Tribunal administratif de Grenoble, 1ère chambre, 13 décembre 2022, n° 2006058

Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires, enregistrés le 13 octobre 2020, le 25 mars 2021, le 28 octobre 2021 et le 28 avril 2022, la SCI Vaccaire, représentée par M^e Camiere, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de la Métropole Grenoble-Alpes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal de la Métropole en tant qu’il classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81, ainsi que la décision implicite du 24 août 2020 de refus de son recours gracieux ;

2°) de constater que les parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 doivent être intégrées dans la zone urbaine limitrophe UA 3 ou, subsidiairement, dans le secteur urbain limitrophe UD 2 ;

3°) d’enjoindre à la Métropole Grenoble-Alpes Métropole de prendre une nouvelle délibération pour procéder au classement des parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 dans l’enveloppe urbaine existante ;

4°) de mettre à la charge de la Métropole Grenoble-Alpes Métropole le versement d’une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle justifie d’un intérêt pour agir en sa qualité de propriétaire des parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 ;

— la délibération attaquée est entachée d’une erreur de fait ;

— le classement en zone N des deux parcelles lui appartenant méconnaît le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la grande région de Grenoble et les objectifs fixés par le PADD du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de Grenoble-Alpes Métropole ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation en tant que le règlement du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole classe les parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 en zone N.

Par quatre mémoires en défense, enregistrés le 18 janvier 2021, le 11 juin 2021, le 16 décembre 2021 et le 9 juin 2022 (non communiqué), la Métropole Grenoble-Alpes Métropole, représentée par M^e Fessler, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SCI Vaccaire le versement d’une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête de la SCI Vaccaire est irrecevable en raison de son défaut d’intérêt lui donnant qualité à agir contre la délibération du 20 décembre 2019 dès lors qu’elle ne justifie pas être propriétaire des parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 ;

— les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par un courrier en date du 18 novembre 2022, le tribunal a, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties qu’il était susceptible de soulever d’office le moyen d’ordre public tiré de l’irrecevabilité des conclusions tendant à ce que le tribunal constate que les parcelles BN nos 80 et 81 doivent être intégrées dans la zone urbaine limitrophe UA 3 ou dans le secteur urbain limitrophe UD 2.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— les conclusions de M^me Beytout, rapporteure publique,

— les observations de M^e Camiere, représentant la SCI Vaccaire,

— les observations de M^e Fessler, représentant la Métropole Grenoble-Alpes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Vaccaire est propriétaire des deux parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 non bâties et situées dans le secteur du bourg historique de La Rivoire sur le territoire de la commune de Vif. Par un recours gracieux du 16 mars 2020, cette société a demandé le retrait de la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de la Métropole Grenoble-Alpes Métropole a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de la Métropole en tant que celui-ci classe les parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 en zone naturelle (N). Ce recours gracieux a été implicitement rejeté par une décision du 24 août 2020. Par la présente requête, la SCI Vaccaire demande l’annulation de la délibération du 20 décembre 2019 en tant que le PLUi classe en zone N les parcelles cadastrées BN nos 80 et 81, et de la décision implicite du 24 août 2020 de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

2. En premier lieu, en vertu de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme, la motivation du PLUi relève du rapport de présentation qui « explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. () / Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ». Il résulte de ces dispositions que le rapport de présentation du PLUi constitue la motivation ou l’élément explicatif du document d’urbanisme, et notamment du choix des zones et des orientations du plan.

3. La SCI Vaccaire soutient que le motif pris pour fonder le classement en zone N des parcelles BN nos 80 et 81 lui appartenant est entaché d’une erreur de fait en ce que la Métropole Grenoble-Alpes Métropole a fondé ce classement sur la prétendue localisation de ces parcelles litigieuses « en dehors de l' » espace potentiel de développement « à très long terme du SCOT » de la grande région de Grenoble. S’il ressort des pièces du dossier, qu’en réponse à la demande formée, au cours de l’enquête publique relative au PLUi, par le gérant de la SCI Vaccaire tendant à ce que les parcelles BN nos 80 et 81 classées en zone N du projet de ce plan soient classées en zone UD 2 comme les parcelles limitrophes, la Métropole Grenoble-Alpes Métropole a répondu à deux reprises que le classement en zone N se justifiait par leur localisation en dehors de l’ « espace potentiel de développement à très long terme du SCOT », de telles observations, dont la substance n’a pas été reprise dans le rapport de présentation du PLUi, ne constituent pas la motivation du classement des deux parcelles en zone naturelle. A supposer même que le classement des deux parcelles en zone N ait été motivé par la circonstance qu’elles étaient situées en dehors de l'« espace potentiel de développement » du SCOT de la grande région de Grenoble, alors qu’il ressort des pièces versées au dossier qu’une petite partie de la parcelle BN n°80 est incluse dans cet espace, une telle erreur de fait, eu égard à son caractère mineur, ne saurait être regardée comme ayant eu une influence sur la détermination du classement en zone N. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de fait doit être écarté.

4. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme : " Sont compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d’urbanisme prévus au titre V du présent livre ; () ".

5. Il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs ; que les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs ; que si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d’urbanisme, qui déterminent les partis d’aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d’avenir, d’assurer, ainsi qu’il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu’ils définissent ; que, pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier ;

6. D’autre part, en vertu de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. () « . L’article L. 151-5 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur, dispose que : » Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. () « . L’article L. 151-8 de ce code dispose que : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. « . Enfin, aux termes de l’article L. 151-9 de ce code : » Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ".

7. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. La SCI Vaccaire soutient que le classement de ses parcelles BN nos 80 et 81 en zone N du règlement du PLUi méconnaît, d’une part, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) et le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCOT de la grande région de Grenoble et, d’autre part, les objectifs fixés par le PADD du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole.

En ce qui concerne la méconnaissance alléguée du PADD du SCOT de la grande région de Grenoble :

9. Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme que les plans locaux d’urbanisme doivent être compatibles avec les seuls orientations et objectifs du DOO du SCOT. Par suite, la SCI Vaccaire ne peut utilement soutenir que le règlement du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole, en tant qu’il classe les parcelles BN nos 80 et 81 en zone N, méconnaît le PADD du SCOT.

En ce qui concerne la compatibilité du classement des parcelles litigieuses en zone N avec le DOO du SCOT de la grande région de Grenoble :

10. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du SCOT de la grande région de Grenoble prévoit qu’il faut privilégier le renouvellement urbain, maîtriser la consommation d’espace et limiter la dispersion de l’urbanisation, préserver et valoriser la trame verte, les espaces naturels, les coupures d’urbanisation qui permettent de relier les espaces d’intérêt écologique, localiser en priorité l’offre de logement à proximité des centres urbains, des gares et des arrêts de transports collectifs les mieux desservis et prévenir l’exposition des populations aux nuisances sonores en limitant les implantations de constructions le long des axes les plus exposés à ces nuisances.

11. En outre, dans le respect des orientations définies par le PADD du SCOT, le document d’orientation et d’objectifs (DOO) de ce schéma de la grande région de Grenoble prévoit que la protection durable des espaces naturels et agricoles implique pour la région grenobloise de répondre aux besoins du développement en limitant l’étalement urbain par la réduction de la dispersion de l’habitat et une intensification de l’usage des espaces déjà classés en zones urbaines et à urbaniser des documents d’urbanisme. Pour ce faire, le DOO définit des orientations et objectifs qui conduisent le SCOT à délimiter, d’une part, les « espaces potentiels de développement » à long terme à l’intérieur desquels pourra se faire le développement urbain des communes et, d’autre part, des « espaces préférentiels du développement » délimités par le SCOT de la grande région de Grenoble au sein des espaces potentiels de développement. Le SCOT a délimité les « espaces préférentiels de développement », notamment pour les pôles principaux comme la commune de Vif, qui sont situés à l’intérieur des « espaces potentiels de développement » et sont localisés dans les parties les mieux équipées et desservies, qui devront accueillir, par un réinvestissement du tissu bâti existant (renouvellement urbain, réhabilitation du bâti existant) ainsi que sur le foncier non bâti le mieux équipé et desservi par les transports collectifs, au moins 2/3 de l’offre de logements. Dans un but d’optimisation du foncier, le point 5/1 du DOO prévoit qu’à l’intérieur de l’espace potentiel de développement à long terme, il est prévu dans le secteur du Sud Grenoblois, un objectif annuel de consommation maximale d’espace non bâti par les opérations à dominante d’habitat ou mixtes de 5 hectares, qui doit être apprécié sur une durée de six ans. Or, il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses ne sont situées, ni dans les « espaces potentiels de développement » à l’exception d’une petite partie de la parcelle BN n°80 à l’ouest, ni dans les « espaces préférentiels de développement ». En outre, le classement en zone N permettra d’assurer la protection durable des espaces naturels en limitant l’étalement urbain par la réduction de la dispersion de l’habitat et l’intensification de l’usage des espaces déjà classés en zones urbaines et à urbaniser du PLUi. Par suite, eu égard notamment à la localisation des deux parcelles dont le classement en zone N du règlement du PLUi est contesté et au caractère global de l’analyse conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert, le moyen tiré de ce que ce classement ne serait pas compatible avec le DOO du SCOT de la grande région de Grenoble doit être écarté.

En ce qui concerne la cohérence du classement des parcelles litigieuses en zone N avec le PADD du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole :

12. Il ressort des pièces du dossier que le PADD du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole prévoit que la commune de Vif, pôle principal inscrit au SCOT de la grande région de Grenoble, doit répondre à un objectif de ce schéma et du programme local de l’habitat (PLH) de production d’au moins 52 logements par an, dont 25 ou 30 logements sociaux, soit 624 logements sur 12 ans et qu’elle est fortement carencée avec 13,4 % de logements sociaux. Après qu’ils aient également relevé que ce SCOT porte une stratégie offensive de préservation des espaces naturels et de limitation de l’étalement urbain, les auteurs du PLUi indiquent que celui-ci s’inscrit dans le cadre des orientations et objectifs donnés par le SCOT. Il est souligné qu’au travers de son PLUi, la Métropole poursuit l’objectif de modération de la consommation d’espaces naturels et agricoles d’au moins 35 % par rapport aux dix dernières années. Ainsi, pour les 12 prochaines années est poursuivi l’objectif de limiter la surface artificialisée en moyenne annuelle à 30 ha/an au maximum. De plus, en matière de limitation de l’étalement urbain, plus de 50 % des constructions de logements doivent être réalisées dans l’enveloppe urbaine actuelle par renouvellement urbain ou densification. Par ailleurs, si le PADD du PLUi prévoit qu’il faut localiser en priorité l’offre de logement à proximité des centres urbains, des gares et des arrêts de transports collectifs les mieux desservis, il indique également qu’il faut prévenir l’exposition des populations aux nuisances sonores en limitant les implantations de constructions le long des axes les plus exposés à ces nuisances.

13. Dès lors, d’une part, que les parcelles litigieuses, qui sont pour l’essentiel à l’état naturel, se situent en périphérie de l’enveloppe urbaine actuelle et en contrebas du viaduc autoroutier (A 51), et, d’autre part, qu’il n’est pas établi que le zonage retenu par les auteurs du PLUi ferait obstacle à la réalisation des objectifs de renouvellement urbain et de densification, leur classement en zone N apparaît cohérent avec les objectifs du PADD du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole.

14. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. () ». Aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites » zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; () ".

15. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu’ils entendent soustraire, pour l’avenir, à l’urbanisation.

16. Les parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 appartenant à la SCI Vaccaire, d’une superficie d’environ 2600 m2, boisées et non bâties, précédemment classées en zone N du PLU de la commune de Vif, sont classées en zone N du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole dans laquelle la réalisation de nouvelles constructions d’habitation est interdite. Ces parcelles se situent en limite d’urbanisation de la commune et, contrairement à ce que soutient la SCI Vaccaire, en dehors de l’espace préférentiel de développement du SCOT de la région urbaine de Grenoble. En outre, à l’exception d’une petite partie ouest de la parcelle BN n°80, les parcelles BN nos 80 et 81 ne sont pas situées dans l’espace potentiel de développement du SCOT. Si ces parcelles sont contiguës à un ensemble de parcelles bâties à l’Ouest, leurs limites Nord, Sud et Est sont bordées de parcelles classées en zone naturelle, vierges de toutes constructions et qui se situent dans le prolongement d’une vaste zone naturelle. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le classement en zone naturelle litigieux, qui n’a fait l’objet d’aucune réserve ou recommandation de la commission d’enquête, répond à l’objectif des auteurs du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole de préserver les espaces naturels en limitant la consommation d’espace. Enfin, la circonstance que les deux parcelles soient desservies par l’avenue de la Gare ne fait pas obstacle à leur classement en zone N tandis que, comme l’a relevé la commission d’enquête, la proximité immédiate du viaduc de l’autoroute A 51 constitue un élément qui ne plaide pas en faveur d’un classement en zone urbaine. Dans ces conditions, en classant les parcelles BN nos 80 et 81 en zone N, plutôt qu’en les intégrant dans un autre secteur offrant des perspectives de construction plus favorables, les auteurs du PLUi de Grenoble-Alpes Métropole, qui ont ainsi répondu tant aux caractéristiques des parcelles BN nos 80 et 81 qu’au parti d’aménagement qu’ils ont déterminé tendant à limiter l’étalement urbain et à concentrer le développement de l’urbanisation dans l’enveloppe urbaine actuelle, n’ont entaché leur décision ni d’une erreur de droit ni d’une erreur manifeste d’appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que la SCI Vaccaire n’est pas fondée à demander l’annulation de la délibération du 20 décembre 2019 approuvant le PLUi de Grenoble-Alpes Métropole en tant qu’il classe en zone naturelle les parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81, ainsi que de la décision implicite du 24 août 2020 de refus de son recours gracieux. Les conclusions à fin d’annulation et, par voie de conséquence, d’injonction doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins de constatation :

18. Il n’appartient pas au juge de l’excès de pouvoir d’effectuer de simples constatations, mais uniquement de juger de la légalité d’un acte administratif. Les conclusions de la SCI Vaccaire tendant à constater que les parcelles cadastrées section BN nos 80 et 81 lui appartenant doivent être intégrées dans la zone urbaine limitrophe UA 3 ou, subsidiairement, dans le secteur urbain limitrophe UD 2, ne sont, dès lors, pas recevables.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la Métropole Grenoble-Alpes Métropole, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SCI Vaccaire la somme de 1500 euros à verser à la Métropole Grenoble-Alpes Métropole au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Vaccaire est rejetée.

Article 2 : La SCI Vaccaire versera à la Métropole Grenoble-Alpes Métropole la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Vaccaire et à la Métropole Grenoble-Alpes Métropole.

Délibéré après l’audience du 24 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Wegner, président,

M. Ban, premier conseiller,

M. Hamdouch, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022.

Le rapporteur,

S. A

Le président,

S. WegnerLa greffière,

A. Zanon

La République mande et ordonne au préfet de l’Isère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.