1 . libre circulation des personnes – derogations – emplois dans l’ administration publique – notion – participation a l’ exercice de la puissance publique et a la sauvegarde des interets generaux de l’ etat

( traite cee, art . 48, par . 4 )

2 . libre circulation des personnes – travailleurs – egalite de traitement – derogations – participation a la gestion d’ organismes de droit public et exercice d’ une fonction de droit public – objet de la derogation

( reglement du conseil no 1612/68, art . 8 )

3 . libre circulation des personnes – derogations – emplois dans l’ administration publique – notion – interpretation et application uniformes – renvoi au seul droit national – inadmissibilite

( traite cee, art . 48, par . 4 )

4 . libre circulation des personnes – derogations – emplois dans l’ administration publique – admission des seuls nationaux aux emplois participant a l’ exercice de la puissance publique et a la sauvegarde des interets generaux de l’ etat – liceite – exclusion des ressortissants des autres etats membres de la generalite des emplois – inadmissibilite

( traite cee, art . 48, par . 4 )

1 . en prevoyant que « les dispositions du present article ne sont pas applicables aux emplois dans l’ administration publique », l’ article 48, paragraphe 4, du traite cee place en dehors du champ d’ application des trois premiers paragraphes de ce meme article un ensemble d’ emplois qui comportent une participation, directe ou indirecte, a l’ exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des interets generaux de l’ etat ou des autres collectivites publiques . de tels emplois supposent en effet, de la part de leurs titulaires, l’ existence d’ un rapport particulier de solidarite a l’ egard de l’ etat ainsi que la reciprocite de droits et devoirs qui sont le fondement du lien de nationalite . par contre, l’ exception prevue a l’ article 48, paragraphe 4, ne s’ applique pas a des emplois qui, tout en relevant de l’ etat ou d’ autres organismes de droit public, n’ impliquent cependant aucun concours a des taches relevant de l’ administration publique proprement dite .

2 . l’ article 8 du reglement no 1612/68, aux termes duquel le travailleur d’ un autre etat membre « peut etre exclu de la participation a la gestion d’ organismes de droit public et de l’ exercice d’ une fonction de droit public », ne vise pas a exclure les travailleurs des autres etats membres de certains emplois, mais permet seulement d’ exclure eventuellement lesdits travailleurs de certaines activites qui impliquent la participation a la puissance publique, telles que celles comportant la presence des representants syndicaux dans les conseils d’ administration de nombreux organismes de droit public a competence economique .

3 . la regle fondamentale pour l’ existence de la communaute selon laquelle le recours a des dispositions, meme constitutionnelles, de l’ ordre juridique interne pour limiter la portee des dispositions du droit communautaire ne saurait etre admis puisqu’ il porterait atteinte a l’ unite et a l’ efficacite de ce droit, doit s’ appliquer egalement dans la determination de la portee et des limites de l’ article 48, paragraphe 4, du traite cee . s’ il est vrai que cette disposition tient compte de l’ interet legitime qu’ ont les etats membres de reserver a leurs propres ressortissants un ensemble d’ emplois ayant un rapport avec l’ exercice de la puissance publique et la sauvegarde des interets generaux, il convient d’ eviter en meme temps que l’ effet utile et la portee des dispositions du traite relatives a la libre circulation des travailleurs et a l’ egalite de traitement des ressortissants de tous les etats membres soient limites par des interpretations de la notion d’ administration publique tirees du seul droit national et qui feraient echec a l’ application des regles communautaires .

4 . l’ article 48, paragraphe 4, du traite cee, en visant les emplois qui comportent l’ exercice de la puissance publique et l’ attribution de responsabilites pour la sauvegarde des interets generaux de l’ etat, permet aux etats membres de reserver, par des reglementations appropriees, aux ressortissants nationaux l’ acces aux emplois qui comportent l’ exercice d’ une telle puissance et de telles responsabilites a l’ interieur d’ une meme carriere, d’ un meme service ou d’ un meme cadre . meme en admettant que de telles reglementations puissent creer des discriminations, une interpretation de l’ article 48, paragraphe 4, qui a pour effet d’ exclure les ressortissants des autres etats membres de la generalite des emplois dans l’ administration publique, ne peut etre admise, puisqu’ elle comporte une restriction des droits de ces ressortissants qui va au-dela de ce qui est necessaire pour assurer le respect des finalites poursuivies par cette disposition .

Dans l ' affaire 149/79 ,

Commission des communautes europeennes , representee par son conseiller juridique m . jean amphoux , en qualite d ' agent , assiste de m . louis dubouis , professeur a la faculte de droit et de sciences politiques de l ' universite d ' aix-marseille iii , ayant elu domicile a luxembourg aupres de son conseiller juridique , m . mario cervino , batiment jean monnet , kirchberg ,

Partie requerante ,

Contre

Royaume de belgique , represente par le ministre des affaires etrangeres , ayant pour agent m . robert hoebaer , directeur au ministere des affaires etrangeres , du commerce exterieur et de la cooperation au developpement , ayant elu domicile a luxembourg aupres de l ' ambassade de belgique , 4 , rue des girondins , residence champagne ,

Partie defenderesse ,

Soutenu dans ses conclusions par

Republique federale d ' allemagne , representee par mm . martin seidel et eberhardt grabitz , en qualite d ' agents , ayant elu domicile a luxembourg chez le chancelier de l ' ambassade de la republique federale d ' allemagne , 20-22 , avenue emile-reuter ,

Republique francaise , representee par mm . g . guillaume , en qualite d ' agent , et p . moreau defarges , en qualite d ' agent suppleant , ayant elu domicile a luxembourg aupres de l ' ambassade de france , 2 , rue bertholet ,

Royaume-uni , represente par m . w . h . godwin , assistant treasury solicitor en qualite d ' agent , ayant elu domicile a luxembourg aupres de l ' ambassade britannique , 28 , boulevard royal ,

Parties intervenantes ,

Ayant pour objet un recours visant a faire constater que le royaume de belgique a manque aux obligations decoulant de l ' article 48 du traite cee , ainsi que du reglement ( cee ) n 1612/68 du conseil du 15 octobre 1968 , relatif a la libre circulation des travailleurs a l ' interieur de la communaute , en imposant la condition de nationalite pour l ' acces a des emplois qui ne relevent pas de l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite cee ,

1 par requete deposee au greffe de la cour le 28 septembre 1979 , la commission a saisi la cour , en vertu de l ' article 169 du traite cee , d ' un recours visant a faire declarer que le royaume de belgique , ' en imposant ou en permettant d ' imposer la possession de la nationalite belge comme condition de recrutement dans des emplois non vises par l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite , a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l ' article 48 du traite et du reglement ( cee ) n 1612/68 relatif a la libre circulation des travailleurs a l ' interieur de la communaute ' ( jo n l 257 , p . 2 ).

2 dans son avis motive et dans sa requete , la commission s ' est referee d ' une facon generale a ' differentes offres d ' emploi ' emanant de la societe nationale des chemins de fer belges ( sncb ) et de la societe nationale des chemins de fer vicinaux ( sbcv ) et concernant des postes d ' ouvriers non qualifies , ainsi qu ' aux offres d ' emploi publiees ' au cours des dernieres annees ' par la ville de bruxelles et la commune d ' auderghem , et n ' a cite qu ' a titre indicatif les postes vises par ces offres . c ' est grace a des elements d ' information demandes par la cour au cours de la procedure ecrite et orale et produits par le gouvernement du royaume de belgique , et suite a l ' enumeration faite par la commission lors de la procedure orale et non contestee par ledit gouvernement , qu ' il a ete possible d ' etablir la liste precise des emplois litigieux .

3 il ressort de ces elements et de cette enumeration que les emplois vises concernent des postes d ' eleves-conducteurs de locomotives , de chargeurs , de poseurs de voies , d ' agents de triage et de signaleurs a la sncb et d ' ouvriers non qualifies a la sncv , ainsi que des postes d ' infirmieres , de puericultrices , de veilleurs de nuit , de plombiers , de menuisiers , d ' electriciens , d ' aides-jardiniers , d ' architectes , de controleurs a la ville de bruxelles et a la commune d ' auderghem . les elements d ' information reunis au cours de l ' instruction n ' ont toutefois pas permis de se faire une idee exacte de la nature des taches que comprennent les emplois dont l ' enumeration a pu etre precisee .

4 ces emplois ont ete effectivement offerts entre 1973 et 1977 , par voie d ' affichage ou de publication dans la presse , par les etablissements publics et les collectivites precites , et les annonces prevoyaient , parmi les conditions exigees pour le recrutement , la possession de la nationalite belge .

5 par lettre du 21 novembre 1978 , la commission a fait connaitre au gouvernement du royaume de belgique qu ' elle ' considere cette politique comme incompatible avec l ' article 48 du traite cee et les dispositions du reglement cee n 1612/68 relatif a la libre circulation des travailleurs a l ' interieur de la communaute ' , et a ainsi ouvert a l ' egard de cet etat membre la procedure de l ' article 169 du traite cee .

6 par lettre du 15 janvier 1979 , la representation permanente du royaume de belgique a repondu notamment :

— que la condition de nationalite litigieuse repond aux prescriptions de l ' article 6 , alinea 2 , de la constitution belge , aux termes duquel ' les belges . . . seuls sont admissibles aux emplois civils et militaires , sauf les exceptions qui peuvent etre etablies par la loi pour des cas particuliers ' ;

— que , de toute facon , l ' interpretation que donne la commission de l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite rend indispensable de distinguer a l ' interieur de chaque entite administrative entre les emplois qui participent a l ' exercice de l ' autorite publique et les emplois qui n ' y participent pas , et souleve ainsi un probleme dont la solution serait a trouver pour l ' ensemble des etats membres , sur le plan communautaire .

7 la commission n ' a pas estime pouvoir accepter l ' argumentation ainsi developpee par le gouvernement belge . elle a emis , le 2 avril 1979 , conformement a l ' article 169 du traite , un avis motive soulignant , entre autres ,

— que le royaume de belgique ne saurait invoquer l ' article 6 , alinea 2 , de sa constitution pour legitimer les pratiques en matiere d ' acces a l ' emploi qui lui sont reprochees ,

— que la clause d ' exception contenue dans l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite ne vise que les emplois dont l ' exercice implique une participation effective a l ' autorite publique , c ' est-a-dire comportant un pouvoir de decision a l ' egard des particuliers ou mettant en cause des interets nationaux , et notamment ceux qui touchent a la securite interieure et exterieure de l ' etat ;

— que les conditions d ' application de cette clause d ' exception ne sont pas remplies en ce qui concerne les emplois de la nature de ceux vises par les offres d ' emploi en cause .

8 le royaume de belgique ne s ' etant pas conforme a cet avis motive dans les delais impartis par la commission , celle-ci a introduit , le 27 septembre 1979 , le present recours .

9 l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite prevoit que ' les dispositions du present article ne sont pas applicables aux emplois dans l ' administration publique ' .

10 cette disposition place en dehors du champ d ' application des trois premiers paragraphes de ce meme article un ensemble d ' emplois qui comportent une participation , directe ou indirecte , a l ' exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des interets generaux de l ' etat ou des autres collectivites publiques . de tels emplois supposent en effet , de la part de leurs titulaires , l ' existence d ' un rapport particulier de solidarite a l ' egard de l ' etat ainsi que la reciprocite de droits et devoirs qui sont le fondement du lien de nationalite .

11 c ' est donc en fonction du but poursuivi par l ' article 48 , paragraphe 4 , qu ' il convient de determiner la portee de la derogation qu ' il apporte aux principes de libre circulation et d ' egalite de traitement consacres par les trois premiers paragraphes du meme article . la determination du champ d ' application du paragraphe 4 de l ' article 48 souleve cependant des difficultes particulieres en raison du fait que , dans les divers etats membres , la puissance publique a assume des responsabilites de caractere economique et social , ou participe a des activites qui ne sont pas assimilables aux fonctions typiques de l ' administration publique , mais qui relevent par contre , en raison de leur nature , du domaine d ' application du traite . dans ces conditions , le fait d ' etendre l ' exception prevue a l ' article 48 , paragraphe 4 , a des emplois qui , tout en rele vant de l ' etat ou d ' autres organismes de droit public , n ' impliquent cependant aucun concours a des taches relevant de l ' administration publique proprement dite , aurait pour consequence de soustraire a l ' application des principes du traite un nombre considerable d ' emplois et de creer des inegalites entre etats membres , en fonction des disparites qui caracterisent l ' organisation de l ' etat et celle de certains secteurs de la vie economique .

12 il convient des lors de rechercher si les emplois vises par le recours peuvent etre rattaches a la notion d ' administration publique au sens de l ' article 48 , paragraphe 4 , qui doit comporter une interpretation et une application uniformes dans l ' ensemble de la communaute . il faut reconnaitre que l ' application des criteres de distinction ci-dessus indiques pose des problemes d ' appreciation et de delimitation dans des cas concrets . il resulte de ce qui precede que cette qualification depend de la question de savoir si les emplois en cause sont , ou non , caracteristiques des activites specifiques de l ' administration publique en tant qu ' elle est investie de l ' exercice de la puissance publique et de la responsabilite pour la sauvegarde des interets generaux de l ' etat .

13 si , au regard d ' emplois qui , bien qu ' offerts par des autorites publiques , ne relevent pas du champ d ' application de l ' article 48 , paragraphe 4 , le travailleur d ' un autre etat membre est tenu de satisfaire , au meme titre que le travailleur national , a toutes autres conditions de recrutement , en ce qui concerne notamment les capacites et connaissances professionnelles requises , les dispositions des trois premiers paragraphes de l ' article 48 et le reglement n 1612/68 n ' admettent pas qu ' il puisse etre exclu desdits emplois du seul fait de sa nationalite .

14 a l ' appui de la these avancee par le gouvernement belge et soutenue par les parties intervenantes , selon laquelle la clause d ' exception de l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite aurait une portee generale visant tous les emplois dans l ' administration d ' un etat membre , ce gouvernement a invoque les dispositions particulieres de l ' article 8 du reglement n 1612/68 , aux termes desquelles le travailleur d ' un autre etat membre ' peut etre exclu de la participation a la gestion d ' organismes de droit public et de l ' exercice d ' une fonction de droit public ' .

15 cette disposition , loin de donner un appui a la these du gouvernement belge , confirme au contraire l ' interpretation ci-dessus donnee du paragraphe 4 de l ' article 48 . en effet , comme le gouvernement belge l ' admet lui-meme , l ' article 8 precite ne vise pas a exclure les travailleurs des autres etats membres de certains emplois , mais permet seulement d ' exclure eventuellement lesdits travailleurs de certaines activites qui impliquent la participation a la puissance publique , telles que – pour s ' en tenir aux exemples cites par le gouvernement belge lui-meme – celles comportant ' la presence des representants syndicaux dans les conseils d ' administration de nombreux organismes de droit public a competence economique ' .

16 le gouvernement belge fait valoir encore que les textes constitutionnels de certains etats membres se referent explicitement au probleme de l ' emploi dans l ' administration publique , le principe en la matiere etant l ' exclusion des non-nationaux , sauf derogations eventuelles . telle serait egalement la portee de l ' article 6 de la constitution belge , aux termes duquel ' seuls ' les belges ' sont admissibles aux emplois civils et militaires , sauf les exceptions qui peuvent etre etablies pour des cas particuliers ' . le gouvernement belge a lui-meme declare qu ' il ne conteste pas que ' la norme communautaire est superieure a la norme nationale ' , mais il estime que la convergence du droit constitutionnel de ces etats membres devrait servir d ' element d ' interpretation destine a mettre en lumiere la signification du paragraphe 4 de l ' article 48 et a ecarter l ' interpretation attachee a cette disposition par la commission , qui aurait pour effet de creer des conflits avec les textes constitutionnels auxquels il a ete fait reference .

17 le gouvernement francais a developpe un argument de portee similaire en faisant ressortir les principes admis dans le droit francais de la fonction publique , qui s ' inspire d ' une conception d ' ensemble fondee sur l ' exigence de la nationalite francaise comme condition d ' acces a tout emploi de la fonction publique , dependant de l ' etat , des communes ou d ' autres etablissements publics , sans qu ' il soit possible de distinguer selon la nature et les caracteristiques de l ' emploi en cause .

18 il est exact que le paragraphe 4 de l ' article 48 a precisement pour fonction , dans le systeme des dispositions relatives a la libre circulation des travailleurs , de tenir compte de l ' existence de dispositions du genre de celles qui ont ete mentionnees . mais en meme temps , ainsi qu ' il est admis dans le memoire du gouvernement francais , la delimitation de la notion d ' ' administration publique ' , au sens de l ' article 48 , paragraphe 4 , ne peut etre laissee a la totale discretion des etats membres .

19 independamment de la circonstance que le texte constitutionnel belge n ' exclut pas la possibilite d ' exceptions a la condition generale de la possession de la nationalite belge , il convient de rappeler , ainsi que la cour l ' a constamment souligne dans sa jurisprudence , que le recours a des dispositions de l ' ordre juridique interne pour limiter la portee des dispositions du droit communautaire aurait pour effet de porter atteinte a l ' unite et a l ' efficacite de ce droit et ne saurait des lors etre admis . cette regle , fondamentale pour l ' existence de la communaute , doit s ' appliquer egalement dans la determination de la portee et des limites de l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite . s ' il est vrai que cette disposition tient compte de l ' interet legitime qu ' ont les etats membres de reserver a leurs propres ressortissants un ensemble d ' emplois ayant un rapport avec l ' exercice de la puissance publique et la sauvegarde des interets generaux , il convient d ' eviter en meme temps que l ' effet utile et la portee des dispositions du traite relatives a la libre circulation des travailleurs et a l ' egalite de traitement des ressortissants de tous les etats membres soient limites par des interpretations de la notion d ' administration publique tirees du seul droit national et qui feraient echec a l ' application des regles communautaires .

20 les gouvernements belge et francais soutiennent enfin que l ' exclusion des travailleurs etrangers des emplois qui ne comportent pas a l ' origine une participation a l ' exercice de la puissance publique s ' avererait notamment necessaire lorsque le recrutement est effectue sur la base d ' un regime statutaire , et que les titulaires ont vocation a une carriere comportant aux grades superieurs des fonctions et des responsabilites propres de la puissance publique . les gouvernements allemand et britannique ajoutent qu ' une telle exclusion serait exigee aussi par la circonstance que la souplesse dans l ' affectation est une caracteristique de l ' administration publique et que , par consequent , les fonctions et les responsabilites dont un employe est investi peuvent changer non seulement en cas de promotion , mais aussi suite a une mutation a l ' interieur du meme service ou a un service different de rang equivalent .

21 ces objections ne tiennent toutefois pas compte du fait que l ' article 48 , paragraphe 4 , en visant les emplois qui comportent l ' exercice de la puissance publique et l ' attribution de responsabilites pour la sauvegarde des interets generaux de l ' etat , permet aux etats membres de reserver , par des reglementations appropriees , aux ressortissants nationaux l ' acces aux emplois qui comportent l ' exercice d ' une telle puissance et de telles responsabilites a l ' interieur d ' une meme carriere , d ' un meme service ou d ' un meme cadre .

22 l ' argument souleve sur ce dernier point par le gouvernement allemand , selon lequel l ' exclusion eventuelle de ressortissants des autres etats membres du benefice de certaines promotions ou de certaines mutations dans l ' administration publique aurait pour effet de creer des discriminations a l ' interieur de cette administration , ne prend pas en consideration que l ' interpretation que ce meme gouvernement donne de l ' article 48 , paragraphe 4 , et qui a pour effet d ' exclure lesdits ressortissants de la generalite des emplois dans l ' administration publique , comporte une restriction des droits de ces ressortissants qui va au-dela de ce qui est necessaire pour assurer le respect des finalites poursuivies par cette disposition , telle qu ' interpretee a la lumiere des considerations qui precedent .

23 la cour considere qu ' en general , pour les emplois litigieux , les elements d ' information contenus dans le dossier de l ' affaire et fournis par les parties au cours de la procedure ecrite et orale ne permettent pas d ' apprecier de maniere suffisamment sure la nature effective des fonctions qu ' ils comportent et pour constater , a la lumiere des considerations qui precedent , quels sont , parmi ces emplois , ceux qui ne relevent pas de la notion d ' administration publique au sens de l ' article 48 , paragraphe 4 , du traite .

24 dans ces conditions , la cour ne s ' estime pas en mesure , a ce stade , de se prononcer sur le manquement reproche au gouvernement belge . elle invite des lors la commission et le royaume de belgique a reprendre l ' examen de la question litigieuse a la lumiere des considerations qui precedent et a faire rapport a la cour , conjointement ou separement , dans un delai determine , soit sur toute solution du litige a laquelle ils seraient arrives , soit sur leurs points de vue respectifs , en consideration des elements de droit decoulant du present arret . les parties intervenantes seront mises en mesure de presenter a la cour leurs observations sur ce ou ces rapports , au moment opportun .

La cour ,

Statuant avant faire droit au recours en manquement introduit par la commission , declare et arrete :

1 ) la commission et le royaume de belgique reexamineront la matiere litigieuse a la lumiere des considerations juridiques du present arret et feront rapport a la cour sur le resultat de cet examen avant le 1 juillet 1981 . la cour statuera definitivement apres cette date .

2)les depens sont reserves .