CAA de Paris, conclusions du rapporteur public sur l'affaire n° 12PA00320

N°12PA00320
N°12PA00321
N°12PA00322
N°12PA00323
SYNDICAT FRANÇAIS DES OSTEOPATHES
Audience du 25 mars 2013
Lecture du 8 avril 2013
CONCLUSIONS de M. Jean-Pierre LADREYT, Rapporteur public
Les quatre affaires sur lesquelles vous êtes appelés à statuer aujourd’hui vont vous donner l’occasion de rappeler aux services gestionnaires du ministère de la santé tout le prix que vous attachez à ce que les membres de la commission nationale d’agrément des établissements de formation en ostéopathie aient le temps nécessaire pour examiner en toute sérénité et de manière approfondie les dossiers qui leur sont présentés.
Par quatre requêtes enregistrées les 18 et 19 janvier 2012, le SYNDICAT FRANÇAIS DES OSTEOPATHES vous demande en effet d’annuler les jugement du 4 novembre 2011 par lesquels le Tribunal administratif de Melun a rejeté ses demandes tendant à annuler les quatre arrêtés en date des 20 septembre, 11 et 21 octobre et 5 décembre 2007 par lesquels le ministre de la santé a fait figurer une quinzaine de nouveaux organismes sur la liste des établissements agréés dispensant aux professionnels de santé une formation en ostéopathie.
Ces requêtes, qui portent sur une problématique identique, feront l’objet de conclusions communes.
Vous savez que la loi n°2003-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a permis de mettre un terme à une situation dans laquelle certains praticiens, en majorité des kinésithérapeutes, s’étaient improvisés ostéopathes et exerçaient cette activité en marge du droit.
Désormais, sous certaines conditions, un praticien qui a suivi une formation spécifique en ostéopathie est susceptible de se voir reconnaître la qualité d’ostéopathe.
Cette formation doit lui avoir été dispensée par un établissement agréé répondant à un certain nombre de conditions prévues par un décret n°2007-437 du 25 mars 2007 relatif à la formation des ostéopathes et à l’agrément des établissements de formation.
Ce décret prévoit ainsi, dans son chapitre III, que la personne physique ou morale souhaitant obtenir cet agrément doit composer un dossier comportant notamment ses statuts, précisant sa capacité d’accueil, la description des formations délivrées, de ses locaux, des moyens pédagogiques mis à disposition ainsi que la formation qu’il délivre en ostéopathie.
Ce dossier est transmis au plus tard quatre mois avant la date d’ouverture de l’établissement au ministre de la santé qui en accuse réception et l’agrément est délivré pour une durée de quatre ans après avis de la commission nationale d’agrément.
S’agissant de la composition de cette dernière instance, le décret précité et un arrêté ministériel du 30 avril 2007 précisent qu’elle comprend à titre de président le directeur de l’hospitalisation et de l’organisation des soins du ministère de la santé, deux membres proposés par le Conseil national de l’ordre des médecins, deux membres proposés par le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, deux membres proposés par les organismes les plus représentatifs de la profession des ostéopathes, une personne qualifiée représentant les recteurs et une personne qualifiée représentant l’association des régions de France.
S’agissant de son fonctionnement, l’arrêté précise que cette commission est placée auprès du ministre de la santé et se réunit sur convocation de son président, les délibérations étant prises à la majorité des membres présents et le président ayant voix prépondérante en cas de partage de voix.
Aucun délai particulier n’est prévu par cet arrêté entre la date de convocation des membres de la commission et la date à laquelle cette instance tient ses réunions.
En l’espèce, la commission nationale d’agrément s’est réunie à plusieurs reprises au cours de l’année 2007 et a émis un avis favorable à l’agrément d’une quinzaine de nouveaux établissements de formation en ostéopathie.
Le ministre de la santé a inscrit ces organismes sur la liste des établissements agréés dispensant une formation en ostéopathie en prenant quatre arrêtés en date respectivement des 20 septembre, 11 et 21 octobre et 5 décembre 2007.
Le SYNDICAT FRANÇAIS DES OSTEOPATHES, qui a pour objet d’assurer la défense des droits et des intérêts matériels et moraux de ses membres, et qui est reconnu de façon constante par la jurisprudence administrative, en raison notamment de l’article 3 de ses statuts, comme ayant intérêt à agir contre les agréments délivrés aux établissements de formation en ostéopathie, a saisi le Tribunal administratif de Melun de quatre demandes tendant à l’annulation de chacun de ces arrêtés.
Par quatre jugements du 4 novembre 2011, dont le syndicat relève régulièrement appel devant vous, la juridiction de première instance a rejeté ces demandes pour des motifs tenant principalement à des motifs d’irrecevabilité.
Vous aurez à examiner, en premier lieu, des moyens visant la régularité même des jugements attaqués.
Le premier de ces moyens est tiré de ce que la procédure suivie devant les premiers juges n’a pas revêtu un caractère contradictoire car le syndicat n’a eu que trois jours pour prendre connaissance du premier mémoire en défense déposé au greffe du tribunal administratif par le ministre de la santé le 18 octobre 2011 alors que l’audience s’est tenue le 21 octobre suivant.
Nous vous proposerons d’écarter ce moyen.
En effet, si vous connaissez toute l’importance que le Conseil d’Etat attache au respect du principe du contradictoire, le Code de justice administrative imposant désormais que le premier mémoire en défense produit au cours d’une instance soit communiqué à la partie adverse, ce qui a été le cas en l’espèce, et l’intérêt que porte la Haute Juridiction à ce que les parties disposent d’un délai raisonnable pour examiner les pièces produites par leur contradicteur, encore faut-il que ces pièces soient parvenues au greffe du tribunal administratif dans les délais et n’aient pas été déposées tardivement.
Or, en l’espèce, le mémoire en défense qui a été présenté par le ministre de la santé dans chacune de ces instances a été déposé tardivement au greffe du Tribunal administratif de Melun, le 18 octobre 2011, postérieurement à la clôture de l’instruction qui est intervenue en application des dispositions de l’article R. 613-2 du code de justice administrative trois jours francs avant la date d’audience, en l’espèce le 17 octobre 2011 puisque l’audience se tenait le 21 octobre.
Il ne devait donc être tenu compte de ce mémoire en défense, aux termes mêmes des dispositions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative, que dans la mesure où il était susceptible d’apporter un élément nouveau de nature à provoquer la réouverture de l’instruction et, par voie de conséquence, le report de l’audience.
En l’espèce, il n’apparaît pas que les premiers juges se soient fondés sur ce mémoire en défense pour fonder leur solution, d’une part, parce que la fin de non-recevoir opposée par le ministre en raison du caractère selon lui purement déclaratif des arrêtés ministériels et qui a été accueilli par la juridiction avait déjà été soulevée dans le cadre de l’instruction de ces affaires en tant que moyen d’ordre public et avait donné lieu à une information des parties le 12 septembre 2011 et, d’autre part, parce que les premiers juges n’ont pas véritablement statué sur le fond des litiges qui leur étaient soumis en raison du caractère selon eux irrecevable des conclusions présentées par le syndicat.
Vous écarterez en conséquence ce premier moyen visant la régularité des jugements attaqués.
En revanche, nous vous proposerons de faire droit au second moyen dirigé par le syndicat requérant à l’encontre des jugements attaqués et tiré de ce que les arrêtés ministériels litigieux constituent bien des décisions faisant grief et non de simples actes déclaratifs.
Les premiers juges ont en effet considéré que les arrêtés par lesquels le ministre de la santé faisaient figurer sur la liste des établissements agréés le nom des organismes demandeurs avaient un caractère purement déclaratif puisqu’ils ne faisaient que prendre acte des décisions individuelles d’agrément qui avaient été notifiées à leurs heureux bénéficiaires.
Ainsi, ce qui semble compter pour le ministre de la santé en tant qu’acte créateur de droit est l’agrément individuel qu’il accorde à l’établissement de formation, qui peut être contesté dans le délai deux mois à compter de sa notification, et non l’arrêté portant simplement ajout de l’organisme en question sur la liste des établissements agréés.
Toutefois, dans la mesure où le syndicat ne pouvait avoir connaissance des décisions d’agrément qu’à la suite de la publication des arrêtés ministériels portant inscription des organismes demandeurs sur la liste des établissements agréés, puisque l’article 8 de l’arrêté du 25 mars 2007 précité relatif notamment à la commission d’agrément des établissements de formation prévoit que cet agrément individuel fait l’objet d’une notification individuelle à son bénéficiaire, nous vous proposerons de considérer que ces décisions font bien grief comme l’a d’ailleurs jugé la Cour administrative d’appel de Versailles dans un arrêt ministre du travail, de l’emploi et de la santé du 27 mars 2012 n°11VE03129.
C’est donc à tort, selon nous, que les premiers juges ont rejeté les conclusions en annulation présentées par le syndicat comme étant irrecevables.
Nous vous inviterons donc à annuler pour ce motif les jugements attaqués et, dans le cadre de votre pouvoir d’évocation, à statuer sur les conclusions présentées par le syndicat à l’encontre des arrêtés ministériels d’agrément.
Vous serez alors conduits à porter votre attention, en priorité, sur un moyen de légalité externe soulevé par le syndicat et tiré d’un vice entachant la procédure suivie devant la Commission nationale d’agrément.
Vous savez en effet que depuis l’entrée en vigueur du décret n°2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement des commissions administratives à caractère consultatif, et plus précisément de son article 9, « Sauf urgence, les membres des commissions reçoivent, cinq jours au moins avant la date de la réunion, une convocation comportant l’ordre du jour, et le cas échéant, les documents nécessaires à l’examen des affaires qui y sont inscrites ».
L’article 1er de ce décret précise que ces dispositions s’appliquent aux commissions administratives à caractère consultatif, quelle que soit leur dénomination, placées auprès des autorités de l’Etat, à l’exception des autorités administratives indépendantes, de celles relevant de l’autorité judiciaire ou des forces armées, des commissions composées exclusivement d’agents de l’Etat, des instances d’étude ou d’expertise, ou encore aux organes créés au sein de services à compétence nationale.
La Commission nationale d’agrément ne relevant pas de ces exceptions et l’arrêté du 25 mars 2007 précité ne prévoyant, nous l’avons vu, aucune modalité spécifique de fonctionnement de cette instance, les dispositions du décret précité du 8 juin 2006 trouvent sans conteste à s’appliquer à cette instance.
Or, le syndicat requérant fait valoir, à juste titre, que les membres de la commission nationale d’agrément appelés à émettre un avis sur les différentes demandes dont ils étaient saisis n’ont pas disposé d’un délai de 5 jours pour pouvoir consulter les dossiers de demandes d’agrément avant que la commission ne se réunisse.
Il apparaît en effet qu’à l’époque les membres de la commission sont convenus d’organiser la consultation des dossiers sur place le matin même de la réunion dans les locaux du ministère de la santé compte tenu du caractère particulièrement volumineux de ces dossiers.
Ce mode de consultation, qui semble d’ailleurs avoir été corrigé depuis par le service gestionnaire, ne répond pas aux dispositions du décret du 8 juin 2006 que nous venons d’évoquer.
Or, les membres d’une commission ne peuvent s’entendre pour prévoir des modalités de consultation de dossiers contraires aux dispositions réglementaires régissant la procédure devant être suivie devant l’instance qui les réunit.
Nous aurions parfaitement compris que compte tenu du caractère volumineux de ces dossiers, qui ont conduit à la transmission à votre formation de jugement de trois cartons pleins, ceux-ci n’aient pu être transmis aux membres de la commission, comme le prévoit le texte, au moins cinq jours avant que ces derniers ne se réunissent.
Nous aurions ainsi admis que le secrétariat de la commission laisse les dossiers à disposition des membres de la commission dans ses locaux afin qu’ils soient consultables sur place au moins 5 jours avant la tenue de la réunion.
Mais tel n’a pas été le cas en l’espèce puisque cette consultation était organisée le matin même de la journée au cours de laquelle se réunissait la commission.
Certes, pour l’un des dossiers, le ministre de la santé vous informe que la Commission nationale d’agrément a été conduite à se réunir une seconde fois afin d’émettre un avis favorable à l’agrément sollicité alors qu’elle s’était prononcée en sens contraire lors de sa précédente séance.
Vous pourriez considérer que les membres de la Commission ont donc nécessairement disposé du délai nécessaire pour consulter ce dossier puisqu‘ils en avaient déjà pris connaissance antérieurement.
C’est d’ailleurs en ce sens que s’est prononcée la Cour administrative d’appel de Bordeaux dans un arrêt syndicat français des ostéopathes du 6 novembre 2012 n°11BX02798.
Toutefois, vous savez qu’en vertu d’une jurisprudence constante, l’autorité administrative ne doit procéder à une nouvelle consultation d’un organisme que si des données nouvelles apparaissent.
Dans la mesure où le contenu de ce dossier a nécessairement été modifié afin de pouvoir être représenté devant la commission et que l’administration n’établit pas avoir laissé un nouveau délai de 5 jours aux membres de la commission pour le consulter, nous vous proposerons d’accueillir le moyen soulevé pour l’ensemble des conclusions dont vous êtes saisis.
Certes, le Conseil d’Etat a rappelé récemment, dans son arrêt d’Assemblée M. X Y en date du 23 décembre 2011 n°335477, qu’un vice entachant une procédure de consultation n’entraîne l’annulation des décisions administratives prises subséquemment que dans la mesure où cette irrégularité a pu avoir une influence sur le sens de la décision prise ou avoir privé les demandeurs d’une garantie.
Le juge administratif est invité, en pareil cas, à apprécier si, au regard notamment du contenu des débats tel qu’ils sont relatés par les compte-rendu de réunion de l’instance en cause, il est possible ou non de considérer que les membres participants ont pu exprimer utilement leur opinion sur l’ensemble du dossier dont ils étaient saisis.
Le magistrat examine, à cette fin, notamment la question de savoir si l’avis a été émis à l’unanimité des membres.
Toutefois, en l’espèce, les procès-verbaux de réunion de la commission nationale d’agrément qui vous ont été transmis sont extrêmement succincts et ne permettent pas d’attester l’effectivité d’un réel débat au sein de la commission.
Nous vous proposerons donc d’accueillir ce moyen et d’annuler pour ce motif les arrêtés ministériels subséquents.
Néanmoins, votre tâche n’est pas achevée dans la mesure où le ministre de la santé vous demande, à titre subsidiaire, de procéder à une modulation dans le temps des effets de ces annulations et où il vous appartient en tout état de cause, même si vous n’aviez pas été sollicités à cet effet, de vous interroger d’office sur les effets dans le temps des annulations que nous vous proposons d’ordonner.
Lorsqu’une annulation contentieuse est susceptible de remettre en cause la situation juridique d’un ensemble d’administrés, vous ne pouvez en effet vous contentez d’annuler et de demander à l’autorité ministérielle de reprendre ces arrêtés en respectant cette fois la procédure.
Vous savez que depuis la décision d’Assemblée du Conseil d’Etat Association AC ! et autres du 11 mai 2004 n°255886 qui est d’ailleurs également intervenue en matière d’arrêtés d’agrément, il relève de votre office d’apprécier si l’effet normalement rétroactif des annulations que vous ordonnez n’est pas de nature à emporter des conséquences manifestement excessives au regard des situations qui ont pu se constituer et de l’intérêt général qui peut s’attacher au maintien temporaire des effets des décisions annulées.
En l’espèce, l’annulation des arrêtés ministériels d’agrément emporte l’invalidation des formations suivies par les professionnels de santé qui ont suivi les enseignements des établissements de formation en cause et, par voie de conséquence, remet en cause la reconnaissance professionnelle de ces praticiens.
Le motif d’intérêt général justifiant une modulation dans le temps des effets de ces annulations contentieuses est donc constitué.
Il vous reste néanmoins, comme vous y invite Z A dans ses conclusions sur la décision d’Assemblée, d’examiner les autres moyens de la requête que celui tiré du vice de procédure qui justifie l’annulation car vous devez faire, selon ses termes, la « pesée » de l’ensemble des illégalités potentielles commises par l’administration pour apprécier si vous pouvez in fine faire droit à cette demande de modulation dans le temps.
S’il vous apparaissait en effet que les arrêtés ministériels d’agrément étaient entachés, par-delà ce simple vice de procédure, d’autres causes d’irrégularités substantielles, il n’y aurait pas lieu de faire droit à cette demande de modulation dans le temps des effets de ces annulations contentieuses.
Cette modulation ne doit en effet pouvoir être utilisée par le juge qu’à titre exceptionnel, les effets rétroactifs d’une annulation contentieuse restant la règle générale.
En l’espèce, le syndicat requérant soutient que les différents dossiers de demandes d’agrément présentés par les pétitionnaires étaient incomplets au regard des éléments exigés à l’article 7 de l’arrêté du 25 mars 2007 que nous avons évoqué.
C’est en effet cet article 7 qui précise les éléments constituant la demande d’agrément : doivent ainsi être produits par le pétitionnaire un curriculum vitae, un extrait du casier judiciaire, ses statuts, des précisions sur sa capacité d’accueil actuelle, la description de l’ensemble des formations dispensées, des indications quant au respect des règles définies aux articles L. 731-1 à L. 731-17 du code de l’éducation, des publicités et des documents d’information à destination du public et des candidats sur la formation dispensée, des précisions sur les locaux et les matériels pédagogiques mis à disposition, l’avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité relative à l’établissement concerné, des précisions sur le projet pédagogique, les lieux de stage et tout élément concernant le tutorat des stages, la qualification de l’équipe pédagogique et la preuve de l’engagement dans une démarche d’évaluation de la qualité de l’enseignement et le coût annuel des formations.
Examinons tout d’abord des conclusions présentées par le syndicat requérant et visant l’arrêté ministériel du 20 septembre 2007 qui a inscrit sur la liste des établissements agréés le Collège d’enseignement traditionnel d’ostéopathie Harold Magoan, le Collège ostéopathique européen pour les formations des professionnels de santé, l’Institut de formation supérieure en ostéopathie IFPEK et l’Institut de formation supérieure en ostéopathie et l’Institut supérieur d’ostéopathie Paris-Est.
Vous constaterez que l’ensemble des dossiers comportent les pièces requises à l’exception de l’IFPEK, qui a omis de transmettre une déclaration devant être transmise au recteur et de donner des précisions sur ses stages pratiques, et du Collège d’enseignement traditionnel d’ostéopathie Harold Magoan qui a omis de transmettre cette même déclarations au recteur ainsi que le coût annuel des formations qu’il dispense. Tous les autres éléments figurent dans les dossiers.
Examinons ensuite les conclusions présentées par le syndicat requérant visant l’arrêté ministériel en date du 5 décembre 2007 faisant figurer sur la liste des établissements agréés les collèges ostéopathiques Sutherland Atlantique de Saint Herblain et de Saint Ouen, conclusions qui ne sont pas tardives puisque le syndicat a saisi le Tribunal administratif de Nantes dès le 12 février 2007, l’incompétence de la juridiction saisie initialement n’ayant naturellement aucune conséquence sur le délai de recours contentieux.
Vous constaterez que les dossiers de demandes d’agrément de ces différents pétitionnaires comportaient l’ensemble des éléments nécessaires à leur instruction contrairement à ce que soutient le syndicat requérant.
Vous examinerez ensuite les conclusions visant l’arrêté ministériel en date du 31 octobre 2007 par lequel le ministre de la santé a inscrit sur la liste des établissements agréés la société B C D E, le Collège d’ostéopathie traditionnelle du Nord, l’Institut franco-britannique d’ostéopathie formation continue, l’institut de formation de kinésithérapie en ostéopathie, l’institut de formation supérieure en ostéopathie Paris et l’institut de formation supérieure en ostéopathie Vichy, conclusions qui sont naturellement recevables en raison d’une motivation suffisante de la demande de première instance présentée par le syndicat.
Vous constaterez qu’il ne manque que l’extrait de casier judiciaire de l’institut de formation de kinésithérapie en ostéopathie, les déclarations devant être transmises au recteur, l’ensemble des autres dossiers étant complets.
Vous serez saisis enfin des conclusions présentées par le syndicat requérant visant l’arrêté ministériel en date du 5 décembre 2007 par lequel le ministre de la santé a inscrit sur la liste des établissements agréés le Collège ostéopathique Sutherland Atlantique formation continue et le Collège ostéopathique Sutherland Ile-de-France formation continue.
Vous constaterez que ces deux dossiers de demandes d’agrément comportent l’ensemble des pièces nécessaires.
Compte tenu du fait que le moyen d’annulation retenu dans ces litiges est un simple moyen de légalité externe et que seules quelques pièces sont manquantes dans l’ensemble des dossiers et qu’il serait particulièrement injuste de pénaliser les professionnels de santé en raison de dysfonctionnements dont ils ne sont en rien responsables, nous vous proposerons d’accepter de limiter les effets de cette annulation aux seules formations dispensées antérieurement à l’année 2013.
Et PCMNC : – à l’annulation des jugements du Tribunal administratif de Melun du 4 novembre 2011 et des arrêtés ministériels dans les conditions que nous venons d’énoncer et à ce que soit mis à la charge du ministère de la santé une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.