenaient suffisamment de logement pour respecter les règles de diffusion des données, et que les zones retenues, qui ne correspondent ni aux arrondissements de Paris, ni à ses quartiers administratifs, ne constituaient pas des zones administratives préexistantes, conformément aux prescriptions méthodologiques du Comité scientifique de l’observation des loyers.

14. Enfin, il ressort du procès-verbal établi à la suite de la réunion du conseil d’administration de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne dans sa séance du 20 novembre 2014, lequel comprenait notamment des représentants du ministère chargé du logement, du ministère de l’économie et des finances, des représentants d’associations de consommateurs et d’usagers, d’associations de propriétaires, et d’organisations représentatives de propriétaires, que le zonage géographique retenu par le préfet pour l’application du dispositif d’encadrement des loyers a été jugé cohérent. En se bornant à soutenir qu’il ne serait pas établi que les secteurs géographiques délimiteraient des zones homogènes en termes de loyers sur le marché locatif, sans opposer de critique précise à la méthodologie retenue ou aux éléments ayant résulté de son application, l’association UNPI Paris et M^me D… ne remettent pas sérieusement en cause la pertinence de la délimitation retenue par le préfet.

15. Par suite, l’association UNPI Paris et M^me D… ne sont pas fondées à soutenir que le préfet aurait méconnu les dispositions de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014, rappelées au point 3, ou celles de l’article 2 du décret du 10 juin 2015, rappelées au point 4.

16. En deuxième lieu, aux termes de l’article 25-9 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, antérieure à sa modification par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 : « I. Le représentant de l’Etat dans le département fixe chaque année, par arrêté, dans les zones mentionnées au I de l’article 17, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré par catégorie de logement et par secteur géographique (…) »

17. L’UNPI et M^me D… soutiennent que le préfet d’Ile-de-France aurait méconnu ces dispositions dès lors qu’il n’a pas précisé la durée de validité des arrêtés des

25 juin 2015, 20 juin 2016, et 21 juin 2017. Toutefois, aucune disposition n’imposait au préfet de fixer, dans le texte même de ses arrêtés, une date de validité. De plus, et en tout état de cause, il ressort des termes des arrêtés en litige que ceux-ci sont entrés en vigueur, respectivement, les 1^er août 2015, 1^er août 2016, et 1^er août 2017. Dès lors, le moyen tiré de ce que le préfet aurait méconnu les dispositions de l’article 25-9 de la loi du 6 juillet 1989 ne peut qu’être écarté.

18. En troisième lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 5 et 6 du présent arrêt, l’UNPI et M^me D… ne sont pas fondés à soutenir que les arrêtés en litige, en ce qu’ils ne concernent que la commune de Paris et non les 412 communes listées dans le décret du 24 mars 2014, auraient méconnu les dispositions de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014.

19. En quatrième lieu, eu égard aux motifs exposés aux points 12 à 14 du présent arrêt, et en l’absence d’autre élément probant ou d’argumentation pertinente, l’UNPI et
M^me D… ne sont pas fondées à soutenir que le préfet de police aurait commis une erreur de droit dans la délimitation des secteurs géographiques retenus pour l’application du dispositif d’encadrement des loyers.

20. En cinquième lieu, l’association UNPI Paris et M^me D… soutiennent que le préfet aurait méconnu l’article 2 du décret du 10 juin 2015 en considérant que le circonstance qu’un logement soit meublé ou non constitue une « caractéristique » d’un logement, et non un « type de location ». Cependant, il ressort des termes des arrêtés attaqués que les catégories de logement ont été déterminées par le préfet en fonction du type de location, meublé ou non meublée, du nombre de pièces principales, et de leur époque de construction, conformément aux dispositions de l’article 2 du décret du 10 juin 2015 rappelées au point 4, selon lesquelles, en particulier, le « type de location, meublée ou non meublée » figure au nombre des caractéristiques d’un logement, au sens et pour l’application de cet article. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

21. En sixième lieu, l’UNPI et M^me D… n’apportent aucun élément probant ni aucune argumentation pertinente au soutien de leur moyen tiré du détournement de procédure. Ce moyen doit dès lors être écarté.

22. En septième lieu, eu égard aux motifs exposés aux points 12 à 14 du présent arrêt, et en l’absence d’autre élément probant ou d’argumentation pertinente, l’association UNPI Paris et M^me D… ne sont pas fondées à soutenir que le préfet de police aurait entaché les arrêtés en litige d’une erreur d’appréciation dans la détermination des secteurs géographiques.

23. En huitième lieu, l’association UNPI Paris et M^me D… soutiennent que les données statistiques recueillies par l’observatoire des loyers de l’agglomération parisienne ayant servi de base à la fixation des loyers de référence par le préfet étaient insuffisantes. Cependant, il ressort des pièces du dossier que les données collectées par l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne ne peuvent faire l’objet d’une diffusion que si elles ont été calculées sur la base de 50 observations, conformément aux prescriptions établies par le Comité scientifique de l’observation des loyers. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment d’un courrier adressé le 8 juin 2016 par l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne au directeur régional et interdépartemental de l’hébergement et du logement, que les données ainsi observées ont couvert 92, 5 % du parc locatif parisien, et que pour les 7, 5 % restants du parc, l’Observatoire a procédé à des estimations de loyer médian à partir d’un modèle économétrique d’explication du niveau des loyers basé sur l’ensemble des données collectées, la pertinence de ce modèle ayant été validée en comparant ces estimations et les données observées diffusables. A l’appui de leur critique, l’association UNPI Paris et M^me D… se bornent à verser aux débats une capture d’écran tirée du site internet de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne, mentionnant l’existence de 27 références pour les logements d’une pièce, construits avant 1946, et situés dans le quartier Chaillot, dont la date n’est au demeurant pas établie, dépourvue de valeur probante ou pertinente. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le préfet se serait fondé sur des données insuffisantes pour la fixation des loyers de référence doit être écarté.

24. En neuvième lieu, aux termes du II de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014 : « Un complément de loyer peut être appliqué au loyer de base tel que fixé au A pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. Les modalités d’application du présent alinéa sont précisées par décret en Conseil d’Etat. Le montant du complément de loyer et les caractéristiques du logement le justifiant sont mentionnés au contrat de bail. Lorsqu’un complément de loyer est appliqué, le loyer s’entend comme la somme du loyer de base et de ce complément. Un complément de loyer ne peut être appliqué à un loyer de base inférieur au loyer de référence majoré. Le locataire qui souhaite contester le complément de loyer dispose d’un délai de trois mois à compter de la signature du bail pour saisir la commission départementale de conciliation prévue à l’article 20 de la présente loi. En cas de contestation, il appartient au bailleur de démontrer que le logement présente des caractéristiques de localisation ou de confort par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. En cas de conciliation, le montant du loyer, tenant compte de l’éventuel complément de loyer, est celui fixé par le document de conciliation délivré par la commission départementale de conciliation. En l’absence de conciliation, le locataire dispose d’un délai de trois mois à compter de la réception de l’avis de la commission départementale de conciliation pour saisir le juge d’une demande en annulation ou en diminution du complément de loyer. La fin de non-recevoir tirée de l’absence de saisine préalable de la commission départementale de conciliation peut être soulevée d’office par le juge ». Aux termes de l’article 3 du décret du 10 juin 2015 : " L’application d’un complément de loyer, prévu au B du II de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée, peut être justifiée par les caractéristiques de localisation ou de confort d’un logement, lorsque ces caractéristiques réunissent les conditions suivantes : 1° Elles n’ont pas été prises en compte pour la détermination du loyer de référence correspondant au logement ; 2° Elles sont déterminantes pour la fixation du loyer, notamment par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ; 3° Elles ne donnent pas lieu à récupération par le bailleur au titre des charges, ni à la contribution pour le partage des économies d’énergie pour les travaux réalisés par le bailleur, prévues respectivement par les articles 23 et 23-1 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée ".

25. Il résulte de ces dispositions qu’un complément de loyer peut être appliqué lorsque les caractéristiques de confort ou de localisation d’un logement le justifient, et n’ont pas été prises en compte pour la détermination du loyer de référence correspondant aux logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique. Dans ces conditions, et en l’absence de toute argumentation étayée, l’association UNPI Paris et
M^me D… ne sont pas fondées à soutenir que le préfet, en ne retenant que trois critères pour déterminer les catégories de logement, à savoir le type de location, meublée ou non meublée, le nombre de pièces principales, et l’année de construction de l’immeuble, aurait méconnu les réalités du marché.

26. En dixième lieu, l’association UNPI Paris et M^me D… soutiennent que le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris aurait porté atteinte au droit des bailleurs de fixer leurs loyers librement du fait de la limite apportée aux possibilités de majorer les loyers de référence. Cependant, ce moyen ne peut qu’être écarté dès lors que le principe de la limitation des possibilités de majorer le loyer de référence résulte non des arrêtés contestés, mais des dispositions de la loi du 6 juillet 1989 et de son décret d’application du 10 juin 2015.

27. En onzième lieu, il ne ressort ni des termes des arrêtés attaqués, ni d’aucune pièce du dossier, que le préfet ait entendu mettre en oeuvre le dispositif d’encadrement des loyers à titre seulement expérimental. A supposer que l’association UNPI Paris et
M^me D… aient entendu soulever le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la déclaration du Premier ministre de ne mettre en oeuvre les dispositions de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, à titre expérimental, que dans les agglomérations de Paris et de Lille, révélée par ses communications des 29 et 31 août 2014 et annulée par l’arrêt du Conseil d’Etat n°391654 du 15 mars 2017, un tel moyen ne peut qu’être écarté comme inopérant dès lors que ces déclarations ne constituent pas la base légale des arrêtés en litige, lesquels sont fondés sur les dispositions de l’article 17 de la loi du

6 juillet 1989, dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 et du décret du 10 juin 2015, ainsi qu’il a été dit. Par suite, et en l’absence de tout autre élément, le moyen tiré de l’erreur de droit qui aurait été commise par le préfet en mettant en oeuvre le dispositif d’encadrement des loyers à titre expérimental doit également être écarté.

Sur la requête n° 19PA01987 de l’association « Bail à part – Tremplin pour le logement » :

Sur les conclusions aux fins d’annulation des arrêtés des 25 juin 2015, 20 juin 2016, et 21 juin 2017 dans leur ensemble :

28. En premier lieu, il ressort du dossier de première instance que les conclusions de l’association Bail à part – Tremplin pour le logement présentées devant le tribunal administratif de Paris tendaient uniquement à l’annulation de l’arrêté du 25 juin 2015. Les conclusions que l’association « Bail à part – Tremplin pour le logement » a présentées directement devant la Cour et tendant à l’annulation des arrêtés des 20 juin 2016 et 21 juin 2017, qui constituent ainsi des conclusions nouvelles en appel, ne peuvent dès lors qu’être rejetées.

29. En second lieu, pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 5 et 6 du présent arrêt, l’association Bail à part – Tremplin pour le logement n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 25 juin 2015 méconnaîtrait les dispositions de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 en ce qu’il concerne seulement la commune de Paris et non les 412 communes listées dans le décret du 24 mars 2014.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de l’article 4 de l’arrêté du 25 juin 2015 :

30. En premier lieu, l’association Bail à part – Tremplin pour le logement soutient que le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris a méconnu l’étendue de sa compétence en fixant la date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 25 juin 2015 au 1^er août 2015.

31. Cependant, il incombe toutefois à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle. Ces mesures transitoires peuvent résider dans le report de l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions. En différant au 1^er août 2015 l’entrée en vigueur de l’arrêté du 25 juin 2015, le préfet a laissé aux locataires et aux bailleurs un délai raisonnable d’à peine plus d’un mois pour s’adapter à la nouvelle réglementation et a, ainsi respecté le principe de sécurité juridique. Le moyen tiré de ce que le préfet aurait ainsi méconnu l’étendue de sa compétence doit, par suite, être écarté.

32. En deuxième lieu, d’une part, aux termes du 1^er alinéa de l’article 1er du code civil : « Les lois, et, lorsqu’ils sont publiés au Journal officiel de la République française, les actes administratifs entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l’entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l’exécution nécessite des mesures d’application est reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures ». L’entrée en vigueur d’une loi se trouve différée lorsqu’elle contient des dispositions subordonnant expressément ou nécessairement son exécution à une condition déterminée.

33. D’autre part, aux termes de l’article 25-9 de la loi du 6 juillet 1989, dans sa rédaction applicable au litige : « Le représentant de l’Etat dans le département fixe chaque année, par arrêté, dans les zones mentionnées au I de l’article 17, un loyer de référence, un loyer de référence majoré et un loyer de référence minoré par catégorie de logement et par secteur géographique. Le loyer de référence, le loyer de référence majoré et le loyer de référence minoré sont déterminés par l’application d’une majoration unitaire par mètre carré aux loyers de référence définis au I de l’article 17 pour tenir compte du caractère meublé du logement. Cette majoration est déterminée à partir des écarts constatés entre les loyers des logements loués nus et les loyers des logements loués meublés observés par l’observatoire local des loyers (…) ».

34. L’association Bail à part – Tremplin pour le logement soutient qu’en reportant l’entrée en vigueur de l’arrêté du 25 juin 2015 au 1^er août 2015, le préfet a méconnu les articles 17 et 25-9 de la loi du 6 juillet 1989, dans leur rédaction issue de la loi du 24 mars 2014, dès lors que, selon la requérante, la mise en oeuvre de ces dispositions législatives sur le territoire de la ville de Paris aurait dû intervenir dès la date de la publication du décret du

10 juin 2015. Toutefois, le mise en oeuvre de ces dispositions sur le territoire de la ville de Paris était nécessairement subordonnée à l’édiction, par le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, des arrêtés fixant les loyers de référence. De plus, le délai écoulé entre le 10 juin 2015 et le 1^er août 2015 n’apparaît pas déraisonnable, au regard notamment du principe de sécurité juridique mentionné au point 31. Par suite, ce moyen doit être écarté.

35. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la convention conclue entre l’ADIL 75 et l’Etat, qu’un renforcement de l’information à propos du dispositif d’encadrement des loyers était nécessaire auprès des locataires et bailleurs, des organisations représentatives des locataires et des propriétaires, et des professionnels de la gestion immobilière concernés par le dispositif d’encadrement des loyers. Il ressort également des comptes – rendus mensuels d’activité de l’ADIL, que, dans le cadre sa mission d’information relative à l’encadrement des loyers pour les mois de juillet et août 2015, de nombreuses consultations ont été observées sur cette période à propos de la mise en oeuvre de ce dispositif. Ainsi, en prévoyant, à l’article 4 du décret du 25 juin 2015, le report de l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions au 1^er août 2015, le préfet a concilié de façon adaptée l’objectif de politique sociale que représente le dispositif d’encadrement des loyers, en permettant aux locataires d’en bénéficier dans un délai raisonnable, et le principe de sécurité juridique qui impliquait que tous les acteurs concernés, c’est-à-dire les locataires, les bailleurs, les organisations représentatives des propriétaires et des locataires, et les professionnels de la gestion immobilière bénéficient d’une courte période transitoire leur permettant de prendre une connaissance suffisamment précise des prescriptions nouvelles et les mettant en mesure de s’y adapter. Par suite, l’association Bail à part – Tremplin pour le logement n’est pas fondée à soutenir que le préfet, en reportant la date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 25 juin 2015 au 1^er août 2015, aurait entaché sa décision d’une erreur d’appréciation.

36. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la cohésion des territoires est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a annulé les arrêtés du préfet d’Ile-de-France des 25 juin 2015, 20 juin 2016, et 21 juin 2017. Par suite, ce jugement doit être annulé, sans qu’il soit besoin de statuer sur sa régularité.

Sur les frais liés au litige :

37. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à l’association Bail à part – Tremplin pour le logement, à l’association UNPI Paris ou à M^me D… les sommes qu’elles demandent au titre des frais liés au litige. Ces dispositions font également obstacle à ce que soit mis à la charge de l’association UNPI Paris ou de M^me D…, qui ne sont pas, dans la présente instance, partie perdante à l’égard de l’association Bail à part – Tremplin pour le logement, le versement d’une somme à cette association au titre des frais liés au litige.

DÉCIDE :

Article 1^er : Il est donné acte du désistement de la Chambre FNAIM du Grand Paris, de la Chambre nationale des propriétaires, de la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM), de l’Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) et du Syndicat national des professionnels de l’immobilier (SNPI) de leurs conclusions de première instance.

Article 2 : Le jugement n°s 1511828, 1513696, 1514241, 1612832, 1711728 du 28 novembre 2017 du tribunal administratif de Paris est annulé.

Article 3 : Les conclusions présentées en première instance et en appel par l’association Bail à part -Tremplin pour le logement, par l’association UNPI Paris et par M^me C… D… sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, à l’association Bail à part – Tremplin pour le logement, à l’association Union nationale de la propriété immobilière Paris, à M^me C… D…, à la Chambre FNAIM du Grand Paris, à la Chambre nationale des propriétaires, à la Fédération nationale de l’immobilier, à l’Union des syndicats de l’immobilier et au Syndicat national des professionnels de l’immobilier.

Délibéré après l’audience du 24 juin 2021, à laquelle siégeaient :

- M^me A…, présidente de chambre,

- M^me B…, première conseillère,

- M^me E…, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 21 juillet 2021.

L’assesseure la plus ancienne,

A. B… La présidente – rapporteur,

H. A…

La greffière,

C. POVSE

La République mande et ordonne à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°s 19PA01982, 19PA01987 3