AFFAIRES SPURIO, GALLO, ZILAGHE, LAGHI, VIERO, ORLANDINI ET RYLLO

AFFAIRE GALLO c. ITALIE

(28/1996/647/832)

ARRÊT

STRASBOURG

2 septembre 1997

Cet arrêt peut subir des retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts et décisions 1997, édité par Carl Heymanns Verlag KG (Luxemburger Straße 449, D-50939 Cologne) qui se charge aussi de le diffuser, en collaboration, pour certains pays, avec les agents de vente dont la liste figure au verso.

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Gravenhage)

SOMMAIRE[1]

Arrêts rendus par une chambre

Italie – durée de procédures devant des juridictions administratives

I.Objet du litige (Gallo)

Grief tiré de l'article 14 de la Convention : sort du cadre de l'affaire tel qu'il a été délimité par la décision de la Commission sur la recevabilité.

II.Article 6 § 1 de la Convention (« délai raisonnable »)

Droit de nombreux Etats membres du Conseil de l'Europe distingue fondamentalement les fonctionnaires des salariés de droit privé – Cour a jugé en conséquence que les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d'activité des fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ d'application de l'article 6 § 1.

Requérants demandaient : la déclaration de l'illégalité du comportement de l'administration (Spurio), la rétroactivité des avantages économiques d'une promotion (Orlandini), l'annulation de la décision de l'administration refusant une réintégration de poste (Ryllo), l'annulation d'une ou plusieurs décisions de l'administration attribuant un certain grade (Laghi) ou une certaine classification professionnelle (les autres affaires) – ils soulevaient ainsi des contestations relatives à leur recrutement, à leur carrière et à leur cessation d'activité, qui ne portaient pas sur un droit de caractère civil au sens de l'article 6 § 1 – paiement des différences de salaire (Spurio, Viero et Orlandini) ou des avantages économiques d'une promotion (Orlandini seulement) directement subordonné au constat préalable de l'illégalité du comportement de l'administration.

Conclusion : article 6 § 1 inapplicable (huit voix contre une).

Références (dans un ou plusieurs arrêts)
à la jurisprudence de la Cour

26.11.1992, Francesco Lombardo c. Italie ; 24.8.1993, Massa c. Italie ; 28.9.1995, Scollo c. Italie ; 17.3.1997, Neigel c. France

En l'affaire Gallo c. Italie[2],

La Cour européenne des Droits de l'Homme, constituée, conformément à l'article 43 de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (« la Convention ») et aux clauses pertinentes de son règlement B[3], en une chambre composée des juges dont le nom suit :

MM.R. Bernhardt, président,
C. Russo,
N. Valticos,
R. Pekkanen,
A.B. Baka,
M.A. Lopes Rocha,
G. Mifsud Bonnici,
P. Kūris,
E. Levits,

ainsi que de MM. H. Petzold, greffier, et P.J. Mahoney, greffier adjoint,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 2 décembre 1996, 22 février et 28 juin 1997,

Rend l'arrêt que voici, adopté à cette dernière date :

PROCéDURE

1.  L'affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l'Homme (« la Commission ») le 11 mars 1996, dans le délai de trois mois qu'ouvrent les articles 32 § 1 et 47 de la Convention. A son origine se trouve une requête (n° 25575/94) dirigée contre la République italienne et dont un ressortissant de cet Etat, M. Alcide Gallo, avait saisi la Commission le 5 juillet 1993 en vertu de l'article 25.

La demande de la Commission renvoie aux articles 44 et 48 ainsi qu'à la déclaration italienne reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour (article 46). Elle a pour objet d'obtenir une décision sur le point de savoir si les faits de la cause révèlent un manquement de l'Etat défendeur aux exigences de l'article 6 § 1 de la Convention.

2.  En réponse à l'invitation prévue à l'article 35 § 3 d) du règlement B, le requérant a manifesté le désir de participer à l'instance et a désigné son conseil (article 31), que le président de la chambre a autorisé à employer la langue italienne (article 28 § 3).

3.  Le 30 mars 1996, le président de la Cour, M. R. Ryssdal, a estimé qu'il y avait lieu de confier à une chambre unique, en vertu de l'article 21 § 7 du règlement B et dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, l'examen de la présente cause et des affaires Spurio, De Santa, Lapalorcia, Abenavoli, Zilaghe, Laghi, Viero, Orlandini, Ryllo, Soldani, Fusco, Di Luca et Saluzzi, Nicodemo, Pizzi, Scarfò, Argento et Trombetta c. Italie[4]. La chambre à constituer de la sorte comprenait de plein droit M. C. Russo, juge élu de nationalité italienne (article 43 de la Convention), et M. R. Bernhardt, vice-président de la Cour (article 21 § 4 b) du règlement B). Le même jour, le président de la Cour en a désigné par tirage au sort les sept autres membres, à savoir MM. N. Valticos, R. Pekkanen, A.B. Baka, M.A. Lopes Rocha, G. Mifsud Bonnici, P. Kūris et E. Levits, en présence du greffier (articles 43 in fine de la Convention et 21 § 5 du règlement B).

4.  En sa qualité de président de la chambre (article 21 § 6 du règlement B), M. Bernhardt a consulté, par l'intermédiaire du greffier, l'agent du gouvernement italien (« le Gouvernement»), l'avocat du requérant et le délégué de la Commission au sujet de l'organisation de la procédure (articles 39 § 1 et 40). Conformément à l'ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu le mémoire du requérant le 24 juillet 1996 et celui du Gouvernement le 25. Le 25 juin 1996, le secrétaire de la Commission lui avait fait savoir que le délégué s'exprimerait à l'audience.

5.  Le 21 octobre 1996, la Commission a produit le dossier de la procédure suivie devant elle ; le greffier l'y avait invitée sur les instructions du président.

6.  Ainsi qu'en avait décidé ce dernier, les débats se sont déroulés en public le 27 novembre 1996, au Palais des Droits de l'Homme à Strasbourg. La Cour avait tenu auparavant une réunion préparatoire.

Ont comparu :

-pour le Gouvernement
M.G. Raimondi, magistrat détaché
au service du contentieux diplomatique
du ministère des Affaires étrangères,co-agent,
M.G. Manzo, magistrat détaché au cabinet
législatif du ministère de la Justice,conseil ;

-pour la Commission
M.A. Perenič,délégué ;

-pour le requérant
MeM. De Stefano, avocat au barreau de Rome,conseil.

La Cour les a entendus en leurs plaidoiries.

EN FAIT

7.  Concierge au centre des oeuvres universitaires de Trieste (« le centre »), M. Alcide Gallo habite cette ville.

8.  Le 28 août 1986, il assigna le centre devant le tribunal administratif régional (« TAR ») du Frioul-Vénétie Julienne afin d'obtenir l'annulation de la décision du président du conseil d'administration du centre, du 12 août 1986, lui infligeant une sanction disciplinaire. Après avoir recueilli l'avis du conseil de discipline, ledit président avait suspendu l'intéressé de ses fonctions pour un mois au motif qu'il avait manqué à son devoir de diligence et perturbé « la continuité et la régularité du service » à cause d'un congé de maladie considéré injustifié.

Le requérant perdit le bénéfice de sa rémunération à l'exception d'une quotité.

9.  Par un jugement du 9 avril 1987, dont le texte fut déposé au greffe le 28 mai 1987, le TAR accueillit le recours.

10.  Le centre interjeta appel le 5 octobre 1987. Par un arrêt du 12 juin 1992, dont le texte fut déposé au greffe le 8 janvier 1993, le Conseil d'Etat réforma la décision de première instance rejetant le recours de M. Gallo.

PROCéDURE DEVANT LA COMMISSION

11.  M. Gallo a saisi la Commission le 5 juillet 1993.  Il se plaignait d'atteintes à sa liberté personnelle (article 5 de la Convention), de la durée de la procédure suivie devant des juridictions administratives (article 6 § 1), du caractère inéquitable de cette procédure (article 6), ainsi que d'une violation du principe de la défense concrète et effective (article 6 § 3 c)).

12.  Le 6 juillet 1995, la Commission a retenu la requête (n° 25575/94) quant au second grief et l'a rejetée pour le surplus. Dans son rapport du 28 novembre 1995 (article 31), elle conclut, par vingt-cinq voix contre quatre, qu'il y a eu violation de l'article 6. Le texte de son avis et de l'opinion dissidente dont il s'accompagne figure en annexe au présent arrêt[5].

CONCLUSIONS PRéSENTéES à LA COUR PAR LE GOUVERNEMENT

13.  Le Gouvernement demande à la Cour, à titre principal, de déclarer que l'article 6 § 1 de la Convention ne s'applique pas en l'espèce et, subsidiairement, de juger qu'il n'a pas été violé.

EN DROIT

I.SUR L'OBJET DU LITIGE

14.  Le conseil du requérant a invoqué devant la Cour l'article 6 § 1 de la Convention et l'article 14 qui interdit toute forme de discrimination entre les personnes.

Selon la Cour, le second grief sort toutefois du cadre de l'affaire tel que l'a délimité la décision de la Commission sur la recevabilité (voir, mutatis mutandis, l'arrêt Scollo c. Italie du 28 septembre 1995, série A n° 315-C, p. 51, § 24).

II.SUR LA VIOLATION ALLéGUéE DE L'ARTICLE 6 § 1 DE LA CONVENTION

15.  M. Gallo se plaint de la longueur de la procédure qu'il a engagée devant le tribunal administratif régional (« TAR ») du Frioul-Vénétie Julienne et qui s'est achevée par un arrêt du Conseil d'Etat. Il invoque l'article 6 § 1 de la Convention, ainsi libellé :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »

Il y a lieu avant tout de déterminer si cette disposition est applicable à la présente affaire.

16.  Selon le Gouvernement, si on ne saurait exclure a priori l'existence de droits de caractère civil dans un rapport d'emploi relevant de la fonction publique, les litiges en la matière sortiraient en principe du champ d'application de l'article 6 de la Convention. L'applicabilité de cette disposition découlerait de la prédominance, dans un cas donné, des aspects de droit privé.

En l'espèce, la contestation portant sur une sanction disciplinaire, elle toucherait à la sphère des pouvoirs par lesquels l'administration organise son activité, secteur couvert par le droit public. Par conséquent, la requête serait irrecevable ratione materiae.

17.  Le requérant ne conteste pas que l'instauration d'un rapport de travail avec la puissance publique résulte d'un acte unilatéral de nomination de la part de celle-ci, et qu'avant cette nomination un droit de caractère civil ne saurait exister. Mais une fois ce rapport établi, le fonctionnaire est titulaire des mêmes droits que les travailleurs du secteur privé.

Par conséquent, l'article 6 de la Convention ne serait pas applicable aux litiges touchant à l'accès à la fonction publique, mais bien à ceux portant sur la carrière – telles les sanctions disciplinaires – et le licenciement. En particulier, et dans la mesure où elle constitue aussi une peine patrimoniale, la sanction disciplinaire ne saurait être différemment appréciée selon la nature, publique ou privée, de l'employeur qui l'inflige.

18.  La Commission considère l'enjeu patrimonial – explicite ou implicite – déterminant aux fins de l'applicabilité de l'article 6 lorsque, comme en l'occurrence, la procédure nationale a une incidence sur les droits patrimoniaux du requérant.

19.  La Cour constate que le droit de nombreux Etats membres du Conseil de l'Europe distingue fondamentalement les fonctionnaires des salariés de droit privé. Cela l'a conduite à juger que « les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d'activité des fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ d'application de l'article 6 § 1 » (voir les arrêts Massa c. Italie du 24 août 1993, série A n° 265-B, p. 20, § 26, et Neigel c. France du 17 mars 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-II, pp. 410-411, § 43).

Dans l'affaire Massa (arrêt précité), le requérant, à la suite du décès de son épouse qui avait exercé la profession de  directrice d'école, réclamait le bénéfice d'une pension de réversion. Dans l'affaire Francesco  Lombardo c. Italie (arrêt du 26 novembre 1992, série A n° 249-B), il s'agissait d'un gendarme (carabiniere) réformé pour invalidité qui soutenait que celle-ci résultait de maladies « dues au service » et qui demandait en conséquence le versement d'une « pension privilégiée ordinaire ». Les doléances des intéressés n'avaient trait ni au « recrutement » ni à la « carrière » et ne concernaient qu'indirectement la « cessation d'activité » d'un fonctionnaire puisqu'elles consistaient en la revendication d'un droit purement patrimonial légalement né après celle-ci. Dans ces circonstances, et eu égard au fait qu'en s'acquittant de l'obligation de payer les pensions litigieuses l'Etat italien n'usait pas de « prérogatives discrétionnaires » et pouvait se comparer à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit privé, la Cour a conclu que les prétentions des intéressés revêtaient un caractère civil au sens de l'article 6 § 1 (arrêt Neigel précité, pp. 410-411, § 43).

20.  En l'occurrence, comme cela ressort de son recours au TAR, M. Gallo demandait exclusivement l'annulation de la décision du président du conseil d'administration du centre des œuvres universitaires lui infligeant une suspension de ses fonctions pour un mois (paragraphe 8 ci-dessus). La contestation qu'il soulevait ainsi avait manifestement trait à sa carrière et ne portait pas sur un droit « de caractère civil » au sens de l'article 6 § 1.

Partant, cette disposition ne s'applique pas en l'espèce.

PAR CES MOTIFS, LA COUR

Dit, par huit voix contre une, que l'article 6 § 1 de la Convention ne s'applique pas.

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l'Homme, à Strasbourg, le 2 septembre 1997.

Signé : Rudolf Bernhardt

Président

Signé : Herbert Petzold
Greffier

Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 51 § 2 de la Convention et 55 § 2 du règlement B, l'exposé de l'opinion dissidente de M. Pekkanen.

Paraphé : R. B.
Paraphé : H. P.

OPINION DISSIDENTE DE M. LE JUGE PEKKANEN

(Traduction)

1.  Je regrette de ne pouvoir souscrire à l'avis de la majorité de la Cour concernant l'applicabilité de l'article 6 de la Convention en l'espèce.

2.  D'après la jurisprudence de la Cour, l'article 6 § 1 s'applique aux litiges où les aspects de droit privé l'emportent sur les aspects de droit public (voir, par exemple, l'arrêt Feldbrugge c. Pays-Bas du 29 mai 1986, série A n° 99, p. 16, § 40). En l'occurrence, les aspects de droit public sont jugés prédominants par la majorité, essentiellement au motif que le droit de nombreux Etats européens distingue les fonctionnaires des salariés de droit privé. Cette distinction a conduit la Cour à juger que « les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d'activité des fonctionnaires sortent, en règle générale, du champ d'application de l'article 6 § 1 » (paragraphe 19 du présent arrêt).

Cela ne signifie pas, toutefois, que les fonctionnaires échappent d'une manière générale au domaine de la Convention. En effet, ainsi que la Cour l'a déclaré dans son arrêt Glasenapp c. Allemagne du 28 août 1986 (série A n° 104, p. 26, § 49), « en règle générale, les garanties de la Convention s'étendent aux fonctionnaires ». D'autre part, lorsque l'accès à la fonction publique se trouve au centre du problème soumis à la Cour, les faits incriminés ne sont pas couverts par la Convention (ibidem, p. 27, § 53).

En conséquence, un fonctionnaire n'est protégé par l'article 6 § 1 de la Convention que si le litige concerne non pas son recrutement, sa carrière ou la cessation de son activité, mais, par exemple, la revendication d'un droit purement patrimonial. De surcroît, pour que l'article 6 § 1 trouve à s'appliquer, il faut que les prérogatives discrétionnaires de l'autorité administrative concernée ne soient pas en cause (paragraphe 19 du présent arrêt).

3.  Le terme « fonctionnaire » est utilisé dans l'arrêt sans avoir été aucunement défini. Dès lors, il doit être réputé viser l'ensemble des agents administratifs au service de l'Etat ou des autorités locales qui ne sont pas employés sous contrat de droit privé.

Cette conclusion recèle deux problèmes.

Premièrement, les obligations du fonctionnaire en question ne sont pas prises en compte. La règle s'applique à l'ensemble des fonctionnaires, du nettoyeur de bureau, sur lequel ne pèsent que des obligations mineures, aux plus hauts fonctionnaires, qui ont, par exemple, le pouvoir d'exercer l'autorité publique. D'après moi, il y a de bons motifs d'exclure de la protection de l'article 6 § 1 les seuls fonctionnaires qui font partie de cette seconde catégorie. Les Etats ont un intérêt compréhensible et acceptable à décider du recrutement, de la carrière et de la cessation d'activité de ces derniers sans être soumis à un contrôle juridictionnel.

Deuxièmement, il y a des Etats où certaines personnes accomplissant des tâches de service public relèvent du droit public et où certaines autres sont régies par des contrats de droit privé, alors que les obligations des unes et des autres sont identiques. D'après le présent arrêt, tous les salariés de l'Etat qui relèvent du droit public seraient partiellement privés des garanties de l'article 6, tandis que leurs collègues sous contrat de droit privé en bénéficieraient. Dans plusieurs Etats européens, les fonctionnaires seraient donc inégalement protégés par la Convention, nonobstant la similitude de leurs obligations.

4.  La Cour devrait fonder son analyse sur une interprétation autonome de la notion de « fonction publique » aux fins de l'article 6 § 1, de sorte que les mêmes critères puissent être appliqués aux personnes occupant des postes équivalents ou similaires, indépendamment du système d'emploi de chaque Etat membre. Il faudrait établir une distinction entre les fonctionnaires exerçant l'autorité publique et les autres. Pareille distinction a été reconnue par la Cour de justice des Communautés européennes (voir, par exemple et mutatis mutandis, l'affaire n° 473/93, Commission c. Luxembourg, arrêt du 2 juillet 1996).

5.  En l'espèce, les obligations du fonctionnaire en cause ne comportaient pas l'exercice de l'autorité publique. J'estime donc que l'article 6 § 1 était applicable.

[1]1. Rédigé par le greffe, il ne lie pas la Cour.

[2]Notes du greffier

.  L'affaire porte le n° 28/1996/647/832. Les deux premiers chiffres en indiquent le rang dans l'année d'introduction, les deux derniers la place sur la liste des saisines de la Cour depuis l'origine et sur celle des requêtes initiales (à la Commission) correspondantes.

[3].  Le règlement B, entré en vigueur le 2 octobre 1994, s'applique à toutes les affaires concernant les Etats liés par le Protocole n° 9.

[4].  26/1996/645/830 ; 27/1996/646/831 ; 29/1996/648/833 ; 30/1996/649/834 ; 31/1996/650/835 ; 32/1996/651/836 ; 33/1996/652/837 ; 34/1996/653/838 ; 35/1996/654/839 ; 36/1996/655/840 ; 37/1996/656/841 ; 38/1996/657/842-843 ; 39/1996/658/844 ; 40/1996/659/845 ; 41/1996/660/846 ; 42/1996/661/847 et 43/1996/662/848.

[5].  Note du greffier : pour des raisons d'ordre pratique il n'y figurera que dans l'édition imprimée (Recueil des arrêts et décisions, 1997), mais chacun peut se le procurer auprès du greffe.