Affaire C-181/23

Commission européenne

contre

République de Malte

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 29 avril 2025

« Manquement d’État – Article 20 TFUE – Citoyenneté de l’Union – Article 4, paragraphe 3, TUE – Principe de coopération loyale – Principe de confiance mutuelle entre les États membres – Octroi de la nationalité d’un État membre – Rapport particulier de solidarité et de loyauté – Mise en œuvre d’un programme de citoyenneté par investissement – Naturalisation en échange de paiements ou d’investissements prédéterminés – Nature transactionnelle du régime de naturalisation, s’apparentant à une “commercialisation” de la citoyenneté de l’Union »

1. Citoyenneté de l’Union – Dispositions du traité – Nationalité d’un État membre – Compétences respectives de l’Union et des États membres – Limites – Conditions d’acquisition et de perte de la nationalité – Inclusion dans la compétence des États membres – Violation du droit de l’Union lors de l’exercice par les États membres de leur compétence en matière d’octroi de la nationalité

   (voir points 81-83)

2. Citoyenneté de l’Union – Dispositions du traité – Nationalité d’un État membre – Octroi de la nationalité d’un État membre – Principe de coopération loyale – Principe de confiance mutuelle entre les États membres – Rapport particulier de solidarité et de loyauté entre un État membre et ses ressortissants – Mise en œuvre d’un programme de citoyenneté par investissement – Naturalisation en échange de paiements ou d’investissements prédéterminés – Nature transactionnelle du régime de naturalisation s’apparentant à une commercialisation de la citoyenneté de l’Union – Manquement

   (Art. 2, 3, § 2, 4, § 3, 10 et 11 TUE ; art. 20 à 24 TFUE)

   (voir points 84-121, disp. 1)

Résumé

Saisie d’un recours en manquement, la Cour, réunie en grande chambre, constate que la République de Malte a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 20 TFUE et de l’article 4, paragraphe 3, TUE, en établissant et en mettant en œuvre un programme de citoyenneté par investissement, qui institue une procédure transactionnelle de naturalisation en échange de paiements ou d’investissements prédéterminés et s’apparente ainsi à une commercialisation de l’octroi de la nationalité d’un État membre ainsi que, par extension, de celle du statut de citoyen de l’Union européenne.

La loi sur la citoyenneté maltaise ( 1 ) régit l’acquisition, le retrait et la renonciation à la citoyenneté maltaise et fixe, à son article 10, les conditions de la naturalisation ordinaire. Une modification de cette loi intervenue en 2013 a ouvert, parallèlement à la procédure prévue à l’article 10, paragraphe 1, la possibilité pour un demandeur de se voir délivrer un certificat de naturalisation par le biais de la participation à un « programme des investisseurs individuels », régi par des conditions et des procédures distinctes. Ce programme de citoyenneté par investissement a fait l’objet de modifications en 2020 (ci-après le « programme de citoyenneté par investissement de 2020 »).

En vertu de la règlementation maltaise sur la citoyenneté visée par le recours ( 2 ), un certificat de naturalisation en tant que citoyen de Malte peut notamment être délivré à un étranger ou un apatride qui a rendu des services exceptionnels à la République de Malte. Relèvent notamment de tels services diverses contributions, parmi lesquelles celles d’investisseurs. Les conditions qui doivent être remplies afin qu’un investisseur étranger puisse demander la nationalité maltaise sont, premièrement, le versement d’une contribution de 600000 euros ou de 750000 euros au gouvernement maltais, deuxièmement, l’acquisition d’un bien immobilier à usage résidentiel d’une valeur minimale de 700000 euros ou la location d’un tel bien pour un loyer annuel d’au moins 16000 euros pour une durée minimale de cinq ans, troisièmement, un don d’au moins 10000 euros à une organisation ou à une société non gouvernementale, quatrièmement, la résidence légale à Malte d’une durée de 36 mois, cette durée pouvant être réduite si le demandeur effectue une contribution supplémentaire, et, cinquièmement, une validation de l’éligibilité de l’investisseur concerné et une autorisation pour l’introduction d’une demande de naturalisation.

Dans le cadre de la procédure précontentieuse, la Commission a relevé que de tels programmes de citoyenneté par investissement pouvaient être considérés comme exploitant la réalisation commune qu’est la citoyenneté de l’Union en violation du principe de coopération loyale entre celle-ci et les États membres. Dans sa réponse à la lettre de mise en demeure d’octobre 2020, la République de Malte a signalé qu’elle avait procédé à une révision du cadre législatif applicable à l’acquisition de la nationalité maltaise. La Commission a indiqué, dans une lettre de mise en demeure complémentaire, que le programme de citoyenneté par investissement de 2020 ne remédiait pas à la nature transactionnelle du programme de 2014.

Le 2 mars 2022, la République de Malte a suspendu son programme de citoyenneté par investissement de 2020 pour les ressortissants russes et biélorusses, tout en le maintenant en vigueur pour les citoyens d’autres pays tiers.

Considérant que les programmes de citoyenneté par investissement de 2014 et de 2020 mis en œuvre par la République de Malte sont incompatibles avec le droit de l’Union, la Commission a engagé une procédure en manquement portant uniquement sur le programme de 2020 et reposant sur un moyen unique, tiré de la violation de l’article 20 TFUE et de l’article 4, paragraphe 3, TUE.

Appréciation de la Cour

La Cour rappelle tout d’abord que, en vertu de l’article 9 TUE et de l’article 20, paragraphe 1, TFUE, toute personne ayant la nationalité d’un État membre est citoyen de l’Union. Selon ces mêmes dispositions, la citoyenneté de l’Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas.

Elle indique ensuite que, si la définition des conditions d’octroi et de perte de la nationalité d’un État membre relève, conformément au droit international, de la compétence de chaque État membre, cette compétence doit être exercée dans le respect du droit de l’Union.

Dans ce cadre, ni le texte des traités ni leur économie ne permettent d’inférer de ceux-ci une volonté de la part de leurs auteurs de prévoir, pour ce qui concerne l’octroi de la nationalité d’un État membre, une exception à l’obligation de respecter le droit de l’Union qui voudrait que seules les violations significatives des valeurs et des objectifs de l’Union soient susceptibles d’entraîner une violation du droit de l’Union lors de l’exercice par les États membres de leur compétence en la matière. Une telle exception ne saurait être admise dès lors qu’elle s’apparenterait à une limitation des effets s’attachant à la primauté du droit de l’Union, qui relève des caractéristiques essentielles de celui-ci et, partant, du cadre constitutionnel de l’Union.

Par ailleurs, selon les termes de l’article 3, paragraphe 2, TUE, l’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures. Outre le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, conféré à tout citoyen de l’Union, ce dernier est également investi de droits politiques ( 3 ) qui assurent sa participation à la vie démocratique de l’Union, parmi lesquels le droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen ainsi qu’aux élections municipales dans l’État membre dans lequel il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État.

C’est au regard de ces différents droits que la Cour a déjà jugé, d’une part, que les dispositions relatives à la citoyenneté de l’Union figurent parmi les dispositions fondamentales des traités lesquelles, s’insérant dans le cadre d’un système propre à l’Union, sont structurées de manière à contribuer à la réalisation du processus d’intégration qui est la raison d’être de l’Union elle-même et font ainsi partie intégrante de son cadre constitutionnel et, d’autre part, que le statut de citoyen de l’Union constitue le statut fondamental des ressortissants des États membres.

La citoyenneté de l’Union est ainsi l’une des concrétisations majeures de la solidarité qui constitue le fondement de ce processus d’intégration. Elle relève par conséquent de l’identité de l’Union en tant qu’ordre juridique propre, accepté par les États membres sur une base de réciprocité.

De surcroît, en vertu du principe de coopération loyale, consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, il incombe à chaque État membre de s’abstenir de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union.

Dès lors, l’exercice de la compétence des États membres en matière de définition des conditions d’octroi de la nationalité d’un État membre n’est pas sans limites. La citoyenneté de l’Union repose en effet sur les valeurs communes que contient l’article 2 TUE et sur la confiance mutuelle que s’accordent les États membres quant au fait qu’aucun de ceux-ci n’exerce cette compétence d’une manière qui serait manifestement incompatible avec la nature même de la citoyenneté de l’Union.

À cet égard, la Cour rappelle sa jurisprudence selon laquelle le fondement du lien de nationalité d’un État membre réside dans le rapport particulier de solidarité et de loyauté entre cet État et ses ressortissants ainsi que dans la réciprocité de droits et de devoirs.

S’agissant de l’établissement d’un tel rapport particulier de solidarité et de loyauté, la définition des conditions d’octroi de la nationalité d’un État membre ne relève certes pas de la compétence de l’Union, mais de celle de chaque État membre qui dispose d’une large marge d’appréciation dans le choix des critères à appliquer. Ces critères doivent néanmoins être appliqués dans le respect du droit de l’Union.

Or, un État membre méconnaît de façon manifeste l’exigence d’un tel rapport particulier, lorsqu’il institue et met en œuvre un programme de naturalisation reposant sur une procédure transactionnelle entre ce même État membre et les personnes présentant une demande d’octroi de la nationalité, qui s’apparente à une commercialisation de l’octroi du statut de ressortissant d’un État membre, et, par extension, de celle du statut de citoyen de l’Union.

En outre, les États membres sont tenus de reconnaître les effets s’attachant à l’attribution à une personne, par un autre État membre, de la nationalité de ce dernier en vue de l’exercice des droits et libertés découlant du droit de l’Union. Une naturalisation transactionnelle, accordée en échange de paiements ou d’investissements prédéterminés, est donc non seulement contraire au principe de coopération loyale, mais est également de nature à mettre en cause la confiance mutuelle qui sous-tend cette exigence de reconnaissance. Cette confiance porte en effet sur la prémisse que l’attribution de la nationalité d’un État membre est fondée sur un rapport particulier de solidarité et de loyauté justifiant l’octroi des droits résultant, en particulier, du statut de citoyen de l’Union.

En l’occurrence, les trois premières conditions posées par le programme de citoyenneté par investissements de 2020 tendent à indiquer que des paiements ou des investissements pour des montants minimaux prédéterminés occupent une place décisive dans ce programme, suggérant que ce dernier s’apparente à une commercialisation de l’octroi de la nationalité d’un État membre au terme d’une procédure transactionnelle. Une telle qualification n’est pas susceptible d’être remise en cause par les autres conditions auxquelles est soumis l’octroi de la nationalité maltaise au titre de ce programme, en particulier celle tenant à la vérification de l’éligibilité du demandeur. Cette dernière vise en effet, pour l’essentiel, à s’assurer que la mise en œuvre du programme de citoyenneté par investissement de 2020 ne porte pas atteinte à certains objectifs d’intérêt public de la République de Malte, en particulier la sécurité publique et la sécurité nationale de cet État membre ainsi que son image sur les plans interne et externe, et non à vérifier si la situation de ce demandeur justifie que celui-ci se voie octroyer la nationalité maltaise. Par ailleurs, le programme de citoyenneté par investissement de 2020 a été publiquement présenté par la République de Malte comme offrant principalement les avantages découlant de la citoyenneté de l’Union, notamment le droit de circuler et de séjourner librement dans les autres États membres. Une telle présentation contribue à établir que, par le biais de ce programme, cet État membre a institué une procédure transactionnelle s’apparentant à une commercialisation de l’octroi de la nationalité d’un État membre, en exploitant les droits s’attachant à la qualité de citoyen de l’Union afin de promouvoir cette procédure.

( 1 ) Maltese Citizenship Act (Chapter 188 of the Laws of Malta) [loi sur la citoyenneté maltaise (chapitre 188 des lois de Malte)].

( 2 ) Article 10, paragraphe 9, de la loi sur la citoyenneté maltaise, telle que modifiée par le Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act (Act XXXVIII of 2020) [loi portant modification no 2 à la loi sur la citoyenneté maltaise (loi no XXXVIII de 2020)] (The Malta Government Gazette no 20,452, du 31 juillet 2020), et les Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta) [règlement de 2020 relatif à l’octroi de la citoyenneté pour services exceptionnels (législation dérivée 188.06 des lois de Malte)] (The Malta Government Gazette no 20,524, du 20 novembre 2020).

( 3 ) Visés aux articles 10 et 11 TUE et concrétisés dans les articles 20, 22 et 24 TFUE.