1 . droit communautaire – principes – proportionnalite – obligation principale et obligation secondaire – sanction identique – inadmissibilite

2 . agriculture – organisation commune des marches – sucre – exportations vers les pays tiers – systeme d ' adjudication permanente – caution constituee par l ' adjudicataire – demande de certificat d ' exportation – depassement du delai – perte totale de la caution – principe de proportionnalite – violation

( reglement du conseil no 1785/81 , art . 13 ; reglement de la commission no 1880/83 , art . 6 , par 3 , et 12 , sous b ))

1 . afin d ' etablir si une disposition de droit communautaire est conforme au principe de proportionnalite , il importe de verifier si les moyens qu ' elle met en oeuvre sont appropries et necessaires pour atteindre le but recherche . a cet egard , lorsqu ' une reglementation communautaire etablit une distinction entre une obligation principale , dont l ' accomplissement est necessaire pour atteindre l ' objectif vise , et une obligation secondaire , a caractere essentiellement administratif , elle ne peut , sans meconnaitre le principe de proportionnalite , sanctionner aussi severement la meconnaissance de l ' obligation secondaire et celle de l ' obligation principale .

2 . si l ' obligation , pour les adjudicataires dans le cadre du systeme d ' adjudication permanente pour la determination de prelevements et/ou restitutions a l ' exportation de sucre blanc organise par le reglement no 1880/83 , de demander dans un bref delai un certificat d ' exportation conformement a l ' article 12 , sous b ), du meme reglement presente une certaine utilite administrative pour la commission , on ne saurait cependant admettre que cette obligation a la meme importance que l ' obligation d ' exporter qui reste la finalite essentielle de la reglementation communautaire en cause .

L ' article 6 , paragraphe 3 , du reglement no 1880/83 est non valide en tant qu ' il sanctionne par la perte totale de la caution le non-respect du delai impose pour la presentation des demandes de certificat d ' exportation . une telle sanction , qui frappe une violation nettement moins grave que celle du non-accomplissement de l ' obligation principale , que la caution elle-meme est destinee a garantir , est en effet trop rigoureuse par rapport a la fonction de bonne gestion administrative qui peut etre reconnue au systeme des certificats d ' exportation .

Dans l ' affaire 181/84 ,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour en application de l ' article 177 du traite cee , par m . glidewell , juge a la queen ' s bench division de la high court of justice , dans le litige pendant devant cette juridiction entre

The queen , ex parte e . d . & f . man ( sugar ) ltd ,

Partie requerante ,

Et

Intervention board for agricultural produce ( ibap )

Partie defenderesse ,

Une decision , a titre prejudiciel , sur la validite de l ' article 6 , paragraphe 3 , du reglement no 1880/83 de la commission , du 8 juillet 1983 , concernant une adjudication permanente principale pour la determination de prelevements et/ou de restitutions a l ' exportation de sucre blanc ( jo l 187 , p . 5 ),

1 par ordonnance du 4 juillet 1984 , parvenue a la cour le 10 juillet suivant , le juge glidewell , juge a la queen ' s bench division de la high court of justice , a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , une question prejudicielle relative a la validite de l ' article 6 , paragraphe 3 , du reglement no 1880/83 de la commission , du 8 juillet 1983 , concernant une adjudication permanente principale pour la determination de prelevements et/ou de restitutions a l ' exportation de sucre blanc ( jo l 187 , p . 5 ).

2 cette question a ete posee dans le cadre d ' un litige opposant la societe e . d . & f . man ( sugar ) ltd ( ci-apres man sugar ), societe britannique de vente et de courtage de sucre , a l ' intervention board for agricultural produce ( ci-apres denomme ibap ), qui est l ' organisme national competent pour gerer la politique agricole commune au royaume-uni .

3 man sugar a presente a l ' ibap sept soumissions d ' exportation de sucre dans des pays tiers , par telex du 27 juillet 1983 , apres avoir constitue la caution exigee sous forme de garantie bancaire . le lendemain , l ' ibap faisait savoir a man sugar que cinq de ses soumissions avaient ete acceptees pour une quantite totale de 30 000 tonnes de sucre a exporter .

4 il est constant qu ' en application des dispositions applicables du droit communautaire , man sugar etait alors tenue de demander la delivrance de certificats d ' exportation au plus tard le 2 aout 1983 a 12 heures , heure du royaume-uni . or , l ' ibap n ' a recu les telex valant demandes de certificats d ' exportation qu ' entre 15 h 41 et 15 h 57 , le meme jour .

5 ce retard de quelques heures est intervenu dans des circonstances dont la societe man sugar reconnait qu ' elles ne sont pas constitutives de la force majeure . les telex en question avaient bien ete prepares pour etre transmis a l ' heure habituelle . mais , du fait de l ' absence de l ' employee competente pour proceder a cette expedition et de la surcharge de travail qui a ete imposee ce jour-la a l ' employe charge de la remplacer , ce dernier a transmis les telex avec un leger retard .

6 c ' est dans ces conditions que l ' ibap a pris une decision declarant acquise la caution de 1 670 370 ukl . la societe man sugar a alors engage une action devant la queen ' s bench division de la high court of justice de londres en vue de la restitution de la caution , en faisant valoir que la perte de celle-ci constituait une ' injustice flagrante ' et que les regles communautaires qui imposent la perte de la caution sont contraires au principe de proportionnalite .

7 le juge glidewell a decide de surseoir a statuer et a pose a la cour la question suivante :

' l ' article 6 , paragraphe 3 , du reglement ( cee ) no 1880/83 de la commission est-il invalide , en ce sens qu ' il enfreint le principe de proportionnalite dans la mesure ou il implique la perte de la totalite de la caution , sauf dans les cas de force majeure , dans toutes les hypotheses ou , en consequence d ' une carence non intentionnelle du demandeur , une demande de certificat d ' exportation n ' est pas parvenue a l ' organisme d ' intervention competent dans le delai prevu par la loi? '

Sur le droit communautaire applicable en matiere d ' exportations de sucre vers les pays tiers

8 il est constant que depuis de nombreuses annees , le marche communautaire du sucre se caracterise tout a la fois par des excedents structurels et par des prix superieurs a ceux du marche mondial . dans le cadre de l ' organisation commune de marche du sucre , dont les dispositions fondamentales sont fixees par le reglement no 1785/81 du conseil , du 30 juin 1981 ( jo l 177 , p . 4 ), les excedents de sucre peuvent etre exportes vers les pays tiers , a la condition de faire l ' objet d ' un certificat d ' exportation , et beneficient de restitutions destinees a compenser la difference entre le prix pratique a l ' interieur de la communaute et le prix moins eleve pratique sur le marche mondial . l ' article 13 de ce reglement precise que la delivrance du certificat d ' exportation est subordonnee a la constitution d ' une caution qui garantit l ' engagement d ' exporter pendant la duree de validite de ce certificat et qui reste acquise en tout ou en partie si l ' operation n ' est pas realisee dans ce delai ou n ' est realisee que partiellement .

9 d ' une facon generale , le systeme fonctionne au moyen d ' adjudications permanentes ouvertes par la commission pour la determination des restitutions a l ' exportation de sucre , les offres etant soumises par les operateurs economiques aux organismes nationaux d ' intervention , et les adjudicataires etant designes par la commission apres consultation du comite de gestion du sucre . les offres doivent indiquer , notamment , la quantite de sucre que le soumissionnaire souhaite exporter et le montant de la restitution qu ' il estime necessaire pour lui permettre de vendre le sucre sur le marche mondial . la commission est ainsi seule apte a decider , a la lumiere des offres recues , de la quantite de sucre a vendre et du juste montant de la restitution a octroyer .

10 le reglement no 1880/83 de la commission , du 8 juillet 1983 , precite , pris en application du reglement du conseil no 1785/81 , et applicable en l ' espece , dispose , en son article 1er , ' qu ' il est procede a une adjudication permanente principale pour la determination de prelevements a l ' exportation ou de restitutions a l ' exportation de sucre blanc et pendant la duree de cette adjudication permanente , a une adjudication partielle ' . ses differentes dispositions precisent les conditions de depot des offres par les soumissionnaires , les renseignements que doivent comporter les offres ainsi que les conditions de delivrance des certificats d ' exportation et les modalites de constitution et de liberation des cautions .

11 il resulte des dispositions combinees des reglements precites nos 1785/81 du conseil et 1880/83 de la commission , et de celles du reglement no 3183/80 de la commission , du 3 decembre 1980 , portant modalites communes d ' application du regime de certificats d ' importation , d ' exportation et de prefixation pour les produits agricoles , que le systeme ainsi institue peut etre decompose en trois phases qui se presentent comme suit : dans la premiere phase , l ' operateur soumet une offre a l ' organisme national concerne . a ce moment , il doit avoir constitue une caution de 9 ecus par 100 kilogrammes de sucre a exporter et il doit , en outre , s ' engager a demander un certificat d ' exportation dans les quatre jours apres etre devenu adjudicataire ( article 5 , paragraphe 3 , du reglement no 1880/83 ).

12 la deuxieme phase commence lorsque le soumissionnaire est informe qu ' il a ete declare adjudicataire . il est alors oblige , en vertu de l ' article 12 , sous b ), du reglement no 1880/83 , de demander un certificat d ' exportation dans les quatre jours . s ' il ne fait pas cette demande a temps , comme cela a ete le cas en l ' espece , la caution initialement constituee reste acquise pour la quantite de sucre pour laquelle les demandes de certificat d ' exportation n ' ont pas ete presentees .

13 en effet , l ' article 6 , paragraphe 3 , sous b ), du reglement no 1880/83 , dont la validite est contestee , est ainsi redige :

' 3 ) abstraction faite du cas de force majeure , la caution n ' est liberee :

…

B ) en ce qui concerne les adjudicataires , que s ' ils ont demande leur certificat d ' exportation dans le delai vise a l ' article 12 , sous b ), et que pour la quantite pour laquelle ils ont rempli l ' obligation d ' exporter decoulant du certificat vise a l ' article 12 , sous b ), les dispositions de l ' article 33 du reglement ( cee ) no 3183/80 restant applicables . la caution reste acquise pour la quantite pour laquelle ces obligations n ' ont pas ete remplies . '

14 si les certificats d ' exportation ont ete regulierement demandes et obtenus , la troisieme phase intervient alors et la caution de 9 ecus par 100 kilogrammes de sucre garantit l ' exportation du sucre . cette operation doit avoir lieu avant l ' expiration du cinquieme mois suivant celui au cours duquel l ' adjudication a eu lieu . la caution reste acquise si l ' exportation n ' a pas ete effectuee a cette date et son montant peut etre majore d ' une caution supplementaire , lorsque le prix sur les marches mondiaux a fluctue au-dela de certaines limites , afin d ' eviter toute speculation des operateurs economiques ( article 13 , paragraphe 3 , du reglement no 1880/83 ). enfin , si l ' operation d ' exportation n ' a ete realisee que partiellement , la caution n ' est liberee qu ' au prorata des quantites effectivement exportees , sous reserve qu ' au moins 5 % de la quantite indiquee dans le certificat aient ete exportes ( article 33 du reglement no 3183/80 ).

Sur la reponse a apporter a la question prejudicielle

15 la societe man sugar soutient , en premier lieu et a titre principal , que l ' obligation de demander un certificat d ' exportation n ' a pas pour objet de garantir l ' obligation principale d ' exporter , qui serait la seule obligation fondamentale de la reglementation communautaire precitee . l ' obligation de presenter une telle demande serait meme , en realite , depourvue de justification .

16 en second lieu et a titre subsidiaire , la societe man sugar fait valoir que meme si l ' obligation de demander un certificat d ' exportation devait etre regardee comme justifiee , la confiscation de la totalite de la caution pour non-execution de cetteobligation enfreindrait le principe de proportionnalite , notamment pour les raisons suivantes : la sanction d ' une obligation accessoire telle que la demande de certificat d ' exportation serait assimilee a tort , par le reglement litigieux , a la sanction de la violation de l ' obligation principale qui est d ' exporter le sucre ; l ' obligation de demander un certificat d ' exportation pourrait etre garantie par d ' autres moyens moins rigoureux que la confiscation de la totalite de la caution , de sorte que la charge imposee ne serait pas necessaire pour atteindre les objectifs vises par la reglementation ; la severite de la sanction serait sans rapport avec la nature de la defaillance qui , comme en l ' espece , peut n ' etre que minime et purement materielle .

17 le gouvernement du royaume-uni soutient , pour sa part , qu ' il resulte des nouvelles dispositions applicables depuis 1981 que le bref delai dont disposent les adjudicataires pour demander un certificat d ' exportation n ' a plus de fonction essentielle dans le systeme de gestion du marche du sucre . le certificat d ' exportation ne repondrait plus qu ' a deux fonctions d ' ordre purement administratif , d ' une part , confirmer a la commission l ' exactitude des informations deja fournies par l ' operateur au moment de l ' offre et , d ' autre part , determiner le regime des montants compensatoires monetaires a l ' exportation ( prefixation ou fluctuation ).

18 le gouvernement du royaume-uni considere , des lors , qu ' il serait possible de substituer au regime actuellement applicable d ' autres reglementations moins rigoureuses qui continueraient a garantir le respect de l ' objectif essentiel , c ' est-a-dire l ' exportation du sucre , tout en reduisant le risque que represente pour les operateurs economiques la sanction applicable en cas de depassement non intentionnel du delai fixe pour demander les certificats d ' exportation .

19 la commission , a l ' inverse , estime que la disposition contestee du reglement no 1880/83 est valide . elle fait valoir , en premier lieu , qu ' en ce qui concerne le principe de proportionnalite , la cour a etabli une distinction entre deux types d ' obligations pouvant etre imposes par la legislation communautaire , d ' une part , les obligations principales par lesquelles la legislation exige l ' accomplissement d ' un acte indispensable pour atteindre les buts qu ' elle poursuit et dont la meconnaissance peut entrainer la perte totale d ' une caution , d ' autre part , les obligations secondaires a caractere essentiellement administratif . selon la commission , il ressortirait de la jurisprudence de la cour que seule la sanction de la violation de ces obligations secondaires doit etre proportionnee au but de bonne gestion administrative que la mesure en question se propose d ' atteindre . or , en l ' espece , l ' obligation de demander un certificat d ' exportation constituerait une obligation principale , au meme titre que l ' obligation d ' exporter .

20 il convient de rappeler , ainsi que la cour l ' a juge dans ses arrets du 20 fevrier 1979 ( buitoni , 122/78 , rec . p . 677 ) et du 23 fevrier 1983 ( fromencais/forma , 66/82 , rec . p . 395 ) qu ' afin d ' etablir si une disposition de droit communautaire est conforme au principe de proportionnalite , il importe de verifier si les moyens qu ' elle met en oeuvre sont appropries et necessaires pour atteindre le but recherche . a cet egard , lorsqu ' une reglementation communautaire etablit une distinction entre une obligation principale , dont l ' accomplissement est necessaire pour atteindre l ' objectif vise , et une obligation secondaire , a caractere essentiellement administratif , elle ne peut , sans meconnaitre le principe de proportionnalite , sanctionner aussi severement la meconnaissance de l ' obligation secondaire et celle de l ' obligation principale .

21 il resulte de l ' examen du texte meme des differents reglements precites du conseil et de la commission , relatifs a la procedure d ' adjudication permanente en vue de l ' exportation du sucre , de l ' analyse de leurs preambules , et des declarations memes de la commission lors des debats menes devant la cour , que le regime de la caution est avant tout destine a garantir l ' accomplissement de l ' engagement , volontairement pris par l ' operateur economique , d ' exporter les quantites de sucre ayant fait l ' objet de l ' adjudication . l ' obligation d ' exportation qui pese sur les operateurs economiques constitue donc bien une obligation principale , garantie par la constitution initiale d ' une caution de 9 ecus par 100 kilogrammes de sucre .

22 la commission estime toutefois que l ' obligation de demander un certificat d ' exportation dans un bref delai et de respecter strictement ce delai , constitue egalement une obligation principale , au meme titre que l ' obligation d ' exporter . elle seule garantirait , en effet , la bonne gestion du marche du sucre . par voie de consequence , la meconnaissance de cette obligation et , notamment , le depassement , meme minime et non intentionnel , du delai justifieraient la perte totale de la caution , au meme titre que l ' inexecution totale de l ' obligation principale d ' exporter .

23 a cet egard , la commission a soutenu , aussi bien lors de la procedure ecrite qu ' au cours des debats menes devant la cour , que les certificats d ' exportation remplissent quatre fonctions distinctes et importantes :

— une fonction de regularisation des mises sur le marche du sucre ;

— une fonction d ' elimination des tentatives de speculation ;

— une fonction d ' information des services de la commission ;

— une fonction de determination du regime des montants compensatoires monetaires choisi par l ' exportateur .

24 s ' agissant de la fonction de regularisation des mises sur le marche mondial du sucre exporte , il convient d ' observer que les operateurs economiques concernes disposent d ' un delai de cinq mois pour proceder a l ' exportation , sans qu ' aucune disposition du droit communautaire leur impose d ' echelonner regulierement leurs exportations : ils peuvent donc legalement concentrer , sur une tres courte periode , leurs mises sur le marche . dans ces conditions , les certificats d ' exportation ne peuvent etre regardes comme ayant l ' effet regulateur invoque par la commission . cet effet est assure , partiellement d ' ailleurs , par le simple echelonnement dans le temps des adjudications .

25 la commission estime , en second lieu , que la perte de la totalite de la caution , en cas de non-respect du delai pour presenter la demande de certificat d ' exportation , permettrait d ' eviter toute speculation consistant , pour les operateurs economiques , a jouer sur les fluctuations du cours du sucre et des taux de change et a differer ainsi la presentation de leur demande de certificat d ' exportation .

26 a supposer etablie la realite d ' un tel risque de speculation , il importe de remarquer que l ' article 12 , sous c ), du reglement no 1880/83 , fait peser sur l ' adjudicataire l ' obligation d ' acquitter la caution supplementaire prevue a l ' article 13 , paragraphe 3 , du meme reglement . or , la commission a reconnu elle-meme , au cours des debats menes devant la cour , que cette caution supplementaire elimine tout risque de speculation de la part des operateurs economiques . certes , la commission a emis , lors de la procedure orale , des doutes sur l ' applicabilite de l ' article 13 , paragraphe 3 , du reglement precite , avant la delivrance des certificats d ' exportation . toutefois , a supposer fondes les doutes ainsi exprimes par la commission , il n ' en resterait pas moins qu ' une simple modification du regime de caution supplementaire institue , imposant , par exemple , l ' obligation de verser , le cas echeant , la caution supplementaire des la procedure d ' adjudication , c ' est-a-dire , avant meme la delivrance du certificat d ' exportation , permettrait d ' atteindre l ' objectif recherche par un moyen beaucoup moins rigoureux pour les operateurs economiques . on ne peut donc admettre , non plus , que la lutte contre la speculation justifie la disposition litigieuse du reglement no 1880/83 .

27 s ' agissant des deux dernieres fonctions attribuees par la commission aux certificats d ' exportation , il est exact que ces certificats permettent a la commission de suivre avec precision les mouvements d ' exportation de sucre communautaire a destination des pays tiers , sans toutefois lui fournir de renseignements nouveaux essentiels par rapport a ceux figurant dans les soumissions et sans garantir , par eux-memes , qu ' il sera effectivement procede a l ' exportation . de meme , il est exact que le certificat d ' exportation permet a l ' exportateur d ' effectuer un choix entre la prefixation et la fluctuation des montants compensatoires monetaires .

28 toutefois , s ' il resulte de ce qui precede que l ' obligation d ' obtenir les certificats d ' exportation presente une utilite administrative pour la commission , on ne saurait admettre que cette obligation a la meme importance que l ' obligation d ' exporter , qui reste la finalite essentielle de la reglementation communautaire en cause .

29 il convient d ' en deduire que la sanction forfaitaire et automatique de la perte de la caution qui frappe une violation nettement moins grave que celle du non-accomplissement de l ' obligation principale , que la caution elle-meme est destinee a garantir , doit etre qualifiee de trop rigoureuse par rapport a la fonction de bonne gestion administrative qui peut etre reconnue au systeme des certificats d ' exportation .

30 si dans un souci de bonne gestion administrative , la commission etait en droit d ' instituer un delai aux fins de presenter les demandes de certificat d ' exportation , elle aurait du frapper le non-respect de ce delai par une sanction sensiblement moins lourde pour les operateurs economiques , que celle prevoyant la perte totale de la caution , et mieux adaptee aux effets pratiques d ' une telle omission .

31 des lors , il y a lieu de repondre a la question posee par la juridiction nationale , que l ' article 6 , paragraphe 3 , du reglement no 1880/83 , est non valide en tant qu ' il sanctionne , par la perte totale de la caution , le non-respect du delai impose pour la presentation des demandes de certificat d ' exportation .

Sur les depens

32 les frais exposes par le royaume-uni et la commission des communautes europeennes qui ont soumis des observations a la cour ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement . la procedure revetant , a l ' egard des parties au principal , le caractere d ' un incident souleve devant la juridiction nationale , il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs ,

La cour ( cinquieme chambre ),

Statuant sur la question a elle soumise par le juge glidewell , juge a la queen ' s bench division de la high court of justice , par ordonnance du 4 juillet 1984 , dit pour droit :

L ' article 6 , paragraphe 3 , du reglement no 1880/83 est non valide en tant qu ' il sanctionne , par la perte totale de la caution , le non-respect du delai impose pour la presentation des demandes de certificat d ' exportation .