CJCE, n° C-219/07, Arrêt de la Cour, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW et Andibel VZW contre Belgische Staat, 19 juin 2008

—

pour Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW, par Me R. Portocarero, advocaat,

—

pour Andibel VZW, par Me P. Calus, advocaat,

—

pour le gouvernement belge, par Mme L. Van den Broeck, en qualité d’agent, assistée de Me J.-F. De Bock, advocaat,

—

pour le gouvernement néerlandais, par Mmes C. Wissels et M. de Mol ainsi que M. Y. de Vries, en qualité d’agents,

—

pour le gouvernement suédois, par M. A. Kruse ainsi que Mmes A. Falk et S. Johannesson, en qualité d’agents,

—

pour la Commission des Communautés européennes, par MM. B. Stromsky et M. van Beek, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 30 CE et du règlement (CE) no 338/97 du Conseil, du 9 décembre 1996, relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce (JO 1997, L 61, p. 1).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre de l’examen de deux recours en annulation introduits devant le Raad van State (Conseil d’État), respectivement, par Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW (Conseil national des éleveurs et des amateurs d’animaux ASBL) et Andibel VZW, association sans but lucratif regroupant des commerçants actifs dans le secteur de la vente d’oiseaux, d’animaux de compagnie et d’accessoires pour ceux-ci, à l’encontre de l’arrêté royal du 7 décembre 2001 fixant la liste des animaux qui peuvent être détenus (Moniteur belge du 14 février 2002, p. 5479, ci-après l’«arrêté royal»).

3

Aux termes du troisième considérant du règlement no 338/97:

«[L]es dispositions du présent règlement ne préjugent pas des mesures plus strictes pouvant être prises ou maintenues par les États membres, dans le respect du traité, notamment en ce qui concerne la détention de spécimens d’espèces relevant du présent règlement.»

4

L’article 1er du règlement no 338/97 dispose:

«L’objectif du présent règlement est de protéger les espèces de faune et de flore sauvages et d’assurer leur conservation en contrôlant leur commerce conformément aux articles suivants.

Le présent règlement s’applique dans le respect des objectifs, principes et dispositions de la convention définie à l’article 2.»

5

L’article 2 de ce règlement contient les définitions suivantes:

«[…]

[…]»

6

Conformément à l’article 3 de ce même règlement:

«1. Figurent à l’annexe A:

2. Figurent à l’annexe B:

3. Figurent à l’annexe C:

4. Figurent à l’annexe D:

5. Dans le cas où l’état de conservation d’espèces couvertes par le présent règlement nécessite leur inclusion dans l’une des annexes de la convention, les États membres contribuent aux modifications nécessaires.»

7

L’article 8 du même règlement dispose:

«1. Il est interdit d’acheter, de proposer d’acheter, d’acquérir à des fins commerciales, d’exposer à des fins commerciales, d’utiliser dans un but lucratif et de vendre, de détenir pour la vente, de mettre en vente ou de transporter pour la vente des spécimens d’espèces inscrites à l’annexe A.

2. Les États membres peuvent interdire la détention de spécimens, notamment, d’animaux vivants appartenant à des espèces de l’annexe A.

[…]

5. Les interdictions prévues au paragraphe 1 s’appliquent également aux spécimens d’espèces inscrites à l’annexe B, sauf lorsque l’autorité compétente de l’État membre concerné a la preuve que ces spécimens ont été acquis et, s’ils ne proviennent pas de la Communauté, qu’ils y ont été introduits conformément à la législation en vigueur en matière de conservation de la faune et de la flore sauvages.

6. Les autorités compétentes des États membres sont habilitées à vendre les spécimens des espèces inscrites aux annexes B à D qu’elles ont confisqués au titre dudit règlement, à condition que ces spécimens ne soient pas ainsi directement restitués à la personne physique ou morale à laquelle ils ont été confisqués ou qui a participé à l’infraction. Ces spécimens peuvent alors être utilisés à toutes fins utiles comme s’ils avaient été légalement acquis.»

8

L’article 3 bis de la loi du 14 août 1986 relative à la protection et au bien-être des animaux (Moniteur belge du 3 décembre 1986, p. 16382, ci-après la «loi relative au bien-être des animaux»), inséré par l’article 3 de la loi du 4 mai 1995 (Moniteur belge du 28 juillet 1995, p. 20360), se lit comme suit:

«1er Il est interdit de détenir des animaux n’appartenant pas aux espèces ou aux catégories mentionnées sur une liste établie par le Roi. Cette liste ne porte pas préjudice à la législation relative à la protection des espèces animales menacées.

2. Par dérogation au § 1er, des animaux d’espèces ou de catégories autres que celles désignées par le Roi peuvent être détenus:

3. Sans préjudice des dérogations prévues au § 2, le Roi peut interdire à certaines des personnes physiques ou morales énumérées au § 2 la détention d’animaux d’autres espèces ou de catégories qu’il désigne.»

9

L’article 1er de l’arrêté royal a fixé, pour les mammifères, l’entrée en vigueur de l’article 3 bis de la loi relative au bien-être des animaux au 1er juin 2002, l’article 2 dudit arrêté royal a établi la liste des mammifères pouvant être détenus et les articles 3 à 5 de celui-ci ont arrêté les dispositions d’application prévues à l’article 3 bis, paragraphe 2, 3°, second alinéa, de cette loi. L’arrêté royal a été modifié par un arrêté royal du 22 août 2002 (Moniteur belge du 25 septembre 2002, p. 43346), qui a introduit une redevance sur toute demande d’agrément de particuliers souhaitant détenir des mammifères ne figurant pas dans la liste des espèces dont des spécimens peuvent être détenus (article 1er) et a élargi cette liste pour porter le nombre d’espèces concernées à 46 (article 2).

10

Devant la juridiction de renvoi, le Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers VZW et Andibel VZW allèguent que l’arrêté royal, lu conjointement avec la loi relative au bien-être des animaux, engendre une interdiction absolue d’importer d’un autre État membre, de détenir et de commercialiser des mammifères d’espèces ne figurant pas sur la liste dite «positive» annexée à l’arrêté royal, alors que pareille interdiction serait contraire au règlement no 338/97 ainsi qu’au traité, en particulier à l’article 30 CE.

11

La juridiction de renvoi observe que l’arrêté royal a pour conséquence que, hormis les cas énumérés à l’article 3 bis, paragraphe 2, de la loi relative au bien-être des animaux, aucun mammifère n’appartenant pas aux espèces figurant dans cette liste ne peut être détenu en Belgique. Un arrêté réglementaire de cette nature aurait incontestablement une incidence sur les échanges entre les États membres.

12

Dans ces conditions, le Raad van State a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

13

Par ses deux questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande en substance si les articles 28 CE et 30 CE, pris isolément ou en combinaison avec le règlement no 338/97, s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, selon laquelle l’interdiction d’importation, de détention et de commercialisation des mammifères appartenant à des espèces autres que celles expressément mentionnées dans cette réglementation s’applique à des espèces de mammifères qui ne figurent pas à l’annexe A dudit règlement.

14

Il convient de relever d’emblée que, conformément au troisième considérant du règlement no 338/97, les dispositions de ce dernier ne préjugent pas des mesures plus strictes pouvant être prises ou maintenues par les États membres, dans le respect du traité, notamment en ce qui concerne la détention de spécimens d’espèces relevant de ce même règlement.

15

D’ailleurs, l’article 176 CE dispose que les mesures de protection qui, comme le règlement no 338/97, sont arrêtées en vertu de l’article 175 CE ne font pas obstacle au maintien et à l’établissement, par chaque État membre, de mesures de protection renforcées, qui doivent être compatibles avec le traité (voir arrêt du 23 octobre 2001, Tridon, C-510/99, Rec. p. I-7777, point 45).

16

Il ressort de la décision de renvoi que, conformément à la réglementation en cause au principal, seuls les mammifères appartenant aux espèces figurant sur la liste constituant l’annexe I de l’arrêté royal peuvent être détenus, importés et commercialisés en Belgique, hormis les cas énumérés à l’article 3 bis, paragraphe 2, de la loi relative au bien-être des animaux.

17

Les questions préjudicielles ne visent l’interdiction d’importation, de détention et de commercialisation des mammifères instaurée par la réglementation litigieuse que pour autant qu’elle s’applique aux espèces de mammifères qui sont mentionnées aux annexes B, C et D du règlement no 338/97 ainsi qu’à celles qui ne relèvent pas du champ d’application de ce règlement.

18

Il est constant que le règlement no 338/97 ne comporte pas une interdiction générale d’importation et de commercialisation des espèces autres que celles qui sont visées à son annexe A.

19

S’agissant plus particulièrement de l’interdiction d’utilisation commerciale de spécimens d’espèces figurant à l’annexe B du règlement no 338/97, la Cour a déjà jugé qu’elle constitue une mesure plus stricte au sens de l’article 176 CE (arrêt Tridon, précité, point 49). Tel est également le cas en ce qui concerne les spécimens d’espèces inscrites aux annexes C et D du même règlement, ce dernier ne contenant aucune disposition spécifique comportant une interdiction générale d’utilisation commerciale de ceux-ci. La même conclusion s’impose à plus forte raison en ce qui concerne les spécimens d’espèces qui ne sont pas visées par ce règlement, aucune mesure d’harmonisation au niveau communautaire portant interdiction de l’utilisation commerciale de ceux-ci n’ayant été adoptée.

20

L’arrêté royal ayant pour conséquence que des spécimens d’espèces qui ne sont pas mentionnées à l’annexe A du règlement no 338/97 ne peuvent pas, en règle générale, être importés, détenus et commercialisés en Belgique, ledit arrêté royal constitue une réglementation plus stricte que ce règlement, qui doit en conséquence être examinée à l’aune de l’article 28 CE.

21

Une réglementation telle que celle en cause au principal, dès lors qu’elle trouve à s’appliquer à des spécimens provenant d’un autre État membre, est de nature à entraver le commerce intracommunautaire au sens de l’article 28 CE (voir, en ce sens, arrêt Tridon, précité, point 49).

22

En effet, constitue une mesure d’effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l’article 28 CE une disposition légale d’un État membre qui interdit de mettre dans le commerce, d’acquérir, d’offrir, d’exposer ou de mettre en vente, de détenir, de préparer, de transporter, de vendre, de remettre à titre onéreux ou à titre gratuit, d’importer ou d’utiliser des marchandises qui n’ont pas été préalablement autorisées (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 17 septembre 1998, Harpegnies, C-400/96, Rec. p. I-5121, point 30).

23

La Cour a encore jugé qu’une réglementation qui exige que la commercialisation de certaines marchandises soit soumise à l’inscription préalable de celles-ci sur une «liste positive» rend leur commercialisation plus difficile et plus coûteuse, et, par conséquent, entrave les échanges entre les États membres (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 5 février 2004, Commission/France, C-24/00, Rec. p. I-1277, point 23).

24

Selon le gouvernement belge, la réglementation en cause au principal, bien qu’elle entrave la libre circulation des marchandises, poursuit un objectif légitime, à savoir le bien-être des animaux détenus en captivité. Elle serait fondée sur le constat que la détention de mammifères n’est acceptable que dans un nombre limité de cas, compte tenu des besoins physiologiques et éthologiques minimaux de ces mammifères. Ce gouvernement relève à cet égard que, s’il apparaît, compte tenu de ces besoins, que des spécimens d’une espèce donnée de mammifères ne peuvent pas être détenus par n’importe qui sans compromettre leur bien-être, ils ne peuvent pas être inscrits dans la liste positive et, par conséquent, être commercialisés, sous réserve du régime dérogatoire prévu à l’article 3 bis, paragraphe 2, de la loi relative au bien-être des animaux. Ladite réglementation trouverait dès lors sa justification dans la protection de la santé et de la vie des animaux concernés.

25

En outre, selon le gouvernement belge, la réglementation litigieuse est proportionnée au but recherché. D’une part, elle n’instituerait pas une interdiction absolue d’importation de ces animaux. En effet, conformément à l’article 3 bis, paragraphe 2, de la loi relative au bien-être des animaux, les spécimens d’espèces ou de catégories autres que celles figurant sur la liste constituant l’annexe I de l’arrêté royal pourraient néanmoins être détenus notamment dans des parcs zoologiques, laboratoires, cirques et expositions itinérantes, mais aussi par des particuliers agréés par le ministre compétent pour la protection des animaux et par des établissements de commerce d’animaux pour autant qu’un accord écrit ait été conclu préalablement avec les personnes physiques ou morales relevant de l’une des catégories susmentionnées.

26

D’autre part, la liste positive aurait été établie après fixation, par le Conseil national du bien-être des animaux, de critères objectifs, notamment sur la base de contributions de scientifiques et de spécialistes. Ces critères seraient les suivants. Premièrement, les animaux devraient être faciles à garder et susceptibles d’être hébergés en respectant leurs besoins physiologiques, éthologiques et écologiques essentiels, deuxièmement, ils ne devraient pas être d’un naturel agressif ni comporter un autre danger particulier pour la santé de l’homme, troisièmement, ils ne sauraient appartenir à des espèces dont des indications claires montrent que les spécimens, une fois échappés dans la nature, peuvent y subsister et représenter, de ce fait, une menace écologique, et, quatrièmement, ils devraient faire l’objet de données bibliographiques relatives à leur détention. En cas de contradiction entre les données ou les informations disponibles sur l’aptitude des spécimens d’une espèce à être détenus, le doute devrait bénéficier à l’animal.

27

À cet égard, il importe de rappeler, en premier lieu, que la protection du bien-être des animaux constitue un objectif légitime d’intérêt général dont l’importance s’est traduite, notamment, par l’adoption par les États membres du protocole sur la protection et le bien-être des animaux, annexé au traité instituant la Communauté européenne (JO 1997, C 340, p. 110). La Cour a, par ailleurs, constaté à plusieurs reprises l’intérêt que la Communauté porte à la santé et à la protection des animaux (voir arrêt du 17 janvier 2008, Viamex Agrar Handel et ZVK, C-37/06 et C-58/06, Rec. p. I-69, points 22 et 23 ainsi que jurisprudence citée).

28

Il convient de rappeler, en deuxième lieu, que, selon l’article 30 CE, les dispositions des articles 28 CE et 29 CE ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions justifiées par des raisons, notamment, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux, pourvu que ces interdictions ou restrictions ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres et que la Cour a jugé que la protection de la santé et de la vie des animaux constitue une exigence fondamentale reconnue par le droit communautaire (voir, en ce sens, arrêt du 11 mai 1999, Monsees, C-350/97, Rec. p. I-2921, point 24).

29

S’agissant du risque que les spécimens, une fois échappés dans la nature, puissent y subsister et représenter, de ce fait, une menace écologique, il convient de rappeler, en troisième lieu, qu’il ressort d’une jurisprudence constante que des restrictions à la libre circulation des marchandises peuvent être justifiées par des exigences impératives telles que la protection de l’environnement (voir arrêts du 14 juillet 1998, Bettati, C-341/95, Rec. p. I-4355, point 62, et du 12 octobre 2000, Snellers, C-314/98, Rec. p. I-8633, point 55).

30

Si le principe de proportionnalité, qui est à la base de la dernière phrase de l’article 30 CE, exige que la faculté des États membres d’interdire les importations d’animaux en provenance d’autres États membres dans lesquels ils sont légalement commercialisés soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection légitimement poursuivis (voir, en ce sens, notamment, arrêt Harpegnies, précité, point 34), il convient, dans l’application de ce principe dans un contexte tel que celui de l’affaire au principal, de prendre en compte la nature particulière des espèces concernées ainsi que les intérêts et exigences rappelés aux points 27 à 29 du présent arrêt.

31

Le fait qu’un État membre impose des règles moins strictes que celles applicables dans un autre État membre ne signifie pas en soi que ces dernières sont disproportionnées et, partant, incompatibles avec le droit communautaire. En effet, la seule circonstance qu’un État membre a choisi un système de protection différent de celui adopté par un autre État membre ne saurait avoir d’incidence sur l’appréciation de la nécessité et de la proportionnalité des dispositions prises en la matière (voir, notamment, arrêt du 1er février 2001, Mac Quen e.a., C-108/96, Rec. p. I-837, points 33 et 34).

32

Contrairement à ce que soutiennent les requérantes au principal, un système de liste négative, consistant à circonscrire le champ d’interdiction aux seules espèces de mammifères identifiées sur cette liste, pourrait ne pas suffire pour atteindre l’objectif de protection ou de respect des intérêts et des exigences mentionnés aux points 27 à 29 du présent arrêt. En effet, le recours à un tel système pourrait signifier que, aussi longtemps qu’une espèce de mammifères n’est pas inscrite sur ladite liste, des spécimens de cette espèce peuvent être librement détenus, alors même qu’aucune évaluation scientifique propre à garantir que cette détention ne comporte aucun risque pour la sauvegarde desdits intérêts et exigences n’aurait été réalisée (voir, par analogie, arrêt du 12 juillet 2005, Alliance for Natural Health e.a., C-154/04 et C-155/04, Rec. p. I-6451, point 70).

33

Néanmoins, conformément à la jurisprudence de la Cour, une réglementation qui, comme celle visée au principal, soumet la détention de mammifères à l’inscription préalable des espèces auxquelles ils appartiennent sur une liste positive et qui s’applique également aux spécimens d’espèces qui sont légalement détenus dans d’autres États membres n’est conforme au droit communautaire que si plusieurs conditions sont remplies (voir, par analogie, notamment, arrêts du 16 juillet 1992, Commission/France, C-344/90, Rec. p. I-4719, points 8 et 16, ainsi que Commission/France, précité, point 25).

34

D’abord, l’établissement d’une telle liste et les modifications ultérieures de celle-ci doivent reposer sur des critères objectifs et non discriminatoires (voir, en ce sens, notamment, arrêt du 23 septembre 2003, Commission/Danemark, C-192/01, Rec. p. I-9693, point 53).

35

Ensuite, ladite réglementation doit être assortie d’une procédure permettant aux intéressés d’obtenir l’inscription de nouvelles espèces de mammifères sur la liste nationale des espèces autorisées. Cette procédure doit être aisément accessible, ce qui suppose qu’elle soit expressément prévue dans un acte de portée générale, et doit pouvoir être menée à son terme dans des délais raisonnables, et si elle débouche sur un refus d’inscription, lequel doit être motivé, celui-ci doit pouvoir faire l’objet d’un recours juridictionnel (voir, par analogie, arrêts précités du 16 juillet 1992, Commission/France, point 9, et du 5 février 2004, Commission/France, points 26 et 37).

36

Enfin, une demande visant à obtenir l’inscription d’une espèce de mammifères sur ladite liste ne peut être rejetée par les autorités administratives compétentes que si la détention de spécimens de cette espèce présente un risque réel pour la sauvegarde ou le respect des intérêts et des exigences mentionnés aux points 27 à 29 du présent arrêt (voir, par analogie, notamment, arrêts précités du 16 juillet 1992, Commission/France, point 10, et du 5 février 2004, Commission/France, point 27).

37

En tout état de cause, une demande visant à obtenir l’inscription d’une espèce sur la liste des espèces de mammifères dont la détention est autorisée ne peut être rejetée par les autorités compétentes que sur la base d’une évaluation approfondie du risque que représente la détention de spécimens de l’espèce en question pour la sauvegarde des intérêts et exigences mentionnés aux points 27 à 29 du présent arrêt, établie à partir des données scientifiques disponibles les plus fiables et des résultats les plus récents de la recherche internationale (voir, par analogie, notamment, arrêt Alliance for Natural Health e.a., précité, point 73).

38

Lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque envisagé en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel pour la santé des personnes ou des animaux ou pour l’environnement persiste dans l’hypothèse où ce risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives.

39

S’agissant, par ailleurs, de dérogations telles que celles prévues à l’article 3 bis, paragraphe 2, de la loi relative au bien-être des animaux, il convient de relever qu’elles ne doivent pas conduire à favoriser les produits nationaux, ce qui constituerait une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée à l’encontre des produits importés d’autres États membres (voir, notamment, arrêt du 16 décembre 1980, Fietje, 27/80, Rec. p. 3839, point 14).

40

En ce qui concerne plus spécifiquement des conditions telles que celles fixées à l’article 3 bis, paragraphe 2, points 3, sous b), et 6, de la loi relative au bien-être des animaux, relatives à la détention de spécimens d’espèces de mammifères non mentionnées sur la liste annexée à l’arrêté royal par des particuliers ou des établissements de commerce d’animaux, il importe de vérifier si de telles conditions sont objectivement justifiées et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la finalité poursuivie par la réglementation nationale dans son ensemble.

41

Force est ainsi de constater que l’appréciation à porter sur la proportionnalité d’un régime tel que celui en cause au principal, en particulier sur le point de savoir si l’objectif recherché pourrait être atteint par des mesures affectant de manière moindre le commerce intracommunautaire, ne saurait, en l’occurrence, être effectuée sans éléments d’information supplémentaires sur ledit régime et sur la mise en œuvre de celui-ci. L’appréciation des critères fixés et de l’application de ceux-ci, de la portée des dérogations prévues à l’article 3 bis, paragraphe 2, de la loi relative au bien-être des animaux ainsi que des caractéristiques de la procédure d’inscription, telles que l’accessibilité de celle-ci et les possibilités de recours en cas de refus d’inscription, suppose une analyse concrète, fondée notamment sur les différents textes applicables et la pratique ainsi que sur des études scientifiques, analyse qu’il appartient à la juridiction de renvoi d’opérer (voir, en ce sens, arrêt Tridon, précité, point 58).

42

Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que les articles 28 CE et 30 CE, pris isolément ou en combinaison avec le règlement no 338/97, ne s’opposent pas à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal, selon laquelle l’interdiction d’importation, de détention et de commercialisation des mammifères appartenant à des espèces autres que celles expressément mentionnées dans cette réglementation s’applique à des espèces de mammifères ne figurant pas à l’annexe A de ce règlement, si la protection ou le respect des intérêts et des exigences mentionnés aux points 27 à 29 du présent arrêt ne peuvent pas être assurés tout aussi efficacement par des mesures moins restrictives des échanges communautaires.

43

Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier:

44

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

Les articles 28 CE et 30 CE, pris isolément ou en combinaison avec le règlement (CE) no 338/97 du Conseil, du 9 décembre 1996, relatif à la protection des espèces de faune et de flore sauvages par le contrôle de leur commerce, ne s’opposent pas à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal, selon laquelle l’interdiction d’importation, de détention et de commercialisation des mammifères appartenant à des espèces autres que celles expressément mentionnées dans cette réglementation s’applique à des espèces de mammifères ne figurant pas à l’annexe A de ce règlement, si la protection ou le respect des intérêts et des exigences mentionnés aux points 27 à 29 du présent arrêt ne peuvent pas être assurés tout aussi efficacement par des mesures moins restrictives des échanges communautaires.

Il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier:

Signatures