Cour administrative d'appel de Lyon, 8 janvier 2015, n° 13LY03513

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE LYON

N° 13LY03513

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M. A Z

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M. Clot

Président

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M^me X

Rapporteur

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M^me Vigier-Carrière

Rapporteur public

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Audience du 18 décembre 2014

Lecture du 8 janvier 2015

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30-02-07

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La Cour administrative d’appel de Lyon

(6^e chambre)

Vu la requête, enregistrée le 23 décembre 2013, présentée pour M. A Z domicilié XXX à XXX ;

M. Z demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1104758 du 3 octobre 2013 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté ses conclusions à fin d’annulation de la délibération du conseil régional de Rhône-Alpes n° 11.01.320 des 26 et 27 mai 2011 autorisant notamment l’approbation d’un protocole d’accord entre la région et le Comité Rhône-Alpes de l’enseignement catholique (CRAEC) relatif au financement des lycées privés sous contrat d’association avec l’Etat ;

2°) d’annuler la délibération ci-dessus mentionnée ;

3°) de mettre à la charge de la région Rhône-Alpes une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

— le Tribunal a « dénaturé l’objet du protocole d’accord » en estimant à tort qu’il n’avait pas par lui-même pour objet ou pour effet de décider de l’octroi d’une subvention à un ou plusieurs établissements privés d’enseignement général du second degré et a ainsi commis une erreur manifeste d’appréciation ;

— il a à tort écarté le moyen tiré de ce que la région aurait dû saisir pour avis le conseil académique de l’éducation nationale avant l’adoption d’une délibération octroyant des subventions au profit d’établissements privés et, en tout état de cause, avant la signature du protocole d’accord entre la région et le CRAEC annexé à la délibération en litige ;

— la région ne pouvait pas prendre une délibération au visa de la loi Astier du 25 juillet 1919 et accorder une subvention sur le fondement de cette loi, celle-ci ayant été abrogée par l’ordonnance du 15 juin 2000 ;

— le Tribunal a à tort estimé que les subventions étaient libres et qu’il n’existait pas de plafond à de telles aides alors que la loi Astier a été abrogée et que l’article L. 151-4 du code de l’éducation qui doit s’appliquer ;

— la délibération en litige est illégale dès lors que le forfait d’externat a été déterminé sur la base d’une expertise conjointe de la région et du CRAEC et que, cet organisme ayant joué un rôle essentiel dans la détermination de ce forfait, il y a eu transfert illégal de compétence à son profit ;

— la région a renoncé, à tort, à exercer sa compétence en matière de désignation des établissements bénéficiaires de subventions et de fixation des montants de subvention dès lors que le protocole fixe pour 4 établissements un montant de subvention de 1,015 millions d’euros et que ni le protocole, ni la délibération ne permettent de vérifier si le plafond de 10 % des dépenses annuelles de l’établissement a été respecté ;

— il y a rupture d’égalité entre les établissements privés d’enseignement catholiques, représentés par le CRAEC, et les autres établissements privés (non-confessionnels et confessionnels d’autres religions), le CRAEC n’étant pas représentatif de l’ensemble des établissements d’enseignement privé de la région Rhône-Alpes ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire, enregistré le 3 juillet 2014, présenté pour la région Rhône-Alpes qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. Z une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

— les premiers juges n’ont pas dénaturé l’objet de la délibération en litige, qui fixe le principe de programmation pour la mandature 2011-2014 et la limite supérieure des dépenses qui pourront être engagées au regard des notions d’autorisations de programme et d’engagement ; elle ne comporte aucune décision d’attribution de subvention ; il en va de même du protocole d’accord avec le CRAEC, qui ne comporte aucune décision d’attribution de subvention à ce dernier ou de reversement aux lycées et se limite à prendre acte du cadre budgétaire et des priorités de financement fixés par la région ; le protocole d’accord n’accorde aucune subvention aux cinq établissements mentionnés, mais indique seulement le montant susceptible d’être attribué à chaque établissement dans le cadre de l’aide à l’investissement ; la délibération en litige n’accorde rien directement, son point I-9 précisant que c’est la commission permanente qui est chargée de mettre en œuvre les dispositions de la délibération et qu’en tout état de cause la délibération n° 10.00.222 des 21, 22 et 23 avril 2010 a donné délégation de compétence à la commission permanente pour l’affectation, la modification, la répartition ou l’annulation de subventions ;

— il ne peut pas y avoir rupture d’égalité entre les établissements privés dès lors que cette délibération n’a pas octroyé de subvention aux lycées d’enseignement privés ou au CRAEC ;

— la délibération en litige n’attribuant pas de subvention et n’entrant donc pas dans le champ d’application de l’article L. 151-4 du code de l’éducation, il n’y avait pas nécessité de consulter le conseil académique de l’éducation nationale pour avis préalable sur l’opportunité de subventions ; pour la même raison, elle n’avait pas à exercer le pouvoir d’appréciation prévu à cet article L. 511-4 ;

— en cas de demande de subvention émanant d’un lycée privé, celle-ci est instruite par la direction des lycées et donne lieu à l’établissement d’un document de « détermination du plafond Falloux à ne pas dépasser » mentionnant le total des dépenses de fonctionnement et d’investissement et l’application du taux de 10 % prévu à l’article L. 511-4 du code de l’éducation ; elle vérifie donc systématiquement le plafond fixé à l’article L. 511-4 du code de l’éducation ;

— une erreur éventuelle de visa des textes applicables demeure sans incidence sur la légalité de la délibération ;

— l’abrogation de la loi de 1919 dite loi Astier n’a pas eu pour effet de supprimer le régime juridique applicable aux lycées privés d’enseignement technique dès lors que cette abrogation a eu lieu dans le cadre d’une codification de cette loi, à droit constant, dans le code de l’éducation, en application de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 et que les régions peuvent attribuer des subventions à des établissements privés d’enseignement technique ;

— le moyen tiré d’une aide financière dépourvue de base légale du fait de l’abrogation d’une loi est inopérant contre la délibération, qui n’accorde aucune aide financière ;

— elle n’a pas délégué sa compétence au CRAEC pour déterminer la fixation du montant du « forfait d’externat part personnel » mais a mené une analyse de l’assiette des dépenses de rémunération en consultant et associant le CRAEC à sa réflexion de manière à se prémunir contre des risques ultérieurs de contentieux, cette consultation ne constituant pas une délégation de compétence ; elle a tenu compte de la nécessité d’actualiser la méthode de calcul de l’Etat pour se conformer à l’article L. 442-9 du code de l’éducation ;

Vu l’ordonnance du 17 octobre 2014 fixant la clôture d’instruction au 12 novembre 2014 ;

Vu le mémoire, enregistré le 5 novembre 2014, présenté pour M. Z qui maintient ses conclusions par les mêmes moyens ;

Vu les lettres du 2 décembre 2014 par lesquelles les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que la Cour était susceptible de soulever d’office le moyen d’ordre public tiré de ce que, à l’exclusion des dispositions des points I-4 et I-7 relatives à l’approbation d’un protocole d’accord, la délibération 11.03.320 des 26 et 27 mai 2011 ne contient aucune décision susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et qu’en conséquence, sauf en tant qu’elle est dirigée contre ces dispositions, la demande de première instance n’était pas recevable ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 19 décembre 2014, présentée pour la région Rhône-Alpes ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’éducation ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 18 décembre 2014 :

— le rapport de M^me X, premier conseiller ;

— les conclusions de M^me Vigier-Carrière, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Ben Ayed, avocat de la région Rhône-Alpes ;

Considérant que le conseil régional de Rhône-Alpes a adopté, les 26 et 27 mai 2011, une délibération relative au financement des lycées privés sous contrat d’association avec l’Etat relevant de l’éducation nationale ; que M. Z, contribuable régional, relève appel du jugement du 3 octobre 2013 par lequel le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération ;

Sur les conclusions dirigées contre les points 1, 2, 3, 5, 6, 8 et 9 de la délibération des 26 et 27 mai 2011 :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 4312-4 du code général des collectivités territoriales : « I. Si le conseil régional le décide, les dotations affectées aux dépenses d’investissement comprennent des autorisations de programme et des crédits de paiement. / Les autorisations de programme constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent être révisées. (…) » ;

Considérant que la délibération en litige décide : « 1. de retenir le principe d’un crédit complémentaire de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement, au budget 2011, sous réserve de l’adoption d’une décision modificative pour le forfait d’externat part personnel “forfait lycées privés TOS” » et ajoute, en son point 2, que « cet abondement doit contribuer à favoriser l’amélioration des conditions de travail des personnels techniques chargés des externats ; qu’elle décide, « 3. de retenir le principe d’une affectation d’autorisation de programme de 20 millions d’euros sur la période 2011-2014 sous réserve de l’adoption d’une décision budgétaire modificative au titre de l’aide à l’investissement des lycées privés pour les lycées privés sous contrat d’association relevant de l’éducation nationale sur la base d’une moyenne de 5 millions d’euros par an » ; que ces déclarations d’intention de procéder ultérieurement à des inscriptions budgétaires ne constituent pas des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ;

Considérant que la délibération en litige décide également, « 5. de retenir le principe de l’attribution des subventions d’investissement prioritairement aux lycées (…) de petits effectifs, pour des travaux de mise aux normes en matière de sécurité, accessibilité, de réglementation thermique (…) ou pour des adaptations de locaux » ; que, compte tenu des termes dans lesquels elle est rédigée, cette déclaration de principe portant sur des orientations de la région en matière de financement d’investissements ne comporte aucune décision susceptible de recours ;

Considérant que la délibération en litige rappelle en son point 6 que les établissements adressent à la région leurs comptes annuels en vue de permettre, « conformément à la réglementation en vigueur », le suivi de l’emploi des fonds qui leur sont alloués ; que, par son point 8, elle autorise le président à engager tout recours contre l’Etat portant sur la compensation des charges afférentes au financement des personnels techniques des externats des lycées privés sous contrat d’association et que son point 9 donne délégation à la commission permanente pour la mise en œuvre des mesures ainsi adoptées ; que, en tout état de cause, M. Z n’invoque aucun moyen au soutien de ses conclusions dirigées contre cette partie de l’acte qu’il conteste ;

Sur la légalité des points 4 et 7 de la délibération des 26 et 27 mai 2011 :

Considérant que la délibération en litige décide : « 4 de retenir le principe d’une affectation d’autorisation de programme de 1,415 millions d’euros en 2011, sous réserve de l’adoption du vote des crédits correspondants, au titre de « l’aide à l’investissement des lycées privés » pour permettre de solder cinq opérations déjà engagées, mentionnées en annexe du protocole d’accord visé au I-7 de la délibération » ; que par ce point 7, elle approuve un protocole d’accord relatif au financement des lycées privés sous contrat d’association avec l’Etat relevant de l’éducation nationale ; que par ce protocole, la région Rhône-Alpes et le comité Rhône-Alpes de l’enseignement catholique (CRAEC) déclarent s’entendre notamment sur une inscription d’autorisation de programme supplémentaire en 2011 de 1,415 millions pour solder cinq opérations déjà engagées avec l’aval des services régionaux ; qu’à ce protocole est annexé un tableau récapitulant ces opérations ;

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’éducation : « Les établissements d’enseignement général du second degré privés peuvent obtenir des communes, des départements, des régions ou de l’Etat des locaux et une subvention, sans que cette subvention puisse excéder le dixième des dépenses annuelles de l’établissement. Le conseil académique de l’éducation nationale donne son avis préalable sur l’opportunité de ces subventions. » ;

Considérant que par le protocole approuvé par la délibération en litige, la région s’engage à l’égard du CRAEC à inscrire à son budget de l’année 2011 une autorisation de programme de 1,145 million d’euros afin de solder cinq opérations de construction réalisées par cinq lycées privés ; que cette délibération n’a ni pour objet, ni pour effet d’attribuer une subvention à ces établissements ; que, dès lors, le moyen tiré de ce qu’elle serait intervenue en méconnaissance des dispositions de l’article L. 151-4 du code de l’éducation est inopérant ;

Considérant, en deuxième lieu, que la délibération en litige vise la loi du 25 juillet 1919 relative à l’organisation de l’enseignement technique industriel et commercial, dite loi Astier, qui a été abrogée par l’ordonnance n° 2000-549 du 12 juin 2000 et dont les dispositions sont reprises au code de l’éducation ; que cette erreur matérielle reste sans incidence sur la légalité de cette délibération ;

Considérant, en troisième lieu, que le point 4 de la délibération contestée pose le principe de l’affectation d’une autorisation de programme, à titre exceptionnel, de 1,415 million d’euros en 2011 afin de permettre de solder cinq opérations décrites en annexe au protocole d’accord qu’elle approuve ; qu’il n’en résulte aucun transfert de compétence de la région au comité Rhône-Alpes de l’enseignement catholique pour sélectionner les opérations susceptibles d’être financées et fixer le montant des subventions ;

Considérant, enfin, que ni la délibération en litige, ni le protocole qu’elle approuve, ne prévoient l’attribution de subventions au comité Rhône-Alpes de l’enseignement catholique, dont l’objet statutaire est la représentation de l’enseignement catholique régional auprès des instances de la région ; que cette délibération n’a ni pour objet ni pour effet d’assurer un financement exclusif, par la région, des établissements d’enseignement catholique ; que, dès lors, les moyens tirés d’une participation indirecte de la région Rhône-Alpes au financement des seuls établissements catholiques d’enseignement privé et d’une rupture d’égalité entre ces établissements et les autres établissements d’enseignement privé doivent être écartés ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. Z n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lyon a rejeté sa demande ; que ses conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par voie de conséquence, être rejetées ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions de la région Rhône-Alpes tendant à l’application de ces dispositions ;

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête de M. Z est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la région Rhône-Alpes tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A Z, à la région Rhône-Alpes et au comité Rhône-Alpes de l’enseignement catholique.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2014, à laquelle siégeaient :

M. Clot, président de chambre,

M. Y et M^me X, premiers conseillers.

Lu en audience publique, le 8 janvier 2015.

Le rapporteur, Le président,

C. X J.-P. Clot

La greffière,

M. Vigier

La République mande et ordonne au ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition,

La greffière,