61988J0131

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1 . Actes des institutions – Directives – Exécution par les États membres – Transposition d’ une directive sans action législative – Conditions – Existence d’ un contexte juridique général assurant la pleine application de la directive – Insuffisance de simples pratiques administratives

( Traité CEE, art . 189, alinéa 3 )

2 . Rapprochement des législations – Protection des eaux souterraines – Directive 80/68 – Nécessité d’ une transposition précise par les États membres

( Directive du Conseil 80/68 )

3 . Actes des institutions – Directives – Exécution par les États membres – Recours à des mesures relevant des autorités régionales ou locales – Admissibilité – Limites

( Traité CEE, art . 189, alinéa 3 )

1 . La transposition en droit interne d’ une directive n’ exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale expresse et spécifique, et peut, en fonction de son contenu, se satisfaire d’ un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d’ une façon suffisamment claire et précise afin que, au cas où la directive vise à créer des droits pour les particuliers, les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et de s’ en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales .

De simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’ administration et dépourvues d’ une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable de l’ obligation qui incombe aux États membres, destinataires d’ une directive, en vertu de l’ article 189 du traité .

2 . La directive 80/68 tend à assurer la protection complète et efficace des eaux souterraines de la Communauté en obligeant les États membres, par des dispositions précises et détaillées, à prévoir un ensemble d’ interdictions, de régimes d’ autorisation et de procédures de contrôle faisant naître des droits et des obligations dans le chef des particuliers, afin d’ empêcher ou de limiter les rejets de certaines substances dangereuses . Sa transposition doit de ce fait obéir à des exigences de précision et de clarté particulières .

3 . Chaque État membre est libre de répartir, comme il le juge opportun, les compétences sur le plan interne et de mettre en oeuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales . Cette répartition de compétences ne saurait cependant le dispenser de l’ obligation d’ assurer que les dispositions de la directive soient traduites fidèlement en droit interne .

Dans l’ affaire C-131/88,

Commission des Communautés européennes, représentée par M . Ingolf Pernice, membre de son service juridique, en qualité d’ agent, ayant élu domicile auprès de M . Guido Berardis, membre de son service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

République fédérale d’ Allemagne, représentée par M . Martin Seidel, Ministerialrat au ministère fédéral des Affaires économiques, en qualité d’ agent, assisté de M^e Jochim Sedemund et, lors de la procédure orale, de M^e Frank Montag, avocats au barreau de Cologne, ayant élu domicile au siège de l’ ambassade de la République fédérale d’ Allemagne, 20-22, avenue Émile-Reuter,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire reconnaître que la République fédérale d’ Allemagne, en n’ adoptant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ( JO 1980, L 20, p . 43 ), a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE,

LA COUR,

composée de MM . O.Due, président, G . F . Mancini, T . F . O’ Higgins, J . C . Moitinho de Almeida, M . Díez de Velasco, présidents de chambre, C . N . Kakouris, F . Grévisse, M . Zuleeg, et P . J . G . Kapteyn, juges,

avocat général : M . W . Van Gerven

greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal

vu le rapport d’ audience et à la suite de la procédure orale du 19 juin 1990,

ayant entendu les conclusions de l’ avocat général présentées à l’ audience du 25 septembre 1990,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 6 mai 1988, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’ article 169 du traité CEE, un recours ayant pour objet de faire constater qu’ en n’ adoptant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses ( JO 1980, L 20, p . 43, ci-après « directive »), la République fédérale d’ Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .

2 Pour un plus ample exposé des faits de l’ affaire, des dispositions communautaires et nationales en cause, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d’ audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .

A – Sur l’ argumentation générale

3 La République fédérale d’ Allemagne fait valoir que la directive a été dûment transposée dans son ordre juridique national par la loi sur le régime des eaux ( Wasserhaushaltsgesetz de 1976, ci-après « WHG »), telle que modifiée le 23 septembre 1986 ( BGBl . 1986, I, p . 1529 et 1654 ), par la loi relative à la réduction et à l’ évacuation des déchets ( Gesetz ueber die Vermeidung und Entsorgung von Abfaellen, Abfallgesetz, du 27 août 1986, ci-après « AbfG », BGBl . I, p . 1410, 1501 ), par la loi fédérale sur la procédure administrative ( Verwaltungsverfahrensgesetz, ci-après « VwVfG ») ainsi que par plusieurs autres lois, décrets et instructions administratives adoptés au niveau des Laender .

4 La République fédérale d’ Allemagne soutient que ces textes, bien qu’ ils n’ aient pas été adoptés spécifiquement en vue de la transposition de la directive, sont interprétés et appliqués de telle manière qu’ ils réalisent sa mise en oeuvre . Or, selon la République fédérale d’ Allemagne, une directive doit être considérée comme transposée dès lors que le droit national assure effectivement, de manière claire et précise, sa mise en oeuvre . Les griefs de la Commission seraient plutôt théoriques puisque aucun cas contraire à la directive ne s’ est présenté dans la pratique .

5 La Commission soutient que les dispositions invoquées par la République fédérale d’ Allemagne ne font pas ressortir clairement que la directive a été transposée, dans la mesure où elles ne répondent pas à des critères de transposition stricts et rigoureux .

6 Il convient tout d’ abord de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour ( voir, notamment, arrêt du 9 avril 1987, Commission/Italie, 363/85, Rec . p . 1733 ), la transposition en droit interne d’ une directive n’ exige pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale expresse et spécifique et peut, en fonction de son contenu, se satisfaire d’ un contexte juridique général, dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d’ une façon suffisamment claire et précise, afin que, au cas où la directive vise à créer des droits pour les particuliers, les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits et de s’ en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales .

7 La directive visée en l’ espèce tend à assurer une protection efficace des eaux souterraines de la Communauté en obligeant les États membres, par des dispositions précises et détaillées, à prévoir un ensemble d’ interdictions, de régimes d’ autorisation et de procédures de contrôle afin d’ empêcher ou de limiter les rejets d’ un certain nombre de substances . Ces dispositions de la directive ont donc pour objet de faire naître des droits et des obligations à l’ égard des particuliers .

8 Il y a lieu de rappeler que la conformité d’ une pratique avec les impératifs de protection d’ une directive ne saurait constituer une raison de ne pas transposer cette directive dans l’ ordre juridique interne par des dispositions susceptibles de créer une situation suffisamment précise, claire et transparente pour permettre aux particuliers de connaître leurs droits et de s’ en prévaloir . Ainsi que la Cour l’ a jugé dans l’ arrêt du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas, point 25 ( C-339/87, Rec . p . I-851 ), afin de garantir la pleine application des directives, en droit et non seulement en fait, les États membres doivent prévoir un cadre légal précis dans le domaine concerné .

9 Il résulte de ce qui précède que l’ argument de la République fédérale d’ Allemagne, selon lequel aucun cas contraire à la directive n’ a été signalé dans la pratique, ne saurait être retenu .

10 Il convient donc d’ examiner si les dispositions invoquées par la République fédérale d’ Allemagne assurent une mise en oeuvre correcte de la directive .

B – Sur les rejets de substances relevant de la liste I

1 . Quant à l’ interdiction de rejets directs

11 La Commission reproche en premier lieu à la République fédérale d’ Allemagne de ne pas avoir transposé l’ article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive, qui, en liaison avec l’ article 3, sous a ), interdit tout rejet direct de substances relevant de la liste I .

12 A cet égard, la République fédérale d’ Allemagne fait valoir que cette interdiction ne présente pas un caractère absolu, mais relatif, et doit être appliquée en tenant compte de l’ article 2, sous b ), de la directive, qui instaurerait des exceptions à l’ interdiction, lorsque l’ autorité compétente de l’ État membre concerné constate que les rejets contiennent des substances relevant de la liste I en quantité et en concentration suffisamment petites pour exclure tout risque présent ou futur de dégradation de la qualité des eaux souterraines réceptrices . Cette disposition laisserait ainsi aux États membres une marge d’ appréciation dans l’ application de la directive .

13 La République fédérale d’ Allemagne soutient que les articles 1 a, paragraphe 1, 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, point 5, du WHG et notamment son article 34, paragraphe 1, assurent pleinement la transposition de l’ interdiction en cause dans son ordre juridique interne . Ce dernier article dispose que l’ autorisation d’ introduire des substances dans les eaux souterraines ne peut être octroyée que s’ il n’ y a pas lieu de craindre une pollution nuisible des eaux souterraines ou une altération quelconque de leurs propriétés . La République fédérale d’ Allemagne soutient que ces textes impliquent que tout rejet de substances est interdit, à moins que ne soient réunies les conditions de l’ article 34, paragraphe 1, du WHG .

14 Il y a lieu de relever à cet égard que l’ interdiction de l’ article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive est générale et absolue et concerne les rejets de substances relevant de la liste I, sans opérer une distinction entre substances qui sont en l’ état ou en solution . Cet article ne donne pas le pouvoir aux autorités compétentes des États membres d’ apprécier, au cas par cas et en tenant compte des circonstances, si les rejets sont ou non nuisibles . Cette interprétation découle d’ ailleurs de la comparaison du libellé de cet article avec celui de l’ article 5 de la directive, qui, lui, introduit effectivement un régime d’ autorisations pour les rejets de substances relevant de la liste II . Elle résulte également du neuvième considérant de la directive selon lequel, à l’ exception des rejets directs de substances relevant de la liste I, qui sont interdits a priori, tout rejet doit être soumis à un régime d’ autorisation .

15 Quant à la disposition de l’ article 2, sous b ), de la directive, il y a lieu d’ observer d’ abord que son interprétation doit tenir compte du fait qu’ elle figure dans un article qui définit les cas où la directive ne s’ applique pas .

16 Il y a lieu de relever ensuite que l’ article 2, sous b ), de la directive ne se réfère pas aux rejets de substances relevant de la liste I ou II, en l’ état ou en solution, mais aux rejets d’ autres substances, qui contiennent des substances prévues par ces deux listes .

17 Il y a lieu enfin de constater que les substances relevant de la liste I ou II, contenues dans de tels rejets doivent être en quantités suffisamment petites pour que soit exclu à première vue, et sans même qu’ il soit nécessaire de porter une appréciation sur ce point, tout risque de pollution des eaux souterraines . C’ est pour cette raison que l’ article 2, sous b ), de la directive ne prévoit pas une appréciation de la part de l’ autorité compétente d’ un État membre, mais une constatation pure et simple .

18 Le sens de cette disposition est donc que, dès lors que la quantité de substances de la liste I ( ou II ) contenue dans les rejets d’ autres substances est telle qu’ un risque de pollution ne peut être exclu a priori, la directive s’ applique, et, dans ce cas, l’ article 2, sous b ), ne saurait, contrairement à ce que la République fédérale d’ Allemagne soutient, être combiné avec les autres dispositions de ce texte en vue de leur interprétation . Par conséquent, il ne peut être fait référence à l’ article 2, sous b ), de la directive pour remettre en cause l’ interprétation donnée ci-dessus selon laquelle l’ interdiction posée par l’ article 4, paragraphe 1, premier tiret, a un caractère absolu .

19 Il convient de relever ensuite que, afin d’ assurer la protection complète et efficace des eaux souterraines, il est indispensable que les interdictions posées par la directive soient expressément prévues dans les législations nationales ( voir arrêt du 27 avril 1988, Commission/France, point 19, 252/85, Rec . p . 2243 ). Or, l’ article 34, paragraphe 1, du WHG, invoqué par la République fédérale d’ Allemagne, ne contient pas d’ interdiction générale, mais permet à l’ autorité compétente d’ octroyer, dans certaines conditions, une autorisation d’ introduire des substances dans les eaux souterraines, et ce sur la base de critères assez vagues, tels que ceux de « pollution nuisible » et d’ « altération défavorable des propriétés » des eaux .

20 Par conséquent, le grief de la Commission relatif à la non-transposition par la République fédérale d’ Allemagne de l’ article 4, paragraphe 1, premier tiret, de la directive doit être retenu .

2 . Quant aux rejets indirects de substances relevant de la liste I ( article 4, paragraphe 1, deuxième tiret )

21 La Commission soutient que la République fédérale d’ Allemagne n’ a pas transposé l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive, qui soumet à une enquête préalable, afin de les interdire ou de les autoriser, les actions d’ élimination, ou de dépôt en vue d’ élimination, susceptibles de conduire à un rejet indirect des substances relevant de la liste I .

22 La République fédérale d’ Allemagne invoque différentes dispositions nationales qui assureraient la transposition de ce texte .

23 Avant de les examiner, il convient de préciser que le contenu de l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive, dont la lecture doit être combinée avec celle de l’ article 3, sous a ), se décompose de la manière suivante :

a ) il a pour objectif d’ empêcher tout rejet indirect de substances relevant de la liste I;

b ) il concerne toute action d’ élimination ou de dépôt en vue de l’ élimination de ces substances;

c ) il concerne toutes les substances de la liste I;

d ) il exige que les États membres soumettent impérativement les actions indiquées ci-dessus à une enquête préalable;

e ) il prévoit, enfin, que l’ enquête doit nécessairement conduire soit à une interdiction, soit à une autorisation, cette dernière ne pouvant être accordée qu’ à la condition que toutes les précautions techniques nécessaires pour empêcher ce rejet soient respectées .

Sur l’ élément sous a )

24 La République fédérale d’ Allemagne fait valoir, en premier lieu, que, compte tenu de l’ article 2, sous b ), de la directive, précité, l’ objectif de l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, ne consiste pas à empêcher tout rejet indirect de substances relevant de la liste I, mais seulement les rejets dans des quantités telles qu’ ils ne permettent pas d’ exclure tout risque présent ou futur de dégradation de la qualité des eaux souterraines réceptrices .

25 Sur la base de cette interprétation, la République fédérale d’ Allemagne invoque différentes dispositions qui, à son avis, répondent aux exigences de l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive .

26 Il suffit de relever d’ emblée à cet égard que, ainsi qu’ il a été dit précédemment, l’ interprétation de l’ article 2, sous b ), de la directive, soutenue par la République fédérale d’ Allemagne n’ est pas fondée; par conséquent, l’ ensemble de l’ argumentation qu’ elle en tire ne saurait être retenu .

27 La constatation précédente est suffisante pour que soit retenu le grief de la Commission relatif à la non-transposition de l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive . Il convient, toutefois, de faire les observations suivantes concernant les dispositions nationales qui, selon la République fédérale d’ Allemagne, assurent la transposition de ce texte .

Sur l’ élément sous b )

28 En ce qui concerne les actions d’ élimination ou de dépôt en vue de l’ élimination, la République fédérale d’ Allemagne invoque un certain nombre de dispositions du WHG et de l’ AbfG . Il s’ agit des articles 3, paragraphes 1, point 5, et 2, point 2, 19 a, paragraphe 1, 19 b, paragraphe 2, 19 g, paragraphe 1, et suivants, et 34, paragraphes 1 et 2, du WHG ainsi que les articles 4, paragraphes 1 et 5, et 7, de l’ AbfG . Ces dispositions se réfèrent chacune à l’ élimination ou au dépôt en vue de l’ élimination de substances dangereuses, effectués au moyen du transport par conduites, au moyen d’ autres installations, sans utilisation d’ installations et par enfouissement définitif .

29 Il convient de relever, tout d’ abord, que ces dispositions ne concernent que certains types d’ action d’ élimination ou de dépôt en vue de l’ élimination, de sorte qu’ il n’ est nullement assuré que toute action d’ élimination ou de dépôt en vue de l’ élimination susceptible de conduire à un rejet indirect des substances relevant de la liste I soit couverte par la législation allemande .

30 A cet égard, la République fédérale d’ Allemagne fait valoir qu’ en vertu de l’ article 34 du WHG l’ introduction dans les eaux souterraines, le stockage, l’ enfouissement de substances ainsi que le transport de liquides et de gaz par conduites ne sauraient être autorisés que s’ il n’ y a pas lieu de craindre une pollution nuisible des eaux souterraines ou toute autre altération de leurs propriétés et qu’ en vertu de l’ article 3, paragraphe 2, point 2, du WHG sont assimilées à une introduction de substances dans les eaux souterraines les mesures susceptibles d’ entraîner, de manière permanente ou dans des proportions non négligeables, des altérations des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l’ eau . Ainsi, la législation allemande couvrirait tous les modes possibles d’ introduction dans les eaux souterraines .

31 Par ailleurs, selon la République fédérale d’ Allemagne, cette législation ne prévoit pas d’ autorisation pour les actions pour lesquelles il y a lieu de craindre une pollution nuisible ou toute altération des propriétés des eaux souterraines . Elle est, par conséquent, plus sévère que la directive, dont l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, prévoit une autorisation, pour peu que les précautions techniques soient respectées .

32 Cette argumentation ne saurait non plus être retenue parce qu’ elle est fondée sur l’ interprétation de l’ article 2, sous b ), de la directive, qui vient d’ être rejetée .

Sur l’ élément sous c )

33 La République fédérale d’ Allemagne fait valoir que toutes les substances relevant de la liste I sont couvertes par la réglementation dont il a été fait état ci-dessus, puisqu’ elles sont mentionnées au paragraphe 2 de l’ article 19 a du WHG, qui doit être combiné avec le règlement du 19 décembre 1973 relatif aux transports par conduites de substances dangereuses pour les eaux transportées par des installations ( BGBl . I, p . 1946 ). Elle souligne que les substances de la liste I sont, en tout cas, couvertes par l’ article 34, qui se combine avec l’ article 3, paragraphes 1, point 5, et 2, puisque ceux-ci concernent non seulement les substances de la liste I, mais toute substance en général . Quant au cas particulier de l’ article 19 g, paragraphe 5, du WHG, qui énumère uniquement certaines substances dangereuses, la République fédérale d’ Allemagne soutient qu’ il s’ agit d’ une énumération indicative, comme le prouve le fait qu’ elle est introduite par le terme « notamment ».

34 Cette argumentation ne saurait non plus être retenue, car les dispositions invoquées par la République fédérale d’ Allemagne n’ énumèrent pas les substances qui figurent dans la liste I de la directive, mais procèdent par définitions générales et imprécises .

Sur l’ élément sous d )

35 En ce qui concerne l’ exigence d’ une enquête préalable, la République fédérale d’ Allemagne soutient que, en vertu des articles 24 et 26 du VwVfG et des dispositions correspondantes édictées par les Laender, l’ autorité qui envisage d’ arrêter un acte administratif doit, de manière générale, procéder d’ office à une enquête sur les faits, en recueillant les preuves qu’ elle estime nécessaires . Cette enquête répondrait à l’ exigence de l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive .

36 Cette argumentation ne saurait non plus être retenue, parce que les dispositions invoquées par la République fédérale d’ Allemagne se réfèrent à la procédure administrative générale, et qu’ elles ne constituent pas une mise en oeuvre de l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive avec la spécificité, la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l’ exigence de sécurité juridique . En effet, l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive exige, en raison de la nature spécifique de l’ objet de l’ enquête, à savoir le milieu récepteur des rejets, que celle-ci porte spécifiquement sur l’ étude des conditions hydrogéologiques de la zone concernée, l’ éventuel pouvoir épurateur du sol et du sous-sol et sur d’ autres éléments . C’ est d’ ailleurs pour cette raison que l’ article 7 de la directive prévoit de manière précise les éléments que doivent comporter les enquêtes préalables .

Sur l’ élément sous e )

37 Enfin, en ce qui concerne l’ aboutissement de l’ enquête, la République fédérale d’ Allemagne soutient que, dès lors qu’ il n’ est pas accordé d’ autorisation, les rejets sont interdits .

38 Cet argument ne saurait non plus être retenu, parce que, en raison de l’ importance de l’ objet de l’ enquête pour la protection des eaux souterraines, la directive exige toujours qu’ après chaque enquête et au vu de ses résultats un acte exprès, d’ interdiction ou d’ autorisation, soit pris .

39 En ce qui concerne plus particulièrement le cas d’ une autorisation, la République fédérale d’ Allemagne soutient qu’ il va de soi que les autorités administratives accordent, si cela s’ avère nécessaire, une autorisation sous conditions .

40 Cet argument ne saurait non plus être retenu, parce que la directive exige que l’ autorisation accordée soit toujours assortie de conditions concernant le respect des précautions techniques nécessaires, afin de garantir l’ objectif qui consiste à empêcher tout rejet indirect .

41 Par conséquent, le grief relatif à la non-transposition de l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive doit être retenu .

3 . Quant aux autres rejets indirects de substances relevant de la liste I ( article 4, paragraphe 1, troisième tiret )

42 La Commission soutient que la transposition de l’ article 4, paragraphe 1, troisième tiret, de la directive est également insuffisante .

43 Il y a lieu de relever que cette disposition, en concrétisant l’ obligation prévue à l’ article 3, sous a ), qui impose aux États membres d’ empêcher les rejets indirects de substances relevant de la liste I, vise à éviter de tels rejets dus à toute action autre que celles prévues au deuxième tiret, et impose aux États membres de prendre les mesures appropriées à cet effet .

44 En réponse au grief de la Commission, la République fédérale d’ Allemagne invoque, en premier lieu, les articles 3, paragraphe 2, 19 a, 19 b, 19 g et suivants, et 34 du WHG, soit les mêmes dispositions que celles qu’ elle avait déjà invoquées pour soutenir qu’ elle avait transposé l’ article 4, paragraphe 1, deuxième tiret, de la directive .

45 Or, les considérations développées ci-dessus par la Cour en ce qui concerne la non-transposition de ce dernier texte, au regard de son objectif et des actions et substances visées, sont applicables au problème de la transposition de l’ article 4, paragraphe 1, troisième tiret . Il y a donc lieu de considérer que les articles 3, paragraphe 2, 19 a, 19 b, 19 g et suivants, et 34 du WHG ne constituent pas une transposition adéquate de la disposition en cause, telle que celle-ci doit être interprétée .

46 La République fédérale d’ Allemagne a également invoqué l’ article 2 du WHG, qui dispose que l’ utilisation des eaux est subordonnée à une autorisation ou à un accord administratif, sauf disposition contraire de la présente loi ou des règlements arrêtés dans le cadre de la présente loi par les Laender, ainsi que des législations des Laender .

47 Il y a lieu de dire à ce sujet que, s’ il est vrai que l’ article invoqué soumet toute utilisation des eaux à une autorisation ou à un agrément accordé par les autorités nationales, il ne prévoit pas néanmoins que cette autorisation ou cet agrément ne puisse être octroyé qu’ à la condition que tout rejet indirect de substances relevant de la liste I soit évité . Au contraire, il permet même aux Laender de prévoir des exceptions, sans que soient précisées les limitations dans lesquelles celles-ci peuvent être accordées .

48 En ce qui concerne l’ article 3, paragraphe 2, point 2, du WHG, qui vise les mesures susceptibles d’ entraîner, de manière permanente ou dans des proportions non négligeables, des altérations des propriétés de l’ eau, il y a lieu de relever que cette disposition se réfère à l’ introduction de substances dans les eaux, ainsi qu’ aux actions effectuées dans le sol et non pas aux actions effectuées sur celui-ci .

49 Quant aux dispositions prises par les Laender, il ressort de la description figurant dans la requête, non contredite par la République fédérale d’ Allemagne, que ces dispositions ne prévoient pas des mesures concernant des actions autres que celles mentionnées au deuxième tiret en vue d’ éviter les rejets indirects et qu’ elles ne reprennent pas non plus toutes les substances mentionnées à la liste I .

50 Il résulte ainsi de l’ examen des dispositions invoquées par la République fédérale d’ Allemagne que l’ article 4, paragraphe 1, troisième tiret, de la directive n’ a pas été transposé dans l’ ordre juridique interne avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire à l’ exigence de sécurité juridique .

51 Par conséquent, ce grief de la Commission doit également être retenu .

C – Sur la prévention des rejets de substances relevant de la liste II

52 La Commission reproche à la République fédérale d’ Allemagne de ne pas avoir transposé l’ article 5 de la directive qui, pour les rejets directs ou indirects de substances relevant de la liste II, exige que l’ État membre procède à une enquête préalable et délivre une autorisation sous condition et qui impose aux États membres de prendre, pour les rejets indirects de ces substances, des mesures relatives aux actions, autres que celles mentionnées au paragraphe 1, effectuées sur ou dans le sol .

53 Il y a lieu de relever que l’ article 5, paragraphe 1, de la directive, en liaison avec l’ article 3, sous b ), a pour objectif de limiter l’ introduction des substances relevant de la liste II dans les eaux souterraines . C’ est pourquoi il oblige les États membres, d’ une part, à soumettre impérativement tous les rejets directs et toutes les actions susceptibles de conduire à un rejet indirect de substances de la liste II à une enquête préalable et, d’ autre part, à n’ accorder une autorisation pour de tels rejets qu’ à la condition que toutes les précautions techniques permettant d’ éviter la pollution des eaux souterraines soient respectées .

54 Il y a lieu également de relever que le paragraphe 2 de l’ article 5 de la directive impose aux États membres l’ obligation de prendre les mesures appropriées qu’ ils jugent nécessaires en vue de limiter tout rejet indirect de substances de la liste II, dû aux actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au paragraphe 1 .

55 La République fédérale d’ Allemagne soutient que les obligations imposées par l’ article 5 sont à interpréter en tenant compte de l’ article 2, sous b ), de la directive et que les articles 2, 3, paragraphe 1, point 5, et 34 du WHG interdisent tous les rejets directs et indirects de substances relevant tant de la liste I que de la liste II sans distinction; la législation allemande serait ainsi plus sévère que la directive pour les substances de cette dernière liste .

56 Cette argumentation ne saurait être retenue . Elle est fondée sur une interprétation de l’ article 2, sous b ), de la directive qui a été précédemment rejetée; par ailleurs, les dispositions invoquées par la République fédérale d’ Allemagne ne prévoient pas impérativement une enquête préalable spécifique et ne précisent pas que l’ autorisation ne peut être accordée qu’ à la condition que toutes les précautions techniques soient respectées . Enfin, elles ne prévoient pas clairement que toute action d’ élimination ou de dépôt en vue de l’ élimination ainsi que les autres actions sur ou dans le sol susceptibles de conduire à un rejet indirect de substances de la liste II soient couvertes .

57 Il s’ ensuit que les prescriptions posées par l’ article 5 de la directive ne figurent pas dans la législation allemande avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement l’ exigence de sécurité juridique .

58 Par conséquent, le grief de la Commission relatif à la non-transposition de l’ article 5 de la directive doit être retenu .

D – Sur les dispositions de procédure de la directive

En général

59 La Commission soutient que les articles 7 à 11 et 13 de la directive concernant la procédure de délivrance des autorisations ne sont pas ou sont insuffisamment mis en oeuvre par la législation allemande .

60 La République fédérale d’ Allemagne fait valoir, à titre liminaire, que ces dispositions de la directive sont mises en oeuvre par des règles déjà en vigueur, édictées au niveau fédéral et au niveau des Laender, de sorte qu’ il n’ est pas nécessaire d’ édicter un régime particulier . Elle souligne qu’ en tout état de cause s’ appliquent également les dispositions-cadres du VwVfG . Elle soutient aussi que, pour les modalités d’ application des dispositions mentionnées ci-dessus, il existe des instructions administratives qui sont suffisantes et qui n’ ont pas besoin d’ être publiées, puisqu’ elles n’ ont pas le caractère d’ une règle de fond . L’ existence d’ une pratique administrative ou d’ une interprétation conforme avec la directive suffirait, par conséquent, à répondre aux exigences de cette dernière .

61 Il y a lieu d’ observer que les dispositions de la directive concernant la procédure comportent, en vue d’ assurer la protection efficace des eaux souterraines, des règles précises et détaillées qui visent à faire naître des droits et des obligations à l’ égard des particuliers . Il s’ ensuit que ces dispositions devraient figurer dans la législation allemande avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l’ exigence de sécurité juridique . Par ailleurs, selon une jurisprudence constante de la Cour, de simples pratiques administratives, par nature modifiables au gré de l’ administration et dépourvues d’ une publicité adéquate, ne sauraient être considérées comme constituant une exécution valable de l’ obligation qui incombe aux États membres, destinataires d’ une directive, en vertu de l’ article 189 du traité CEE .

Sur l’ article 7

62 La République fédérale d’ Allemagne soutient que l’ article 7 est mis en oeuvre par les articles 24 et 26 de la VwVfG et les dispositions correspondantes des Laender qui imposent aux autorités compétentes de procéder d’ office à une enquête .

63 Il y a lieu de préciser à ce sujet que l’ article 7 de la directive prescrit de manière détaillée le contenu spécifique des enquêtes préalables visées aux articles 4 et 5 . Il s’ ensuit que cette disposition ne saurait être mise en oeuvre par la législation allemande concernant la procédure administrative générale, dès lors que, ainsi qu’ il a été dit précédemment, cette législation n’ a pas la spécificité, la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l’ exigence de sécurité juridique .

Sur l’ article 8

64 En ce qui concerne la transposition de l’ article 8 de la directive, qui dispose que les autorisations de rejets ne peuvent être délivrées par les autorités compétentes des États membres qu’ après vérification que la surveillance des eaux souterraines, et notamment de leur qualité, est assurée, la République fédérale d’ Allemagne fait valoir que les dispositions matérielles concernant les conditions d’ octroi des autorisations des articles 19 a et suivants, 19 g et 34 du WHG, précités, répondent aux exigences de l’ article 8 de la directive .

65 Il y a lieu d’ observer à cet égard que l’ article 8 de la directive, qui établit une règle de procédure, exige qu’ il soit vérifié préalablement et spécifiquement que la surveillance des eaux souterraines, et notamment de leur qualité, est assurée . Or, une telle règle ne saurait être mise en oeuvre par des dispositions matérielles du droit national qui ont un caractère général et sont dépourvues de la clarté et la précision requises afin de satisfaire à l’ exigence de sécurité juridique .

Sur les articles 9 et 10

66 En ce qui concerne les articles 9 et 10 de la directive qui énumèrent un certain nombre d’ éléments qui doivent être fixés dans les autorisations de rejet, la République fédérale d’ Allemagne fait valoir que selon le WHG les autorités compétentes peuvent fixer ces éléments dans les autorisations qu’ elles accordent et qu’ en outre l’ article 37 de la loi en matière de procédure administrative et les dispositions analogues applicables au niveau des Laender imposent, de manière générale, que les actes administratifs aient un contenu précis .

67 Cependant, il y a lieu de relever que l’ obligation générale à laquelle sont soumises les autorités nationales compétentes et le fait que celles-ci « peuvent » fixer les éléments prévus aux articles 9 et 10 de la directive ne sauraient répondre à l’ exigence contraignante des articles 9 et 10 .

Sur l’ article 11

68 Quant à l’ article 11 de la directive, qui prévoit que les autorisations ne peuvent être accordées que pour une période limitée et doivent être réexaminées au moins tous les quatre ans, la République fédérale d’ Allemagne fait valoir que l’ administration peut librement décider de limiter ou non dans le temps la durée de validité d’ un acte administratif et d’ en surveiller l’ exécution .

69 Cet argument ne saurait être retenu, parce que l’ article 11 de la directive impose expressément l’ octroi d’ autorisations ayant une validité limitée dans le temps et leur réexamen au moins tous les quatre ans . Par conséquent, le fait que l’ autorité administrative peut librement décider de faire ou non usage d’ une limitation dans le temps ne saurait couvrir les exigences de l’ article 11 de la directive .

Sur l’ article 13

70 En ce qui concerne l’ article 13 de la directive, qui oblige les États membres à contrôler le respect des conditions imposées par les autorisations ainsi que les incidences des rejets sur les eaux souterraines, la République fédérale d’ Allemagne fait valoir que l’ article 21 du WHG impose à l’ utilisateur et au propriétaire du terrain l’ obligation de tolérer les mesures de contrôle effectuées par les autorités et que les modalités du contrôle ne doivent pas être réglementées par voie législative, mais peuvent faire l’ objet d’ une mesure interne ou d’ une instruction administrative, ce contrôle relevant de la compétence des Laender qui ont procédé à la mise en place de cette réglementation .

71 Il convient de rappeler en premier lieu que, comme la Cour l’ a dit, notamment, dans l’ arrêt du 14 janvier 1988, Commission/Belgique ( 227/85, 228/85, 229/85 et 230/85, Rec . p . 1 ), chaque État membre est libre de répartir, comme il le juge opportun, les compétences sur le plan interne et de mettre en oeuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales . Cette répartition de compétences ne saurait cependant le dispenser de l’ obligation d’ assurer que les dispositions de la directive soient traduites fidèlement en droit interne .

72 Il y a lieu de relever ensuite que, d’ une part, l’ article 21 du WHG, qui oblige les particuliers à tolérer les mesures de contrôle, n’ impose pas lui-même une obligation de contrôler le respect des conditions fixées par les autorisations et que, d’ autre part, les mesures internes ou les instructions administratives par nature modifiables et dépourvues d’ une publicité adéquate ne sauraient répondre à l’ exigence de l’ article 13 de la directive .

73 Par conséquent, il y a lieu de constater que les dispositions des articles 7 à 11 et 13 de la directive ne sauraient être considérées comme mises en oeuvre par la législation allemande avec la précision et la clarté requises afin de satisfaire pleinement à l’ exigence de sécurité juridique .

74 Au vu de l’ ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ adoptant pas dans le délai prescrit toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses, la République fédérale d’ Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .

Sur les dépens

75 Aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La République fédérale d’ Allemagne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête :

1 ) En n’ adoptant pas dans le délai prescrit toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux dispositions de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses, la République fédérale d’ Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE .

2 ) La République fédérale d’ Allemagne est condamnée aux dépens .