Conseil d'État, 6ème - 5ème chambres réunies, 23 septembre 2021, 440037, Inédit au recueil Lebon

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 440037, par une requête et deux mémoires en réplique, enregistrés le 9 avril 2020 et les 22 janvier et 1^er février 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, le Conseil national des barreaux, l’Ordre des avocats au barreau de Paris et l’association Conférence des bâtonniers de France et d’outre-mer demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les articles 4, 5, 7, 13, 14, 15, 16, 17 et 30 de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, et la circulaire de présentation du 26 mars 2020 de la garde des sceaux, ministre de la justice ;

2°) de dire que l’augmentation des délais de procédure prévue par l’article 4 de l’ordonnance du 25 mars 2020 s’applique aux délais prévus par la loi du 29 juillet 1881, que sont augmentés tous les délais de recours à compter du 12 mars 2020, qu’une décision prononcée à une audience autre que celle à laquelle ont eu lieu les débats sera qualifiée de décision contradictoire à signifier, que les délais de recours ont été suspendus entre le 12 et le 26 mars 2020, que les recours formés par lettre recommandée avec demande d’avis de réception et par courriel ont pour date celle de leur envoi, que le juge a l’obligation de motiver sa décision lorsqu’il recourt à un moyen de télécommunication audiovisuelle contre la volonté des parties, que l’avocat doit donner son accord pour le recours à un moyen de télécommunication pour l’entretien confidentiel avec une personne gardée à vue, et que l’avocat qui intervient à distance dans le cadre d’une garde à vue peut obtenir copie des pièces visées à l’article 63-4-1 du code de procédure pénale ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 440165, par une requête, enregistrée le 20 avril 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. C… A… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’article 16 de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, et la circulaire de présentation du 26 mars 2020 de la garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qu’elle concerne les prolongations de la détention provisoire ;

2°) de transmettre, à titre très subsidiaire, une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne relative à la conformité de l’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 tel qu’interprété par la circulaire du 26 mars 2020 avec les articles 6, 47, 48 de la charte des droits fondamentaux et les articles 3 et 4.1 de la directive n° 2016/343 du 9 mars 2016 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une décision n° 440037, 440165 du 5 mars 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a :

 – sursis à statuer sur les conclusions dirigées contre les dispositions des articles 4, 5, 15, 16 et 17 de l’ordonnance attaquée ainsi que contre la circulaire du garde des sceaux du 26 mars 2020 en tant qu’elle présente les dispositions des articles 15, 16 et 17 de l’ordonnance et sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative jusqu’à l’expiration du délai donné aux parties pour formuler leurs observations sur le point mentionné au point 30 de cette décision ;

 – rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mars 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut à ce que les effets des mesures prises sur le fondement des articles 4, 5, 15, 16 et 17 de l’ordonnance attaquée ne soient pas remis en cause. Il soutient que leur remise en cause rétroactive aurait des conséquences manifestement excessives et porterait atteinte au principe de sécurité juridique.

Par un mémoire, enregistré le 2 avril 2021, l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et autres concluent à ce que le Conseil d’Etat prononce l’annulation rétroactive des articles 4, 5, 15, 16 et 17 de l’ordonnance attaquée. Il soutient que la violation par ces dispositions des droits en cause est particulièrement grave.

Vu les autres pièces des dossiers, y compris celles visées par la décision du Conseil d’Etat du 5 mars 2021 ;

Vu :

 – la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

 – la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;

 – la convention internationale des droits de l’enfant signée à New-York le 26 janvier 1990 ;

 – la directive (UE) 2016/343 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 ;

 – le code de procédure pénale ;

 – le code de la santé publique ;

 – la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

 – la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;

 – l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

 – l’ordonnance n° 2020-557 du 13 mai 2020 ;

 – le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 ;

 – le décret n° 2020-279 du 19 mars 2020 ;

 – le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;

 – le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Pauline Hot, auditrice,

— les conclusions de M. Olivier Fuchs, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Mégret, avocat de l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et autres ;

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision n° 440037, 440165 du 5 mars 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a, d’une part, sursis à statuer sur les conclusions présentées par l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et autres et par M. A… dirigées contre les dispositions des articles 4, 5, 15, 16 et 17 de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ainsi que contre la circulaire du garde des sceaux du 26 mars 2020, en tant qu’elle présente les dispositions des articles 15 à 17 de l’ordonnance et sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative jusqu’à l’expiration du délai d’un mois donné aux parties pour formuler leurs observations sur le point de savoir si l’annulation rétroactive de ces dispositions serait de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison des effets qu’elles ont produits et des situations qui ont pu se constituer quand elles étaient en vigueur et, d’autre part, rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Sur les conclusions dirigées contre les articles 5 et 15 à 17 de l’ordonnance ainsi que contre la circulaire du garde des sceaux en tant qu’elle présente les dispositions des articles 15 à 17 de l’ordonnance :

2. Lorsque le Conseil constitutionnel déclare inconstitutionnelle une disposition d’une ordonnance dont le Conseil d’Etat est saisi par voie d’action, il appartient à ce dernier, après avoir tiré les conséquences, sur les conclusions de la requête, de la décision du Conseil constitutionnel, d’accueillir ou de rejeter le surplus des conclusions en fonction du bien-fondé des moyens autres que ceux tirés de la méconnaissance des droits et libertés garantis par la Constitution, notamment ceux tirés des engagements internationaux de la France ou des règles du droit de l’Union.

3. En premier lieu, il résulte de la décision du 5 mars 2021 précitée que l’article 5 de l’ordonnance attaquée, relatif au recours à un moyen de télécommunication audiovisuelle devant l’ensemble des juridictions pénales autres que les juridictions criminelles, doit être annulé. Toutefois, une annulation rétroactive de ces dispositions méconnaîtrait, par la remise en cause des décisions et des mesures ayant été prises sur leur fondement, les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et aurait ainsi des conséquences manifestement excessives, ainsi que l’a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 janvier 2021 n° 2020-872 QPC. Dans ces conditions, il y a lieu de limiter dans le temps les effets de l’annulation et, compte tenu de ce que ces dispositions ne sont plus applicables, de prévoir que les effets de ces dispositions doivent être regardés comme définitifs.

4. En second lieu, il résulte de la décision du 5 mars 2021 précitée que les dispositions des articles 16 et 17 de l’ordonnance attaquée, relatifs respectivement à la prolongation des délais maximum de détention provisoire ou d’assignation à résidence sous surveillance électronique et à la prolongation des délais en matière de comparution immédiate, comme celles de l’article 15 relatif à leur entrée en vigueur ainsi que la circulaire du garde des sceaux du 26 mars 2020 en tant qu’elle présente les dispositions de ces articles, doivent être annulées. Toutefois, une annulation rétroactive de ces dispositions méconnaîtrait, par la remise en cause des décisions et des mesures ayant été prises sur leur fondement, les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et aurait ainsi des conséquences manifestement excessives, ainsi que l’a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 janvier 2021 n° 2020-878/879 QPC par laquelle il a déclaré l’article 16 de l’ordonnance attaquée contraire à la Constitution. Dans ces conditions, il y a lieu de limiter dans le temps les effets de l’annulation et, compte tenu de ce que les dispositions de l’article 16 de l’ordonnance ne sont plus applicables, de prévoir que les effets de ces dispositions, jusqu’à la présente annulation s’agissant de l’article 17, doivent être regardés comme définitifs.

Sur les conclusions dirigées contre l’article 4 de l’ordonnance attaquée :

5. Les dispositions de l’article 4 de l’ordonnance du 25 mars 2020, qui permettent, en plus des modes habituels, l’exercice des voies de recours par lettre recommandée avec accusé de réception et, pour l’appel et le pourvoi en cassation, par courrier électronique avec accusé de réception, ne s’appliquent qu’aux délais de recours courant à compter du 26 mars 2020 et aux délais non échus à cette date alors que, entre le 17 mars, date à compter de laquelle le Premier ministre a interdit, par un décret du 16 mars 2020, le déplacement de toute personne hors de son domicile sous réserve d’exceptions limitativement énumérées et devant être dûment justifiées, et le 26 mars, une partie a pu être dans l’impossibilité de former un recours, lorsqu’il ne pouvait, en l’état des textes applicables, être formé que par déclaration au greffe de la juridiction compétente. Dans la mesure où il ne prévoit pas que les délais des recours qui ne pouvaient être formés que par déclaration au greffe et qui étaient échus entre le 17 et le 26 mars 2020 étaient suspendus jusqu’à l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 25 mars 2020, l’article 4 de l’ordonnance porte une atteinte disproportionnée et injustifiée au droit à un recours effectif garanti par les stipulations de l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il y a lieu, en conséquence, d’annuler l’article 4 de l’ordonnance du 25 mars 2020 en tant qu’il ne prévoit pas la suspension des délais fixés par les dispositions du code de procédure pénale ou par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse pour l’exercice d’une voie de recours entre le 17 et le 26 mars 2020 lorsque le recours ne pouvait, en l’état des textes applicables, être exercé que par déclaration au greffe de la juridiction compétente et que le délai de recours était échu au cours de cette période. Les effets de cette annulation n’emportant pas des conséquences manifestement excessives, il n’y a pas lieu de reporter l’effet de cette annulation.

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

6. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros à verser à l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et autres et une même somme à verser à M. A… au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1^er : L’article 4 de l’ordonnance du 25 mars 2020 est annulé en tant qu’il ne prévoit pas la suspension des délais fixés par les dispositions du code de procédure pénale ou par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse pour l’exercice d’une voie de recours entre le 17 et le 26 mars 2020 lorsque le recours ne peut, en l’état des textes applicables, être exercé que par déclaration au greffe de la juridiction compétente, et que le délai de recours est échu au cours de cette période.

Article 2 : Les articles 5, 15, 16 et 17 de l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation de règles de procédure pénale sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 ainsi que la circulaire du garde des sceaux du 26 mars 2020, en tant qu’elle présente les dispositions des articles 15 à 17 de l’ordonnance attaquée sont annulés. Toutefois, les effets antérieurs à cette annulation des dispositions en cause doivent être réputés définitifs.

Article 3 : L’Etat versera à l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et autres et à M. A… une somme de 3 000 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, premier requérant dénommé, à M. C… A… et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Copie en sera adressée au Premier ministre.