Cour administrative d'appel de Marseille, 14 février 2013, n° 10MA01470

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE MARSEILLE

N° 10MA01470

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ASSOCIATION DE DEFENSE DES

PROPRIETAIRES ET VALORISATION

DU PATRIMOINE et autres

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M^me Ciréfice

Rapporteur

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M. Salvage

Rapporteur public

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Audience du 24 janvier 2013

Lecture du 14 février 2013

___________

C

34-01-01-02-01

34-02-02

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La cour administrative d’appel de Marseille

(5^e Chambre)

Vu la requête, enregistrée le 12 avril 2010 au greffe de la cour administrative de Marseille, sous le n°10MA01470, présentée pour l’association de défense des propriétaires et valorisation du patrimoine, dont le siège social est situé XXX à XXX, représentée par son président en exercice, pour M. AJ N, demeurant XXX, pour M^me AH AI BM N, demeurant rue du Jeu de l’Arc à Saint-André de Sangonis (34725), pour M^me AR B BM Martel, demeurant XXX à XXX, pour M. U Z, demeurant XXX à XXX, pour M. AN C, demeurant XXX, pour M. AX Z, demeurant XXX à XXX, pour M^me S Z BM XXX à XXX, pour M. AF F, demeurant XXX à XXX, pour M. BF M, XXX à Saint-Aunes (34130), pour M^me O M BM BK, XXX à Saint-Aunes (34130), pour M. U-BP F, demeurant XXX à XXX, pour M^me AT H, demeurant XXX, pour M^me AB D veuve E, demeurant 8 rue de la Meulière au Cres (34920), pour M^me W X BM E, demeurant 88 rue de la Meulière au Cres (34920), pour M. AJ G, demeurant XXX à XXX, pour M^me AD G BM BC, demeurant XXX à XXX, pour M^me Q R BM Z, demeurant 550 route d’Assas à XXX, pour M^me AZ J BM XXX à XXX, pour M^me AL L BM I, demeurant 23 bis chemin de la Distillerie à XXX, pour M^me AV I, XXX à XXX, pour M^me BD K, demeurant XXX, par M^e Pons ;

L’association de défense des propriétaires et valorisation du patrimoine et autres demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n°0804007 du 9 février 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté en date du 3 avril 2008 par lequel le préfet de l’Hérault a déclaré d’utilité publique les travaux d’aménagement de la ZAC des Châtaigniers sur le territoire de la commune de Saint-Aunès ;

2°) d’annuler l’arrêté préfectoral du 3 avril 2008 et ensemble le rejet implicite du recours gracieux présenté par lettre du 13 mai 2008 ;

3°) de mettre à la charge conjointe et solidaire de l’Etat, la commune de Saint-Aunès et la SEM ACMEO, la somme totale de 6 600 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

— l’arrêté préfectoral du 3 avril 2008 est entaché d’un vice d’incompétence faute pour le signataire de justifier une délégation régulière et régulièrement publiée, l’arrêté préfectoral du 9 juillet 2007 portant délégation de signature étant extrêmement vague et général ;

— la procédure est viciée faute de consultation préalable du service des domaines et l’appréciation sommaire des dépenses a été réalisée avant l’évaluation domaniale ;

— l’appréciation sommaire des dépenses présente un caractère notoirement imprécis ;

— l’enquête d’utilité publique a été organisée sur la base d’un dossier manifestement incomplet faute d’insertion du dossier de déclaration au titre des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’environnement ;

— l’attribution de la concession d’aménagement à la SEM ACMEO a été approuvée par une délibération du 10 mai 2007 intervenue à l’issue d’une procédure et sur la base d’un contrat qui méconnaissent les dispositions de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme ; ils excipent donc de l’illégalité de cette délibération ;

— l’acte déclaratif d’utilité publique est entaché d’illégalité interne faute de bilan positif de l’opération d’aménagement, les atteintes à la propriété privée et le coût financier de l’opération excédant largement les avantages de celle-ci et par ailleurs le bilan négatif pour les finances de la collectivité locale est avéré du fait du renoncement du maire de la commune de Saint-Aunès à poursuivre l’opération d’aménagement en raison du coût d’acquisition des terrains ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2010, présenté par le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales qui conclut au rejet de la requête ;

Il soutient que :

— le moyen selon lequel le signataire de l’acte serait incompétent manque en fait ;

— l’avis du service des domaines a bien été établi avant l’enquête publique ;

— le moyen tiré de la sous-estimation des dépenses doit être écarté dans la mesure où le service des domaines a pris en compte l’évolution du marché local au moment des faits ;

— le dossier de déclaration au titre de la loi sur l’eau n’est ni une formalité substantielle, ni une formalité requise dans le dossier préalable à la déclaration d’utilité publique, qu’ainsi une éventuelle carence n’aurait aucune incidence sur la régularité de la procédure ;

— la délibération désignant la SEM ACMEO comme concessionnaire n’a jamais été contestée et est devenue définitive et, d’autre part, la procédure relative à ladite ZAC est indépendante de la procédure d’expropriation ainsi les éventuels vices de la première sont sans influence sur la légalité de la seconde ;

— l’utilité publique du projet ne peut être contestée et la prétendue annonce d’abandon du projet de ZAC par le maire n’est pas fondée ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 2 septembre 2010, présenté pour la commune de Saint-Aunès, représentée par son maire en exercice et pour la SEM Aménagement de Carnon-Mauguio-Etang de l’or (ACMEO), société d’économie mixte, dont le siège social est situé XXX représentée par son président, par M^e Jeanjean ;

La commune de Saint-Aunès et la SEM ACMEO demandent à la Cour de rejeter la requête, de confirmer le jugement du tribunal administratif et de condamner chacun des requérants à leur verser une somme de 100 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent que :

— le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte manque en droit et en fait ;

— le dossier d’enquête publique comporte une appréciation sommaire des dépenses permettant d’en apprécier le coût ; l’estimation a été faite conformément à l’avis des domaines et il n’existe aucune obligation de produire l’avis des domaines au dossier d’enquête publique ; l’avis des domaines a bien été sollicité et obtenu avant l’ouverture de l’enquête publique et en tout état de cause si le vice soulevé existait, il n’est pas substantiel et ne pourrait affecter la régularité de la procédure ;

— les requérants soutiennent à tort que le poste « frais d’acquisition des terrains » est manifestement sous-évalué ;

— le dossier de la loi sur l’eau n’a pas à être joint au dossier d’enquête publique et donc l’absence d’un tel dossier est sans incidence sur la régularité du dossier d’enquête publique ;

— la DUP querellée est sans lien avec la délibération désignant le concessionnaire de la ZAC et à titre subsidiaire, l’irrégularité invoquée ne repose sur aucun fondement ;

— l’utilité publique du projet ne peut être contestée ;

Vu l’ordonnance en date du 24 février 2012 portant clôture de l’instruction au 26 mars 2012 à 12h00 heures ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’expropriation ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le décret modifié n° 86-455 du 14 mars 1986 relatif à la suppression des commissions des opérations immobilières et de l’architecture et aux modalités de consultation du service des domaines ;

Vu le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 24 janvier 2013 :

— le rapport de M^me Ciréfice, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Salvage, rapporteur public ;

— les observations de M^e Pons avocat de la SCP Coste-Berger-Pons-Daudé-Vallet, pour l’association de défense des propriétaires et valorisation du patrimoine et autres ;

— et les observations de M^e Y de la SCP Sheuer-Vernet & associés pour la Commune de Saint-Aunes et SEM ACMEO ;

1. Considérant que par une délibération en date du 28 novembre 2006, le conseil municipal de la commune de Saint-Aunès a approuvé la création d’une zone d’aménagement concerté dans le secteur dit des « Châtaigniers » ; que par une délibération en date du 10 mai 2007, le conseil municipal a désigné la SEM ACMEO comme concessionnaire de ladite ZAC ; que par délibération du 26 juin 2007, le conseil municipal a approuvé le dossier d’enquête publique préalable aux acquisitions foncières dans le périmètre de la ZAC et que l’enquête s’est déroulée du 12 septembre au 15 octobre 2007 ; que par l’arrêté du 3 avril 2008 attaqué, le préfet de l’Hérault a déclaré d’utilité publique les travaux d’aménagement de la ZAC des « Châtaigniers » ; qu’après rejet implicite de leur recours gracieux, l’association de défense des propriétaires et valorisation du patrimoine et autres ont demandé au tribunal administratif de Montpellier l’annulation de l’arrêté du 3 avril 2008 ; que leur requête a été rejetée par un jugement en date du 9 février 2010 ; que les requérants relèvent appel de ce jugement et demandent à la Cour d’annuler ensemble l’arrêté préfectoral du 3 avril 2008 et le rejet implicite du recours gracieux présenté par lettre du 13 mai 2008 ;

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

Quant à la compétence du signataire de l’arrêté du 3 avril 2008 :

2. Considérant que par arrêté en date du 9 juillet 2007, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du même jour, le préfet de l’Hérault a donné à M. A, secrétaire général de la préfecture, délégation pour signer tous arrêtés relevant des attributions de l’Etat dans le département à l’exception de certaines catégories parmi lesquelles ne figurent pas les déclarations d’utilité publique ; qu’en outre la délégation de signature accordée par le préfet de l’Hérault à M. A est conforme à l’article 43 du décret du 29 avril 2004 susvisé aux termes duquel : « Le préfet de département peut donner délégation de signature : 1°) En toutes matières (…) au secrétaire général et aux chargés de mission ; / (…) » ; que, d’autre part, dans les termes où elle est rédigée, la délégation de signature dont justifiait pour prendre la décision litigieuse M. A, était définie avec une précision suffisante ; que, par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’acte attaqué doit être écarté ;

Quant à l’avis du service des domaines :

3. Considérant qu’aux termes de l’article 6 du décret n° 86-455 du 14 mars 1986 modifié en vigueur à la date de l’arrêté litigieux : « Dans le cas des acquisitions poursuivies par voie d’expropriation pour cause d’utilité publique, les collectivités et services expropriants sont tenus de demander l’avis du service des domaines : 1° Pour produire, au dossier de l’enquête visée à l’article L. 11-1 du code de l’expropriation, l’estimation sommaire et globale des biens dont l’acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues à l’article R. 11-3 (I, II, et III) du même code ; 2° Avant de procéder aux notifications des offres amiables prévues à l’article L. 13-3 et à l’article R. 13-16 et des propositions prévues à l’article R. 13-18 du code de l’expropriation ; 3° Avant l’intervention des divers accords amiables visés aux articles L. 13-6, 2^e alinéa, et R. 13-31, 3^e alinéa, du code de l’expropriation. » ; qu’il ressort des pièces du dossier que l’avis du service des domaines en date du 6 septembre 2007 a été sollicité et produit avant l’enquête publique, laquelle s’est déroulée du 12 septembre au 15 octobre 2007 ; que, par suite, les dispositions précitées de l’article 6 du décret du 14 mars 1986 n’ont pas été méconnues ; que les requérants ne peuvent, par ailleurs, en tout état de cause, se prévaloir des dispositions d’une circulaire du ministre de l’intérieur du 21 mars 1990, laquelle avait été abrogée ;

Quant à l’appréciation sommaire des dépenses :

4. Considérant que les appelants soutiennent que l’appréciation sommaire des dépenses engendrées par l’opération d’aménagement serait imprécise et manifestement sous-évaluée ; qu’il y a lieu d’écarter ledits moyens par les mêmes motifs que ceux retenus, à bon droit, par les premiers juges ;

Quant à la déclaration au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement :

5. Considérant qu’aux termes de l’article L. 214-2 du code de l’environnement : « Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l’article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature, étable par décret en Conseil d’Etat après avis du Comité national de l’eau, et soumis à autorisation ou déclaration suivant les dangers qu’ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques ( …) » ; qu’aux termes de l’article L. 214-3 du même code :

« I- Sont soumis à autorisation de l’autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles ( …) II. – Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n’étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3 (…) » ;

6. Considérant que si les requérants soutiennent que la superficie d’emprise de la ZAC en cause est d’environ dix-huit hectares et que le projet aurait dû par suite être soumis à déclaration au titre des dispositions de la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, codifiées aux articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement, et de ses décrets d’application, il ne ressort pas des dispositions précitées du code de l’environnement que les autorisations ou les déclarations requises en cas de réalisation d’ouvrages intéressant le régime ou le mode d’écoulement des eaux doivent être obtenues préalablement à la déclaration d’utilité publique ; que, par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de l’éventuelle méconnaissance des textes précités, distincts de la législation applicable à l’arrêté contesté, est inopérant et ne peut qu’être écarté ;

En ce qui concerne la légalité interne :

Quant à la délibération du 10 mai 2007 désignant la SEM ACMEO comme concessionnaire de la ZAC :

7. Considérant que l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s’il en constitue la base légale ; que les actes, déclaration d’utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l’acquisition par voie d’expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d’une zone d’aménagement concerté ne sont pas des actes pris pour l’application de la délibération approuvant la convention par laquelle la commune a confié à une société l’aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale ; que, par suite, et alors même que la déclaration d’utilité publique était prise pour permettre la réalisation de l’opération d’aménagement de la ZAC « Les Châtaigniers » et qu’elle précisait que l’expropriation était réalisée au profit de la SEM ACMEO, société chargée de l’aménagement de la zone, le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la délibération du 10 mai 2007 désignant la SEM ACMEO comme concessionnaire de la ZAC, doit être écarté comme inopérant ;

Quant à l’utilité publique du projet :

8. Considérant qu’une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si, notamment, les atteintes à la propriété privée ou à des intérêts généraux, le coût financier et les inconvénients qu’elles comportent ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ;

qu’il ressort des pièces du dossier que le projet de la zone d’aménagement concerté « les Châtaigniers » répond, à titre principal, au souci de faire face à un accroissement démographique important et de répondre à une forte demande en logement sur la commune ; qu’il n’est pas démontré que le coût financier de cette opération serait excessif, en égard notamment au budget global dont dispose la commune, nonobstant les déclarations faites par le maire postérieurement à l’arrêté litigieux et relatives aux problèmes posés par la réalisation ultérieure de ladite opération ;

qu’ainsi, dans les circonstances de l’espèce, le coût financier de l’opération et l’atteinte à la propriété privée ne peuvent être regardés comme excessifs eu égard à l’intérêt que présente ce projet pour la commune de Saint-Aunès ; que, par suite, le moyen tiré de l’absence d’utilité publique de l’opération en cause doit être écarté ;

9. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que les appelants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du préfet de l’Hérault du 3 avril 2008 portant déclaration d’utilité publique ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

10. Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. » ;

11. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, verse aux requérants quelque somme que ce soit au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ;

12. Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 100 euros à verser ensemble à la commune de Saint-Aunès et à la SEM ACMEO, au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête présentée par l’association de défense des propriétaires et valorisation du patrimoine et autres est rejetée.

Article 2 : Les requérants l’association de défense des propriétaires et valorisation du patrimoine, M. N, M^me AI BM N, M^me B BM Martel, M. Z, M. C, M. Z, M^me Z BM Thermea, M. F, M. F, M. M, M^me M BK, M^me H, M^me D veuve E, M^me X BM E, M. G, M^me G BC, M^me R Z, M^me J BM Juny, M^me L BM I, M^me I, M^me K, verseront chacun à la commune de Saint-Aunès et à la SEM ACMEO, ensemble, une somme de 100 (cent) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association de défense des propriétaires et valorisation du patrimoine, M. N, M^me AI BM N, M^me B BM Martel, M. Z, M. C, M. Z, M^me Z BM Thermea, M. F, M. F, M. M, M^me M BK, M^me H, M^me D veuve E, M^me X BM E, M. G, M^me G BC, M^me R Z, M^me J BM Juny, M^me L BM I, M^me I, M^me K, à la société d’économie mixte aménagement de Carnon Mauguio Etang de l’or, au ministre de l’intérieur, à la commune de Saint-Aunès et à la SEM ACMEO.

Copie en sera transmise au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 24 janvier 2013, où siégeaient :

— M. Férulla, président de chambre,

— M^me Ciréfice, premier conseiller,

— M^me Marzoug, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 14 février 2013.

Le rapporteur, Le président,

V. CIREFICE G. FERULLA

Le greffier,

P. RANVIER

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,