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Actes des institutions – directives – execution par les etats membres – transposition d’ une directive sans action legislative – conditions – existence d’ un contexte juridique general garantissant la pleine application de la directive

( traite cee, art . 189, alinea 3 )

Environnement – conservation des oiseaux sauvages – gestion d’ un patrimoine commun – directive 79/409 – necessite d’ une transposition exacte par les etats membres

( directive du conseil 79/409 )

La transposition en droit interne d’ une directive n’ exige pas necessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition legislative ou reglementaire specifique et peut se satisfaire d’ un contexte juridique general, des lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d’ une facon suffisamment claire et precise .

Toutefois, l’ exactitude de la transposition revet une importance particuliere dans un cas comme celui de la directive 79/409, concernant la conservation des oiseaux sauvages, ou la gestion du patrimoine commun est conferee, pour leur territoire respectif, aux etats membres .

Dans l’ affaire 252/85,

Commission des communautes europeennes, representee par son conseiller juridique, m . jean amphoux, en qualite d’ agent, ayant elu domicile a luxembourg, aupres de m . georges kremlis, membre de son service juridique, batiment jean monnet, kirchberg,

Partie requerante ,

Contre

Republique francaise, representee par m . regis de gouttes, agent du gouvernement francais, ayant elu domicile a luxembourg, au siege de son ambassade, 2, rue bertholet,

Partie defenderesse,

Ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas dans le delai prescrit toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409/cee du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, la republique francaise a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee,

La cour,

Composee de mm . mackenzie stuart, president, o . due et j . c . moitinho de almeida, presidents de chambre, t . koopmans, u . everling, k . bahlmann, y . galmot, c . kakouris et t . f . o’ higgins, juges,

Avocat general : m . j.L . da cruz vilaca

Greffier : mme b . pastor, administrateur

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 1er decembre 1987,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 4 fevrier 1988,

Rend le present

Arret

1 par requete deposee au greffe de la cour le 13 aout 1985, la commission des communautes europeennes a introduit, en vertu de l’ article 169 du traite cee, un recours visant a faire reconnaitre que la republique francaise, en ne prenant pas dans les delais prescrits toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409/cee du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( jo l 103, p . 1 ) – ci-apres « directive » -, a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee .

2 aux termes de l’ article 18 de la directive, les etats membres mettent en vigueur les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a ladite directive dans un delai de deux ans a compter de sa notification . la directive ayant ete notifiee le 6 avril 1979, ledit delai a expire le 6 avril 1981 .

3 ayant examine les dispositions de la legislation francaise en la matiere et estime qu’ elle n’ etait pas conforme a la directive sur un certain nombre de points, la commission a entame la procedure de l’ article 169 du traite . apres avoir mis la republique francaise en demeure de presenter ses observations, elle a, le 20 fevrier 1985, emis un avis motive . cette lettre etant restee sans reponse, la commission a introduit le present recours en manquement dans lequel elle a souleve six griefs contre la legislation francaise relative a la protection des oiseaux . deux de ces griefs sont devenus sans objet suite a un desistement partiel de la commission .

4 en ce qui concerne les antecedents du litige, les dispositions de la legislation francaise en cause, le deroulement de la procedure et les moyens et arguments des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

5 avant d’ examiner les differents griefs avances par la commission quant a la conformite de la legislation francaise avec la directive, il convient d’ observer que la transposition en droit interne des normes communautaires n’ exige pas necessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition expresse et specifique et qu’ elle peut se satisfaire d’ un contexte juridique general, des lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d’ une facon suffisamment claire et precise ( voir arret du 23 mai 1985, commission/allemagne, 29/84, rec . p . 1661 ). toutefois, l’ exactitude de la transposition revet une importance particuliere dans un cas comme celui de l’ espece ou la gestion du patrimoine commun est confiee, pour leur territoire respectif, aux etats membres .

Premier grief : non-transposition de l’ article 5, sous b ) et c ), de la directive

6 la commission estime que la legislation francaise n’ est pas conforme a la disposition susmentionnee a deux egards .

7 en premier lieu, la commission reproche au gouvernement francais de ne prevoir aux articles 372, alinea 10, et 374, paragraphe 4, du code rural la protection des nids et des oeufs que pendant la periode de fermeture de la chasse . en second lieu, elle lui reproche de ne pas proteger les nids et les oeufs d’ un certain nombre d’ oiseaux etant donne que les dispositions combinees des articles 1er, 2 et 3 de l’ arrete ministeriel du 17 avril 1981 excluraient certaines especes de son champ d’ application .

8 le gouvernement francais estime que l’ objectif fixe a l’ article 5 de la directive est atteint par les dispositions susmentionnees du code rural . en effet, les especes d’ oiseaux protegees en question ne nicheraient pas pendant l’ ouverture de la chasse si bien qu’ une protection des nids et des oeufs pendant toute l’ annee est depourvue de portee reelle . la possibilite de detruire des nids en vertu de l’ article 2 de l’ arrete precite trouverait sa justification dans les menaces que representent les oiseaux dont il s’ agit pour les elevages de moules, pour d’ autres especes d’ oiseaux marins et pour la securite aerienne . le gouvernement francais indique que l’ article 3 de cet arrete a ete abroge par un arrete du 20 decembre 1983 .

9 il convient de relever, pour ce qui est du premier volet de ce grief, que les interdictions enoncees a l’ article 5, sous b ) et c ), de la directive doivent s’ appliquer sans restriction dans le temps . en effet, une protection ininterrompue de l’ habitat des oiseaux est necessaire etant donne que de nombreuses especes reutilisent chaque annee les nids construits les annees precedentes . une suspension de cette protection pendant toute une periode de l’ annee ne saurait donc etre consideree comme compatible avec les interdictions susmentionnees .

10 quant au second volet du premier grief de la commission, il convient de constater que l’ arrete du 17 avril 1981, meme apres l’ abrogation de son article 3 intervenue en 1983, exclut un certain nombre d’ oiseaux proteges de l’ interdiction de detruire leurs nids et leurs oeufs .

11 afin de determiner la compatibilite de cette derogation avec l’ article 9 de la directive, il convient de constater, comme la cour l’ a juge a l’ egard de la reglementation belge en cette matiere dans son arret du 8 juillet 1987 ( commission/belgique, 247/85, rec . p . 3029 ), que la reglementation francaise en question n’ indique ni les raisons enoncees au paragraphe 1 de cette disposition ni les criteres et conditions poses par son paragraphe 2, notamment en ce qui concerne les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles une derogation peut etre octroyee . la legislation francaise n’ est donc pas conforme avec l’ article 5, sous b ) et c ), de la directive .

12 il s’ ensuit que le premier grief doit etre retenu .

Deuxieme grief : notion de patrimoine biologique national

13 la commission releve que la protection instauree par l’ article 3, alinea 1, de la loi du 10 juillet 1976 se limite a la preservation du « patrimoine biologique national » tandis que l’ article 1er de la directive etend sa protection a l’ ensemble des oiseaux vivant naturellement a l’ etat sauvage sur le territoire europeen des etats membres .

14 le gouvernement francais retorque que la liste des especes protegees en vertu de la reglementation nationale comporte de nombreuses especes migratrices qui ne nichent pas en france, mais dans les autres etats membres .

15 a cet egard, il convient de rappeler, ainsi que la cour l’ a souligne dans son arret du 8 juillet 1987 ( commission/italie, 262/85, rec . p . 3073 ), que, comme l’ indique le troisieme considerant de la directive, la protection des especes migratrices revet le caractere d’ un probleme d’ environnement typiquement transfrontalier qui implique des responsabilites communes des etats membres . en effet, l’ importance d’ une protection complete et efficace des oiseaux sauvages a l’ interieur de toute la communaute, quel que soit leur lieu de sejour ou espace de passage, rend incompatible avec la directive toute legislation nationale qui determine la protection des oiseaux sauvages en fonction de la notion du patrimoine national .

16 le deuxieme grief doit donc etre retenu .

Troisieme grief : non-transposition de l’ article 5, sous e ), de la directive

17 la commission expose que la loi francaise n* 76-629 comporte une autorisation generale relative a la detention d’ oiseaux proteges . or, selon l’ article 5, sous e ), de la directive, les etats membres seraient obliges d’ interdire la detention des oiseaux des especes dont la chasse et la capture ne sont pas permises . une telle interdiction generale de detenir des oiseaux autres que ceux des especes visees a l’ annexe iii de la directive, conformement a son article 6, paragraphes 2 et 3, ne se retrouverait pas dans la legislation francaise, qui limiterait cette protection a un nombre restreint d’ oiseaux .

18 le gouvernement francais, tout en precisant que la liste des especes protegees au titre de l’ arrete du 17 avril 1981 doit encore etre elargie, estime que la reglementation francaise permet d’ atteindre le resultat voulu par la directive . en effet, l’ arrete precite interdirait la capture des oiseaux, leur enlevement, leur utilisation et, notamment, leur mise en vente ou leur achat . la combinaison de ces interdictions aurait pour effet de rendre impossible la detention des especes protegees .

19 a cet egard, il y a lieu d’ observer que, afin d’ assurer une protection complete et efficace des oiseaux sur le territoire de tous les etats membres, il est indispensable que les interdictions posees par la directive soient expressement prevues dans les legislations nationales . or, la reglementation francaise ne contient pas d’ interdiction relative a la detention des oiseaux proteges, permettant ainsi la detention d’ oiseaux captures ou obtenus de maniere illicite, notamment lorsqu’ ils l’ ont ete en dehors du territoire francais . en outre, il convient de constater que, comme le gouvernement francais l’ a admis, la liste des oiseaux dont la detention est permise en vertu de la reglementation francaise ne correspond pas au nombre restreint d’ especes d’ oiseaux qui sont susceptibles d’ etre detenus conformement a l’ annexe iii de la directive .

20 par consequent, le troisieme grief doit etre accueilli .

Quatrieme grief : non-transposition de l’ article 7 de la directive

21 etant donne que la commission a declare au cours de l’ audience qu’ elle considerait le quatrieme grief, relatif a la non-transposition de l’ article 7 de la directive, comme etant devenu sans objet suite aux modifications de la reglementation francaise intervenues en 1987, il y a lieu de constater, a cet egard, un desistement partiel de la commission de son recours qui trouve son origine dans le comportement de la partie defenderesse .

Cinquieme grief : non-application de l’ article 7, paragraphe 4, de la directive

22 au cours de l’ audience, la commission a egalement indique que le grief concernant la chasse a la tourterelle des bois dans le medoc ne faisait plus l’ objet de son recours . la commission a en effet admis que l’ arret du conseil d’ etat annulant un certain nombre d’ arretes autorisant la chasse a la tourterelle des bois dans le medoc rend sur ce point la reglementation nationale conforme aux exigences de la directive . etant donne que l’ arret du conseil d’ etat en question est intervenu le 7 decembre 1984, c’ est-a-dire avant l’ avis motive du 20 fevrier 1985, il convient de constater que la commission a reconnu, par son desistement partiel, que son cinquieme grief n’ etait pas fonde .

Sixieme grief : non-respect de l’ article 8, paragraphe 1, de la directive

23 la commission expose que, en ce qui concerne certains departements francais, l’ arrete du 27 juillet 1982 autorise l’ emploi des gluaux pour la capture des grives et que les arretes du 7 septembre et du 15 octobre 1982 permettent la capture de l’ alouette des champs au moyen de filets horizontaux dits « pantes » ou « matoles ». or, l’ usage des gluaux et des filets horizontaux serait expressement interdit par l’ article 8, paragraphe 1, en combinaison avec l’ annexe iv, sous a ), de la directive .

24 la commission est d’ avis que l’ usage des gluaux et des filets horizontaux ne saurait etre justifie par l’ article 9, paragraphe 1, sous c ), de la directive, etant donne que ces moyens de capture ne constituent pas des methodes selectives et ne permettent donc pas une « exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantites » au sens de la directive .

25 le gouvernement francais estime que ces mesures, qui ont ete notifiees a la commission le 25 mai 1983, sont justifiees en vertu de l’ article 9, paragraphe 1, sous c ), de la directive, car ces captures seraient strictement controlees sur le plan territorial, temporel et personnel afin d’ assurer le caractere selectif des prises .

26 le gouvernement francais expose a cet egard que les captures aux gluaux et aux filets horizontaux sont soumises a un regime d’ autorisations individuelles extremement strict et controle . en effet, les arretes en question non seulement preciseraient les lieux et la periode de capture, mais limiteraient egalement le nombre et la surface des moyens de capture ainsi que le nombre maximal des prelevements permis . en outre, les autorites publiques veilleraient au respect de ces conditions de capture .

27 il convient d’ observer d’ emblee que les etats membres sont habilites a prevoir des derogations aux interdictions de l’ article 8, paragraphe 1, de la directive, conformement a l’ article 9 de la directive, notamment sur la base de son paragraphe 1, sous c ).

28 afin de verifier la conformite d’ une legislation nationale aux divers criteres de l’ article 9, paragraphe 1, sous c ), de la directive, il est necessaire d’ examiner, comme la cour l’ a declare dans son arret du 8 juillet 1987 ( commission/italie, 262/85, precite ), si cette legislation garantit que la derogation est appliquee d’ une maniere strictement controlee et selective, de facon que les captures des oiseaux en question se fassent de facon judicieuse et en petites quantites . a cet egard, il ressort, en outre, de l’ article 2, en combinaison avec le onzieme considerant de la directive, que le critere des petites quantites ne revet pas un caractere absolu, mais se refere au maintien de la population totale et a la situation reproductive de l’ espece en cause .

29 il y a lieu de faire remarquer que le dispositif reglementaire francais relatif a la capture des grives et des alouettes des champs dans certains departements revet un caractere tres precis . en effet, les arretes precites subordonnent l’ octroi des autorisations de capture a un nombre important de conditions restrictives .

30 en outre, il convient de constater que la commission n’ a pas etabli que la reglementation francaise permet des captures incompatibles avec une exploitation judicieuse de certains oiseaux en petites quantites . en effet, la commission n’ a pas conteste l’ argument de la partie defenderesse selon lequel le chiffre des prises s’ eleve a un pourcentage minime de la population concernee .

31 il y a lieu d’ ajouter que la partie defenderesse a notifie a la commission ces derogations conformement a l’ article 9, paragraphe 4, de la directive et qu’ elle s’ est montree disposee a trouver un accord avec la commission sur les modalites de ces deux methodes de chasse . cette demarche n’ a toutefois pas ete suivie d’ une prise de position de la commission .

32 il resulte de tout ce qui precede que les dispositions francaises en question ne sauraient etre considerees, au vu du dossier, comme incompatibles avec les exigences de l’ article 9, paragraphe 1, sous c ), de la directive .

33 le sixieme grief doit donc etre rejete .

34 il y a lieu, par consequent, de reconnaitre que la republique francaise, en ne prenant pas dans les delais prescrits toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409/cee du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee .

Sur les depens

35 aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du reglement de procedure, toute partie qui succombe est condamnee aux depens . toutefois, selon le paragraphe 3, alinea 1, du meme article, la cour peut compenser les depens en totalite ou en partie, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs . la commission n’ ayant eu gain de cause que sur une partie de ses conclusions, il y a lieu de compenser les depens .

Par ces motifs,

La cour

Declare et arrete :

1 ) la republique francaise, en ne prenant pas dans les delais prescrits toutes les dispositions legislatives, reglementaires et administratives necessaires pour se conformer a la directive 79/409/cee du conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee .

2 ) chacune des parties supportera ses propres depens .