Affaire C-185/23

protectus s.r.o., anciennement BONUL, s.r.o.

contre

Výbor Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu

(demande de décision préjudicielle,
introduite par le Najvyšší správny súd Slovenskej republiky )

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 29 juillet 2024

« Renvoi préjudiciel – Décision 2013/488/UE – Informations classifiées – Habilitation de sécurité d’établissement – Retrait de l’habilitation – Non-divulgation d’informations classifiées fondant le retrait – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Obligation de motivation – Accès au dossier – Principe du contradictoire – Article 51 de la charte des droits fondamentaux – Mise en œuvre du droit de l’Union »

1. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Champ d’application – Mise en œuvre du droit de l’Union – Décision portant retrait d’une attestation de sécurité industrielle permettant d’accéder à des informations classifiées par un État membre – Contrôle, par une juridiction nationale, de la légalité d’une telle décision – Acte concerné ne constituant pas une mise en œuvre du droit de l’Union

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1 ; décision du Conseil 2013/488, art. 1er, § 1)

   (voir points 44-47, 68, disp. 1)

2. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux – Champ d’application – Mise en œuvre du droit de l’Union – Retrait d’une attestation de sécurité industrielle permettant d’accéder à des informations classifiées par un État membre – Décision portant retrait, conformément à la décision 2013/488, en conséquence du retrait d’une telle attestation, d’un certificat de sécurité industrielle autorisant l’accès à des informations classifiées de l’Union européenne – Contrôle, par une juridiction nationale, de la légalité d’une telle décision – Acte concerné constituant une mise en œuvre du droit de l’Union

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1 ; décision du Conseil 2013/488, art. 11, § 5, et 15, § 3, c), et annexe V]

   (voir points 48, 49, 54-57, 59, 60, 62-68, disp. 1)

3. Droits fondamentaux – Droit à une protection juridictionnelle effective – Droit à un recours effectif – Décision portant retrait d’une habilitation nationale de sécurité d’établissement au sens de la décision 2013/488 n’indiquant pas les informations classifiées justifiant ce retrait – Non-communication de telles informations pour des motifs liés à la protection de la sûreté de l’État ou des relations internationales – Réglementation et pratique nationales permettant à la juridiction chargée du contrôle de légalité d’un tel retrait d’accéder à ces informations – Accès conditionné à ces informations accordé à l’avocat de l’ancien titulaire de cette habilitation – Admissibilité – Conditions

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/488, art. 11, § 5, et annexe V)

   (voir points 72-92, 102, disp. 2)

4. Droits fondamentaux – Droit à une protection juridictionnelle effective – Droit à un recours effectif – Décision portant retrait d’une habilitation nationale de sécurité d’établissement au sens de la décision 2013/488 n’indiquant pas les informations classifiées justifiant ce retrait – Non-communication de telles informations pour des motifs liés à la protection de la sûreté de l’État ou des relations internationales – Réglementation et pratique nationales permettant à la juridiction chargée du contrôle de légalité d’un tel retrait d’accéder à ces informations – Accès conditionné à ces informations accordé à l’avocat de l’ancien titulaire de cette habilitation – Hypothèse de constat d’incompatibilité avec l’article 47 de la Charte – Obligation, pour la juridiction nationale compétente, de communiquer elle-même à l’ancien titulaire de l’habilitation certaines informations classifiées – Absence – Obligation incombant, le cas échéant, à l’autorité nationale compétente – Régime applicable au contrôle, effectué par ladite juridiction, de la légalité du retrait de cette habilitation, en cas de refus de cette autorité d’autoriser une telle communication

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/488)

   (voir points 99-102, disp. 2)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (Cour administrative suprême de la République slovaque) dans le cadre d’une affaire portant sur le retrait d’une habilitation de sécurité d’établissement fondé sur des informations classifiées, la Cour, réunie en grande chambre, apporte des précisions sur la pondération devant être opérée entre le droit à un recours effectif et les intérêts justifiant la non-divulgation de certaines informations classifiées.

En septembre 2018, le Bureau national de sécurité de Slovaquie (ci-après le « BNS ») a délivré à protectus s. r. o. une attestation de sécurité industrielle grâce à laquelle, selon le droit de cet État membre, elle a été autorisée à accéder à des informations classifiées en vertu du droit national. En novembre 2018, le BNS lui a par ailleurs délivré un certificat de sécurité industrielle pour le niveau « SECRET UE/EU SECRET ». Grâce à ce certificat, elle a été autorisée à accéder à des informations classifiées de l’Union européenne (ci-après les « ICUE »).

Ultérieurement, le BNS a eu connaissance d’informations non classifiées indiquant, notamment, que protectus ou ses gérants avaient fait l’objet d’une enquête pénale, qu’elle avait conclu des contrats avec des sociétés faisant l’objet d’une telle enquête et qu’il existait des soupçons que la requérante et une autre société, placées sous un contrôle commun, avaient répondu aux mêmes appels d’offres. Le BNS a également obtenu d’autres informations, qui ont été qualifiées de « preuves écrites classifiées ».

Le BNS a permis à protectus de s’exprimer sur les informations non classifiées à sa disposition. Par une décision adoptée en août 2020, fondée, pour partie, sur des informations classifiées, cet organe a, d’une part, annulé l’attestation de sécurité industrielle de la requérante au motif qu’un risque de sécurité avait été établi la concernant et, d’autre part, en conséquence de l’annulation de cette attestation de sécurité industrielle, annulé le certificat de sécurité industrielle de la requérante.

Par une décision du comité du Conseil national de la République slovaque pour le réexamen des décisions du BNS adoptée en novembre 2020, le recours introduit par la requérante contre cette décision du BNS a été rejeté. En septembre 2022, le BNS a transmis à la juridiction de renvoi, saisie du recours contre la décision dudit comité, l’intégralité du dossier, y compris les preuves écrites classifiées.

En octobre 2022, le président de la chambre saisie du recours de la requérante a tout d’abord écarté de la consultation les parties classifiées du dossier, puis rejeté la demande de l’avocat de la requérante de consulter les preuves écrites classifiées, tout en demandant au BNS d’examiner une telle possibilité de communication. En novembre 2022, cet organe a autorisé la communication de deux preuves écrites classifiées, tout en refusant de communiquer les autres preuves écrites classifiées en cause, au motif que cela aurait conduit à la divulgation de sources d’informations.

En janvier 2023, s’appuyant notamment sur l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), l’avocat de la requérante a demandé à nouveau de pouvoir consulter l’ensemble des preuves écrites.

Dans ce contexte, d’une part, la juridiction de renvoi a décidé d’interroger la Cour sur l’applicabilité de la Charte au litige au principal. À ce sujet, elle relève notamment que la décision 2013/488 relative à la protection des ICUE ( 1 ) impose certaines obligations concrètes aux États membres en matière d’habilitation des personnes physiques ou morales dotées de la capacité juridique de conclure des contrats, ce qui pourrait impliquer que la réglementation en cause constitue une mise en œuvre de cette décision. D’autre part, dans l’hypothèse où la Charte serait applicable au litige, la juridiction de renvoi demande à la Cour de préciser dans quelle mesure la réglementation et la pratique slovaques relatives à l’accès à des informations classifiées dans le cadre de procédures visant à contester l’annulation d’attestations ou de certificats de sécurité industrielle sont compatibles avec le droit à un recours effectif consacré par l’article 47 de la Charte.

Appréciation de la Cour

En premier lieu, s’agissant du champ d’application de la Charte, la Cour examine tout d’abord l’applicabilité de celle-ci au retrait d’une attestation de sécurité industrielle permettant d’accéder à des informations classifiées par un État membre. Elle relève à cet égard que le droit de l’Union ne comporte pas, à ce stade de son développement, d’acte établissant des règles générales relatives aux décisions prises par les États membres pour autoriser l’accès à des informations classifiées au titre de réglementations nationales. En particulier, la décision 2013/488, à laquelle la juridiction de renvoi fait référence en ce qui concerne les ICUE, ne contient pas de dispositions régissant un tel accès. Dès lors, il n’apparaît pas que la réglementation nationale régissant le retrait de l’attestation de sécurité industrielle en cause au principal a pour objet ou pour effet de donner suite à une disposition du droit de l’Union. Partant, le retrait d’une attestation de sécurité industrielle telle que celle en cause au principal n’implique pas une mise en œuvre du droit de l’Union au sens de la Charte.

Ensuite, s’agissant de l’applicabilité de la Charte au retrait d’un certificat de sécurité industrielle autorisant l’accès à des ICUE, la Cour précise que les institutions de l’Union ont adopté des actes spécifiques destinés à régir la protection de telles informations dans le cadre de leur fonctionnement. En particulier, au vu des règles établies par la décision 2013/488 imposant des obligations aux États membres ( 2 ), les mesures qu’ils adoptent pour assurer la sécurité industrielle, en encadrant l’accès aux ICUE liées à des contrats passés par le Conseil par la délivrance et le contrôle des habilitations nationales de sécurité d’établissements (HSE), doivent être considérées comme mettant en œuvre le droit de l’Union. Le retrait, par une autorité nationale, d’une HSE au sens de cette décision implique notamment une telle mise en œuvre. En effet, un tel retrait remet en cause une autorisation dont la délivrance et, au moins en partie, les effets sont prévus par la décision 2013/488 ( 3 ).

Par conséquent, la Cour dit pour droit que le contrôle, par une juridiction nationale, de la légalité d’une décision portant retrait d’une attestation de sécurité industrielle permettant d’accéder à des informations classifiées par un État membre n’a pas pour objet un acte constituant une mise en œuvre du droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. En revanche, le contrôle, par une telle juridiction, de la légalité d’une décision portant, en conséquence du retrait de cette attestation de sécurité industrielle, retrait d’un certificat de sécurité industrielle autorisant l’accès à des ICUE, conformément à l’article 11 et à l’annexe V de la décision 2013/488, a pour objet un acte constituant une mise en œuvre du droit de l’Union.

En second lieu, s’agissant de la question de la compatibilité d’une réglementation et d’une pratique telles que celles en cause au principal à l’article 47 de la Charte, la Cour examine tout d’abord si la situation concernée relève du champ d’application de cette disposition. Elle souligne à cet égard qu’il résulte de l’annexe V de la décision 2013/488 que l’accès à des ICUE par un opérateur économique aux fins de la conclusion ou de l’exécution d’un contrat classifié du Conseil est subordonné à la détention d’une HSE. La Cour expose également le régime applicable, en vertu de cette décision, à la participation des contractants à des contrats classifiés nécessitant l’accès à des ICUE au sein de leurs établissements, lors de l’exécution de ces contrats ou durant la phase précontractuelle, qui suppose la possession d’une HSE. Ainsi, le retrait d’une HSE a pour conséquence que l’opérateur économique concerné perd l’autorisation d’accéder à des ICUE aux fins de la conclusion et de l’exécution d’un contrat classifié. Dès lors, un tel retrait implique notamment que celui-ci sera privé de la faculté, dont il disposait avant ce retrait, de participer à la phase précontractuelle relative à un contrat classifié du Conseil et de se voir attribuer, par cette institution, un tel contrat si son offre est sélectionnée. Par conséquent, un tel opérateur économique doit pouvoir disposer, conformément à l’article 47 de la Charte, d’un recours effectif pour contester le retrait de son HSE.

Ensuite, s’agissant des garanties minimales auxquelles un tel recours devrait satisfaire, la Cour indique que, dans une situation où le retrait d’une HSE est exclusivement fondé sur le retrait d’une autre habilitation de sécurité, le contrôle juridictionnel du retrait de cette HSE ne pourra être effectif que dans la mesure où l’ancien titulaire de ladite HSE peut avoir accès aux motifs ayant justifié le retrait de cette autre habilitation. Si des considérations impérieuses touchant notamment à la protection de la sûreté de l’État ou des relations internationales peuvent s’opposer à la communication à l’ancien titulaire d’une HSE des informations fondant son retrait, il incombe toutefois à la juridiction nationale compétente de mettre en œuvre, dans le cadre de son contrôle juridictionnel, des techniques permettant de concilier ces considérations impérieuses et la nécessité de garantir au justiciable le respect de ses droits procéduraux, tels que le droit d’être entendu ainsi que le principe du contradictoire.

À cette fin, les États membres sont tenus de prévoir un contrôle juridictionnel effectif tant de l’existence et du bien-fondé des raisons invoquées par l’autorité nationale compétente au regard de la sûreté de l’État pour refuser de divulguer tout ou partie des informations qui fondent le retrait de l’HSE, au sens de la décision 2013/488, que de la légalité de ce retrait. La juridiction compétente doit, dans ce cadre, pouvoir prendre connaissance de l’ensemble de ces informations.

Concernant les exigences auxquelles doit répondre le contrôle juridictionnel de l’existence et du bien-fondé des raisons invoquées par l’autorité nationale compétente au regard de la sûreté de l’État membre concerné, il importe qu’une juridiction soit chargée de procéder à un examen indépendant de l’ensemble des éléments de droit et de fait invoqués par l’autorité nationale compétente afin d’apprécier si des considérations impérieuses s’opposent effectivement à la communication de tout ou partie des motifs ayant fondé le retrait en cause et des éléments de preuve qui y sont afférents. Si cette juridiction conclut que la sûreté de l’État ne s’oppose pas à la communication, au moins partielle, de tels motifs ou éléments de preuve, elle doit donner à l’autorité nationale compétente la possibilité de communiquer à l’intéressé les motifs et les éléments de preuve manquants. Si cette autorité n’autorise pas la communication de ceux-ci, ladite juridiction procède à l’examen de la légalité de ce retrait sur la base des seuls motifs et éléments de preuve communiqués. À l’inverse, s’il s’avère que des considérations impérieuses s’opposent effectivement à la communication à l’intéressé de tels motifs ou éléments de preuve, le contrôle juridictionnel de la légalité de ce retrait doit être effectué dans le cadre d’une procédure mettant en balance les exigences découlant de ces considérations impérieuses et celles du droit à une protection juridictionnelle effective, en particulier le droit au respect du principe du contradictoire. En tout état de cause, la substance des motifs sur lesquels est fondé ledit retrait doit être communiquée à l’intéressé.

En conséquence, la Cour énonce, d’une part, que l’article 47 de la Charte ne s’oppose pas à une réglementation et à une pratique nationales en vertu desquelles une décision portant retrait d’une HSE, au sens de la décision 2013/488, n’indique pas les informations classifiées justifiant ce retrait, en raison de considérations impérieuses touchant par exemple à la protection de la sûreté de l’État ou des relations internationales, tout en prévoyant que la juridiction compétente pour apprécier la légalité dudit retrait a accès à ces informations et que l’avocat de l’ancien titulaire de cette HSE ne peut avoir accès auxdites informations qu’avec l’accord des autorités nationales concernées et à condition de garantir leur confidentialité. Cette juridiction doit cependant veiller à ce que la non-divulgation d’informations soit limitée au strict nécessaire et à ce que soit communiquée à l’ancien titulaire de ladite HSE, en tout état de cause, la substance des motifs du même retrait d’une manière qui tienne dûment compte de la confidentialité nécessaire des éléments de preuve.

D’autre part, dans l’hypothèse où l’article 47 de la Charte s’opposerait à une telle réglementation et à une telle pratique, il n’exige pas que la juridiction nationale compétente communique elle-même à l’ancien titulaire de l’HSE, le cas échéant par l’intermédiaire de son avocat, certaines informations classifiées lorsque l’absence de communication de ces informations à cet ancien titulaire ou à son avocat n’apparaît pas justifiée. Il appartient à l’autorité nationale compétente de le faire, le cas échéant. Si celle-ci n’autorise pas cette communication, cette juridiction procède à l’examen de la légalité du retrait de cette HSE sur la base des seuls motifs et éléments de preuve qui ont été communiqués.

( 1 ) Décision 2013/488/UE du Conseil, du 23 septembre 2013, concernant les règles de sécurité aux fins de la protection des informations classifiées de l’Union européenne (JO 2013, L 274, p. 1).

( 2 ) La Cour se réfère en particulier à l’article 1er, paragraphe 2, à l’article 11, paragraphes 2, 5 et 7, à l’article 15, paragraphe 3, sous c), à l’article 16, paragraphe 3, sous a), i), et à l’annexe V de la décision 2013/488.

( 3 ) Plus précisément, la Cour relève que la délivrance de cette autorisation est prévue par l’article 11, paragraphe 5, de ladite décision, lu en combinaison avec l’annexe V, point 8, de celle-ci, ses effets étant quant à eux définis, en partie, notamment à l’article 11, paragraphe 5, ainsi qu’au point 11 de l’annexe V de la même décision.