Conseil d'État, 1ère - 4ème chambres réunies, 20 octobre 2021, 438193, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

L’association Centre de formation pour adultes (CFPA) IMB Formation a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 15 mai 2014, confirmée sur son recours préalable par la décision du 8 septembre 2014, par laquelle le préfet de la région Midi-Pyrénées a prononcé le rejet de diverses dépenses au titre de son activité de dispensateur de formation professionnelle et lui a prescrit de verser au Trésor public la somme de 12 536,40 euros correspondant à l’ensemble de ces dépenses. Par un jugement n° 1404742 du 15 décembre 2016, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 17BX00480 du 2 décembre 2019, la cour administrative d’appel de Bordeaux a, sur l’appel de l’association CFPA IMB Formation, annulé la décision du 8 septembre 2014 en tant qu’elle mettait à la charge de cette association le versement au Trésor public d’une somme de 3 033 euros correspondant à 180 heures de formation de trois stagiaires, annulé le jugement du tribunal administratif de Toulouse dans cette mesure et rejeté le surplus des conclusions de la requête.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 3 février et 21 août 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, l’association CFPA IMB Formation demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’article 3 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux rejetant le surplus de ses conclusions ;

2°) réglant l’affaire au fond dans cette mesure, de faire droit à son appel ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code du travail ;

— le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Manon Chonavel, auditrice,

— les conclusions de M^me Marie Sirinelli, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Buk Lament – Robillot, avocat de l’association Centre de formation pour adultes IMB Formation ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l’association CFPA IMB Formation, qui exerce une activité de prestations de formation professionnelle continue, a fait l’objet, au cours de l’année 2014, d’un contrôle de l’administration du travail, au titre des années 2012 et 2013, réalisé dans les conditions prévues par les articles L. 6362-1 et suivants du code du travail. Ce contrôle a donné lieu à l’établissement d’un rapport en date du 30 janvier 2014, notifié le 3 février suivant. Par une décision du 15 mai 2014, confirmée le 8 septembre 2014 sur la réclamation préalable de l’association, le préfet de la région Midi-Pyrénées, estimant que l’association CFPA IMB Formation ne justifiait pas de la réalité des actions de formation professionnelle prises en charge par l’organisme paritaire agréé Fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) de Midi-Pyrénées, a rejeté ses dépenses pour un montant de 12 536,40 euros et l’a condamnée à verser une somme équivalente au Trésor public au titre des formations considérées comme inexécutées, correspondant à 7 885,80 euros pour 468 heures de formations en langue allemande et 4 650,60 euros pour 276 heures de formations diverses pour quatre stagiaires. Le tribunal administratif de Toulouse a rejeté la demande de l’association CFPA IMB Formation tendant à l’annulation de cette décision. Sur l’appel de l’association, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé la décision du 8 septembre 2014 en tant qu’elle a mis à la charge de l’association CFPA IMB Formation le versement au Trésor public de la somme de 3 033 euros correspondant à 180 heures de formation diverses de trois stagiaires et a rejeté le surplus des conclusions de la requête. L’association CFPA IMB Formation se pourvoit en cassation contre cet arrêt en tant qu’il a rejeté partiellement son appel.

Sur le pourvoi :

2. D’une part, en vertu des articles L. 6362-8 à L. 6362-10 du code du travail, les contrôles en matière de formation professionnelle peuvent être opérés soit sur place, soit sur pièces, les résultats du contrôle étant notifiés à l’intéressé. En outre, les décisions de rejet de dépenses et de versement prises par l’autorité administratives ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée. D’autre part, aux termes de l’article L. 6362-1 du même code  : « L’administration fiscale, les organismes de sécurité sociale, les organismes collecteurs paritaires agréés, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1, les collectivités territoriales, les employeurs, les organismes prestataires de formation et les administrations qui financent des actions de formation communiquent aux agents de contrôle mentionnés à l’article L. 6361-5 les renseignements nécessaires à l’accomplissement de leur mission ».

3. Le caractère contradictoire des contrôles menés conformément aux dispositions des articles L. 6362-8 à L. 6362-10 du code du travail impose à l’autorité administrative de mettre l’intéressé à même de prendre connaissance du dossier le concernant. Si l’administration entend se fonder sur des renseignements reçus de tiers ou obtenus auprès d’eux dans le cadre de l’article L. 6362-1 du code du travail, notamment sur d’éventuels témoignages et attestations, incluant le cas échéant ceux à l’origine du contrôle, il lui incombe alors d’informer l’intéressé de l’origine et de la teneur de ces renseignements, avec une précision suffisante pour lui permettre, notamment, de discuter utilement leur provenance ou de demander, le cas échéant, la communication des documents qui les contiennent. Il en va ainsi alors même que l’intéressé a pu avoir connaissance de ces renseignements ou de certains d’entre eux, afin notamment de lui permettre d’en vérifier, et le cas échéant d’en discuter, l’authenticité et la teneur. Toutefois, lorsque l’accès à ces renseignements serait de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui en sont à l’origine, l’administration doit se limiter à informer l’intéressé, de façon suffisamment circonstanciée, de leur teneur. Il revient au juge d’apprécier, au vu des échanges entre les parties et en ordonnant, le cas échéant, toute mesure d’instruction complémentaire, si le caractère contradictoire de la procédure a été respecté.

4. Pour écarter le moyen tiré de la méconnaissance du principe du caractère contradictoire de la procédure, la cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que le respect de ce principe impliquait seulement que soit laissé un délai suffisant à l’organisme contrôlé à l’issue de la notification du rapport de contrôle pour qu’il puisse présenter ses observations, sans que l’administration soit tenue de lui communiquer les éléments sur lesquels se fonde le rapport de contrôle. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’elle a ainsi commis une erreur de droit.

5. Si la cour a, en outre, pour écarter le même moyen, relevé que l’administration soutenait en tout état de cause, sans être contredite, qu’elle avait mis à la disposition de l’association requérante l’intégralité des pièces fondant son rapport de contrôle et notamment les pièces obtenues dans le cadre de son droit de communication prévu à l’article L. 6362-1 du code du travail auprès du FONGECIF, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, d’une part, que l’administration soutenait uniquement qu’il n’y avait pas lieu de communiquer les pièces ayant fondé le rapport de contrôle dont l’association avait par ailleurs connaissance, et, d’autre part, que l’association requérante soutenait de façon constante avoir demandé sans succès la communication de l’ensemble des pièces de son dossier. Par suite, la cour s’est également méprise sur la portée des écritures dont elle était saisie.

6. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de son pourvoi, l’association CFPA IMB Formation est fondée à demander l’annulation de l’article 3 de l’arrêt qu’elle attaque, qui rejette le surplus de ses conclusions.

7. Il y a lieu dans les circonstances de l’espèce de régler l’affaire au fond dans cette mesure en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 15 mai 2014 :

8. Aux termes de l’article R. 6362-6 du code du travail : « L’intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l’article R. 6362-4, saisit d’une réclamation, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, l’autorité qui a pris la décision () ».

9. Il résulte de ces dispositions que le recours administratif formé en application de ces dispositions a le caractère d’un recours administratif préalable obligatoire. Dès lors, la décision du préfet de la région Midi-Pyrénées du 8 septembre 2014 s’est entièrement substituée à celle du 15 mai 2014, laquelle a disparu de l’ordonnancement juridique. Par suite, les conclusions de l’association requérante tendant à l’annulation de cette dernière décision sont irrecevables, comme l’a jugé à bon droit le tribunal administratif.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du 8 septembre 2014 :

10. Il résulte de l’instruction que, par un courrier du 24 février 2014 faisant suite à la notification du rapport de contrôle le 3 février 2014, l’association CFPA IMB Formation a présenté des observations relatives aux différents constats présentés dans le rapport de contrôle et demandé à l’administration la transmission d’un courrier du FONGECIF de la région Midi-Pyrénées qui aurait été à l’origine du contrôle et, plus généralement, de l’ensemble des éléments du dossier la concernant. A la suite de la décision du 15 mai 2014 du préfet de la région Midi-Pyrénées, l’association CFPA IMB Formation a renouvelé cette demande dans le cadre du recours administratif préalable qu’elle a formé le 14 juillet 2014. Si la ministre soutient que les agents de contrôle, au vu du rapport desquels la décision en litige a été prise, se sont fondés sur les pièces communiquées par l’association requérante en amont du contrôle réalisé sur place, sur des photocopies remises sur place lors du contrôle ainsi que sur les pièces présentes dans les dossiers consultés sur place et que, s’ils ont également obtenu des documents du FONGECIF, dans le cadre du droit de communication prévu à l’article L. 6362-1 du code du travail, ces documents étaient identiques à ceux détenus par la requérante, cette seule circonstance ne saurait dispenser l’administration de son obligation de communication du dossier à l’organisme contrôlé qui en fait la demande. Alors qu’il n’est pas soutenu en défense que le dossier aurait comporté des éléments provenant de tiers dont la communication aurait été de nature à porter gravement préjudice aux personnes qui en sont à l’origine, il résulte de ce qui a été dit au point 3 qu’en s’abstenant de communiquer à l’association CFPA IMB Formation, qui en avait fait la demande, l’ensemble des pièces du dossier la concernant sur lesquelles elle s’est fondée, l’administration a méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, que l’association CFPA IMB Formation est fondée à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Toulouse a rejeté le surplus de ses conclusions à fin d’annulation de la décision du 8 septembre 2014.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros à verser à l’association CFPA IMB Formation au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : L’article 3 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 2 décembre 2019 est annulé.

Article 2 : Le surplus de la décision du préfet de la région Midi-Pyrénées du 8 septembre 2014 est annulé.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse du 15 décembre 2016 est réformé en ce qu’il a de contraire à la présente décision.

Article 4 : L’Etat versera à l’association CFPA IMB Formation une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de l’association CFPA IMB Formation est rejeté.

Article 6 : La présente décision sera notifiée à l’association Centre de formation pour adultes (CFPA) IMB Formation et à la ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion.

Délibéré à l’issue de la séance du 1er octobre 2021 où siégeaient : M^me Christine Maugüé, présidente adjointe de la Section du Contentieux, présidant ; M^me A M, M^me D L, présidentes de chambre ; M. B K, M^me C F, M^me H J, M. I G, M. Damien Botteghi, conseillers d’Etat et M^me Manon Chonavel, auditrice-rapporteure.

Rendu le 20 octobre 2021.

La présidente :

Signé : M^me Christine Maugüé

La rapporteure :

Signé : M^me Manon Chonavel

La secrétaire :

Signé : M^me N E438193- 6 -