61993B0492

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Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Communication adressée par la Commission aux autorités d’ un État membre et les invitant à recouvrer certaines sommes non perçues ou indûment versées dans le cadre de la politique agricole commune

(Traité CEE, art. 173)

Ne constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’ objet d’ un recours en annulation, au sens de l’ article 173 du traité, que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant. Tel n’ est pas le cas d’ une communication qu’ adresse la Commission aux autorités d’ un État membre, au terme d’ une enquête à laquelle elle a été associée, pour les solliciter de procéder, d’ une part, à la récupération de certaines aides accordées, au titre du régime établi par une organisation commune des marchés agricoles, à une entreprise, aides que la Commission qualifie d’ illégales, et, d’ autre part, au recouvrement de certains droits à l’ importation, au paiement desquels l’ entreprise était tenue.

En effet, tant en ce qui concerne la récupération des aides relevant de la politique agricole commune versées à tort qu’ en ce qui concerne le recouvrement a posteriori des droits à l’ importation non perçus, c’ est aux États membres qu’ il incombe d’ exécuter la réglementation communautaire et de prendre, à l’ égard des opérateurs économiques concernés, conformément aux règles et modalités prévues par la législation nationale, sous réserve des limites établies par le droit communautaire, les décisions individuelles nécessaires. Ces décisions étant seules de nature à produire des effets juridiques obligatoires, susceptibles de porter préjudice aux intérêts de ces opérateurs, il appartient à ces derniers, s’ ils s’ y croient fondés, d’ utiliser les voies de recours qui leur sont offertes par le droit interne pour les contester devant les juridictions nationales.

Dans les affaires T-492/93 et T-492/93 R,

Nutral SpA, société de droit italien, établie à Casalbuttano (Italie), représentée par M^es Emilio Cappelli et Paolo de Caterini, avocats au barreau de Rome, et par M^e Mario de Bellis, avocat au barreau de Mantoue, ayant élu domicile à Luxembourg en l’ étude de M^e Charles Turk, 13 B, avenue Guillaume,

partie requérante,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Eugenio de March, conseiller juridique, en qualité d’ agent, assisté de M^e Alberto Dal Ferro, avocat au barreau de Vicence, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Nicola Annecchino, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

ayant pour objet,

dans l’ affaire T-492/93, l’ annulation de la décision de la Commission n SG(93) D/140.082, du 3 mars 1993, ainsi que de tout autre acte préalable, lié ou connexe, se référant particulièrement au rapport d’ enquête de l’ unité de coordination de la lutte antifraude n SG(93) D/140.028, du 18 janvier 1993,

et dans l’ affaire T-492/93 R,

— le sursis à l’ exécution de la décision de la Commission du 3 mars 1993, ainsi que le sursis à l’ exécution des actes préalables, liés ou connexes, en particulier du rapport d’ enquête de l’ unité de coordination de la lutte antifraude du 18 janvier 1993,

— qu’ il soit enjoint à la Commission de donner instruction aux autorités italiennes de surseoir à l’ exécution de toute mesure de récupération des aides versées à la requérante et de recouvrement des droits à l’ importation, jusqu’ au prononcé de l’ arrêt dans le recours au principal,

LE TRIBUNAL DE PREMIERE INSTANCE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre),

composé de M. M. J. L. Cruz Vilaça, président, C. P. Briët, D. P. M. Barrington, A. Saggio et J. Biancarelli, juges,

greffier: M. H. Jung

rend la présente

Ordonnance

Faits et procédure

1 La requérante est une société spécialisée dans la production, le traitement, l’ importation et l’ exportation d’ aliments pour animaux. Estimant que des irrégularités avaient été commises en ce qui concernait certaines importations effectuées par la requérante, la Commission, par lettre du 6 août 1992, a demandé aux autorités italiennes, conformément à l’ article 6 du règlement (CEE) n 595/91 du Conseil, du 4 mars 1991, concernant les irrégularités et la récupération des sommes indûment versées dans le cadre du financement de la politique agricole commune ainsi que l’ organisation d’ un système d’ information dans ce domaine, et abrogeant le règlement (CEE) n 283/72 (JO L 67, p. 11), d’ être associée à une enquête portant sur des importations, en provenance d’ Autriche, d’ une préparation à base de lait écrémé en poudre, appelée « préparation alimentaire à base de lait écrémé liquide, émulsionnée à l’ aide de graisse bovine alimentaire raffinée ».

2 En application des dispositions du règlement (CEE) n 986/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales relatives à l’ octroi des aides pour le lait écrémé et le lait écrémé en poudre destinés à l’ alimentation des animaux (JO L 169, p. 4), et du règlement (CEE) n 1725/79 de la Commission, du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d’ octroi des aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait écrémé en poudre destiné à l’ alimentation des veaux (JO L 199, p. 1, ci-après « règlement n 725/79 »), la requérante a bénéficié, entre 1988 et 1991, par l’ intermédiaire de l’ organisme d’ intervention italien, l’ Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricola (ci-après « AIMA »), des aides communautaires prévues pour le lait écrémé en poudre qui a été dénaturé ou utilisé dans la fabrication d’ aliments composés pour animaux.

3 En outre, dans la mesure où ladite préparation, d’ une part, présentait une teneur déclarée en matières grasses provenant du lait inférieure à 1,5 % et en protéines provenant du lait inférieure à 2,5 % et, d’ autre part, était originaire d’ un pays appartenant à l’ Association européenne de libre-échange, les lots successivement importés n’ ont été assujettis ni à l’ imposition d’ un droit ad valorem, ni à celle d’ un « élément mobile », auxquelles se trouvent normalement assujetties les marchandises importées de pays tiers, en vertu de l’ article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) n 3033/80 du Conseil, du 11 novembre 1980, déterminant le régime d’ échanges applicable à certaines marchandises résultant de la transformation de produits agricoles (JO L 323, p. 1).

4 Par lettre du 19 janvier 1993, le directeur de l’ unité de coordination de la lutte antifraude (ci-après « UCLAF ») à transmis aux autorités italiennes le rapport établi par les agents mandatés par la Commission pour participer à l’ enquête susmentionnée. Il leur a demandé de prendre les mesures administratives nécessaires pour garantir la récupération des montants en cause et d’ informer la Commission des suites judiciaires du dossier.

5 Selon les conclusions du rapport d’ enquête, la préparation importée par la requérante présentait, contrairement à ce qui avait été déclaré, un contenu de protéines du lait supérieur à 2,5 % et aurait donc dû se voir imposer l’ « élément mobile » normalement applicable aux importations en provenance de pays tiers. L’ enquête aurait également permis de constater qu’ une partie du produit en cause (500 tonnes) provenait, à l’ origine, de l’ organisme d’ intervention allemand et avait déjà bénéficié de la restitution à l’ exportation et ne pouvait donc pas bénéficier de l’ aide pour le lait écrémé en poudre, conformément à l’ article 1er, paragraphe 2, sous b), du règlement n 1725/79, précité.

6 Le 26 février 1993, le « Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza » (ci-après « guardia di finanza ») a dressé, à l’ encontre de la requérante, un procès-verbal « al fine di contestare l’ indebita percezione di auiti comunitari nel settore agricolo su 500 tonnellate di latte in polvere, giusto quanto indicato al punto 2) delle concluzione della relazione di inchiesta trasmessa con lettera SG(92) D/140.028 del 19.01.93 dell’ UCLAF » [« aux fins de notifier la perception indue d’ aides communautaires dans le secteur agricole en ce qui concerne 500 tonnes de lait en poudre, tel qu’ indiqué au point 2) des conclusions du rapport d’ enquête transmis par lettre SG(92) D/140.028 du 19 janvier 1993 de l’ UCLAF »].

7 Le 3 mars 1993, par lettre portant la référence SG(93) D/140.082, le directeur de l’ UCLAF a communiqué aux autorités italiennes que:

« A maggiore precisazione di quanto indicato al punto 2) delle conclusioni della relazione d’ inchiesta … rappresento che, sebbene l’ aiuto al latte scremato in polvere trasformato in alimenti per animali sia stato legittimamente corrisposto … da parte dell’ organismo competente alla Nutral, il percepimento di tale aiuto … é da considerarsi illegitimo.

Per quanto precede, le Autorità nazionali competenti dovranno provvedere, oltre che all’ accertamento dell’ elemento mobile relativo alla totalità del prodotto importato ed al recupero dell’ aiuto alla trasformazione relativo alla preparazione realizzata a partire dalle 500 tonnellate di polvere in provenienza da Ilyichevsk, al recupero di tutto l’ aiuto alla trasformazione concesso alle polveri di latte ricavate dalla preparazione importata dal gennaio 1988 al 14 agosto 1991."

("En vue de mieux préciser ce qui a été indiqué au point 2) des conclusions du rapport d’ enquête … je vous informe que, bien que l’ aide pour le lait écrémé transformé en aliments pour animaux ait été légitimement attribuée … par l’ organisme compétent à Nutral, la perception d’ une telle aide … doit être considérée comme illégitime.

Au vu de ce qui précède, les autorités nationales compétentes devront procéder, outre au calcul de l’ élément mobile relatif à la totalité du produit importé et à la récupération de l’ aide à la transformation relative à la préparation réalisée à partir des 500 tonnes de poudre en provenance d’ Ilyichevsk, à la récupération de toute l’ aide à la transformation attribuée au lait en poudre dont a bénéficié la préparation importée entre janvier 1988 et le 14 août 1991".)

8 Par lettre du 23 mars 1993 de M. Schmidhuber, membre de la Commission, adressée au ministre des Finances, au ministre de l’ Agriculture et des Forêts et au ministre des Politiques communautaires et des Affaires régionales, la Commission, après avoir rappelé ses communications précédentes des 19 janvier et 3 mars 1993, a invité les autorités italiennes compétentes à prendre, dans les meilleurs délais, les mesures nécessaires pour procéder à la récupération des montants en cause, conformément, d’ une part, au règlement (CEE) n 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement « a posteriori » des droits à l’ importation ou des droits à l’ exportation qui n’ ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l’ obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1, ci-après « règlement n 1697/79 »), et, d’ autre part, à l’ article 8 du règlement (CEE) n 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13, ci-après « règlement n 729/70 »).

9 Le 27 avril 1993, la guardia di finanza a dressé, à l’ encontre de la requérante, un « procès-verbal de constatation » relatif aux aides pour le lait écrémé en poudre indûment perçues de l’ AIMA entre 1988 et 1991. Une copie du procès-verbal de constatation a été transmise au ministère de l’ Agriculture et des Forêts, aux fins que celui-ci émette le « décret-injonction » prévu par l’ article 3 de la loi italienne n 898 du 23 décembre 1986.

10 C’ est dans ces conditions que la requérante a introduit, par requête déposée au greffe de la Cour le 6 juillet 1993, un recours au titre de l’ article 173, deuxième alinéa, du traité CEE, ayant pour objet l’ annulation de la décision de la Commission n SG(93) D/140.082, du 3 mars 1993, ainsi que de tout autre acte préalable, lié ou connexe, se référant particulièrement au rapport d’ enquête de l’ UCLAF, en date du 18 janvier 1993.

11 Par acte déposé au greffe de la Cour le 3 août 1993, la Commission a soulevé une exception d’ irrecevabilité au titre de l’ article 91, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour.

12 Par acte séparé déposé au greffe de la Cour le 13 septembre 1993, Nutral a demandé à la Cour, d’ une part, d’ ordonner le sursis à l’ exécution de la décision de la Commission du 3 mars 1993, ainsi qu’ à l’ exécution des actes préalables, en particulier le rapport d’ enquête de l’ UCLAF du 18 janvier 1993, et, d’ autre part, d’ enjoindre à la Commission de donner instruction aux autorités italiennes de surseoir à l’ exécution de toute mesure de récupération des aides par elle perçues et de recouvrement des droits à l’ importation, jusqu’ au prononcé de l’ arrêt dans le recours au principal.

13 Par mémoire déposé au greffe de la Cour le 24 septembre 1993, la Commission a présenté ses observations sur la demande en référé.

14 Par ordonnance du 27 septembre 1993, la Cour a renvoyé ces deux affaires devant le Tribunal, en application de l’ article 4 de la décision 93/350/Euratom, CECA, CEE du Conseil, du 8 juin 1993, modifiant la décision 88/591/CECA, CEE, Euratom instituant le Tribunal de première instance des Communautés européennes (JO L 144, p. 21).

15 En application de l’ article 106, premier alinéa, du règlement de procédure du Tribunal, le président du Tribunal a déféré la demande en référé à la chambre à laquelle l’ affaire principale a été attribuée.

16 En vertu de l’ article 114, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, la suite de la procédure sur l’ exception d’ irrecevabilité est orale, sauf décision contraire du Tribunal. Le Tribunal (deuxième chambre) estime qu’ en l’ espèce il est suffisamment informé et qu’ il n’ y a pas lieu d’ ouvrir la procédure orale.

Sur la recevabilité

Argumentation des parties

17 Dans son exception d’ irrecevabilité, la Commission fait valoir, en premier lieu, que l’ acte dont l’ annulation est demandée n’ est pas une décision attaquable au sens de l’ article 173 du traité, dans la mesure où la lettre du 3 mars 1993 et le rapport d’ enquête qui la sous-tend ne constituent pas une décision ni à l’ égard de leur destinataire, les autorités italiennes, ni, à plus forte raison, à l’ égard de la partie requérante. La Commission souligne que les lettres des 3 et 23 mars 1993, de même que le rapport d’ enquête, ne créent en eux-mêmes aucune obligation à la charge de l’ État ou, a fortiori, de la partie requérante. En réalité, l’ obligation pour les États membres de recouvrer les sommes non perçues ou indûment versées découlerait, non pas de la lettre attaquée, mais des règlements n s 729/70 et 1697/79, précités.

18 La Commission considère, en second lieu, que l’ acte attaqué ne concerne pas directement la requérante, en ce qu’ il ne peut avoir aucun effet sur la sphère juridique de celle-ci. Selon la Commission, seul un acte de droit interne, tel que le procès-verbal dressé par les autorités italiennes et contre lequel la requérante peut utiliser les voies de recours offertes par le droit italien, est susceptible de lui porter préjudice. La Commission rappelle, à cet égard, que la réglementation communautaire dans le cadre de la politique agricole commune et dans celui des ressources propres s’ est inspirée d’ un critère strict de séparation entre la Commission et les États membres, d’ une part, et entre les États membres et les opérateurs économiques, d’ autre part. Ainsi que le confirmerait une jurisprudence constante de la Cour, ce sont les États membres, selon la Commission, qui doivent prendre, conformément aux dispositions nationales en vigueur et dans les limites fixées par le droit communautaire, les mesures nécessaires pour récupérer les aides indûment versées (arrêt du 25 mai 1993, Frutticoltori, C-197/91, non encore publié au Recueil, point 23).

19 La Commission rappelle, enfin, que le rapport d’ enquête a été communiqué à la requérante, par les autorités nationales, en annexe au procès-verbal du 26 février 1993. Il s’ ensuit, selon la Commission, qu’ en tout état de cause le recours, pour autant qu’ il est dirigé contre ledit rapport, a été formé postérieurement au délai prévu par l’ article 173 du traité.

20 Invitée à prendre position sur l’ exception d’ irrecevabilité, la requérante considère que, contrairement à ce que soutient la Commission, le problème qui se pose, en l’ espèce, n’ est pas celui de savoir qui a l’ obligation de procéder à la récupération des sommes indûment versées, mais bien celui de la constatation de l’ infraction. Or, toujours selon la requérante, ce n’ est que dans la lettre attaquée par le présent recours que l’ aide dont elle a bénéficié a été qualifiée d’ « aide illégale » et que l’ infraction a été établie. Ce serait donc la constatation définitive de l’ infraction, formulée sans équivoque et de manière péremptoire dans la lettre attaquée, qui aurait lésé ses intérêts. Le comportement ultérieur des autorités italiennes en serait d’ ailleurs la preuve. Celles-ci se seraient, en effet, limitées à consigner les résultats de l’ enquête dans le procès-verbal notifié à la requérante le 27 avril 1993, comportant déjà l’ indication des sommes à restituer, et à demander formellement, par lettre de l’ AIMA, en date du 30 juin 1993, et par injonction émanant de la douane de S. Candido, en date du 9 août 1993, le paiement des montants en cause, sans qu’ aucune des autorités compétentes n’ ait pris un « décret-injonction » établissant l’ infraction, conformément aux dispositions de la loi italienne n 689 du 24 novembre 1981.

21 La requérante relève, en outre, que, faute pour les autorités nationales d’ avoir entamé la procédure prévue par la loi n 898, précitée, sur la base de laquelle le ministère de l’ Agriculture et des Forêts procède, en cas de fraudes au droit communautaire, à l’ application de sanctions administratives et prend, le cas échéant, un « décret-injonction » de paiement, elle se trouve privée de toute protection juridique. La requérante soutient, en particulier, à cet égard, que l’ injonction de paiement de l’ administration des douanes n’ est pas susceptible d’ être attaquée de manière efficace dans l’ ordre juridique interne, dans la mesure où la procédure applicable en matière douanière ne prévoit pas de possibilité de suspension du recouvrement des contributions. Ainsi se trouverait-elle actuellement exposée à une action en recouvrement pour une somme d’ environ 130 milliards de LIT, sans pouvoir contester les conclusions de l’ enquête devant les juridictions nationales.

22 De l’ avis de la requérante, l’ argument de la Commission, tiré du défaut de compétence communautaire pour soutenir qu’ il n’ existe pas de décision attaquable, ne saurait être accepté. En effet, il aurait pour résultat de soustraire au contrôle juridictionnel toute mesure prise par une instance incompétente.

23 La requérante conteste, enfin, l’ argument de la Commission, tiré du fait que le recours serait tardif pour autant qu’ il est dirigé contre le rapport d’ enquête. Elle fait observer, à cet égard, que ce n’ est qu’ à la suite de la lettre du 3 mars 1993, constatant l’ illégalité de l’ aide et imposant son recouvrement par les autorités nationales, que ledit rapport, lequel n’ avait jusque-là que la valeur et le sens d’ un acte préparatoire, a acquis une signification et une portée différentes, quant à la constatation de l’ infraction.

Appréciation du Tribunal

24 Pour statuer sur le bien-fondé de l’ exception d’ irrecevabilité soulevée par la Commission, il y a lieu de relever, à titre liminaire, que, selon une jurisprudence constante de la Cour, « ne constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’ objet d’ un recours en annulation, au sens de l’ article 173 du traité, que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant » (ordonnance de la Cour du 8 mars 1991, Emerald Meats/Commission, C-66/91 et C-66/91 R, Rec. p. I-1143, point 26).

25 En l’ espèce et ainsi qu’ il a été exposé ci-dessus, la Commission s’ est adressée aux autorités italiennes, au terme d’ une enquête à laquelle elle avait été associée à sa demande, les sollicitant de procéder, d’ une part, à la récupération de certaines aides accordées à la requérante, que la Commission a qualifiées d’ illégales, et, d’ autre part, au recouvrement de certains droits à l’ importation, au paiement desquels la requérante était tenue. C’ est à la suite des communications adressées par la Commission aux autorités italiennes que celles-ci ont pris un certain nombre de mesures ayant pour objet la récupération des sommes dont la requérante aurait indûment bénéficié.

26 A cet égard, il convient de constater que, selon le système institutionnel de la Communauté et les règles régissant les relations entre la Communauté et les États membres, il appartient à ces derniers, en l’ absence d’ une disposition contraire du droit communautaire, d’ assurer sur leur territoire l’ exécution des réglementations communautaires, notamment dans le cadre de la politique agricole commune (arrêt de la Cour du 7 juillet 1987, Étoile commerciale et CNTA/Commission, 89/86 et 91/86, Rec. p. 3005, point 11). En effet, en vertu de l’ article 8, paragraphe 1, du règlement n 729/70, précité, « les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour … prévenir et poursuivre les irrégularités, récupérer les sommes perdues à la suite d’ irrégularités ou de négligences ».

27 Il y a lieu de souligner, ensuite, que, en vertu de l’ article 2, paragraphe 1, du règlement n 1697/79, précité, « lorsque les autorités compétentes constatent que tout ou partie du montant des droits à l’ importation … n’ a pas été exigé du redevable, elles engagent une action en recouvrement des droits non perçus ». En outre, conformément à l’ article 4 du même règlement, « l’ action en recouvrement est exercée par les autorités compétentes, dans le respect des dispositions en vigueur en la matière, à l’ encontre des personnes physiques ou morales tenues au paiement des droits à l’ importation… ».

28 Il résulte de ce qui précède que c’ est aux États membres qu’ il incombe, dans ce domaine, d’ exécuter les réglementations communautaires et de prendre, à l’ égard des opérateurs économiques concernés, les décisions individuelles nécessaires, conformément aux règles et modalités prévues par la législation nationale, sous réserve des limites établies par le droit communautaire, en vue de procéder à la récupération des sommes qui ont été indûment versées (arrêt Étoile Commerciale et CNTA/Commission, précité, point 12). Dès lors, seules les mesures prises par les autorités nationales sont de nature à produire des effets juridiques obligatoires, susceptibles de porter préjudice aux intérêts de la requérante.

29 Il s’ ensuit que les actes attaqués ne sauraient être considérés comme des décisions susceptibles d’ affecter directement la situation juridique de la requérante. Il appartient, donc, à celle-ci, si elle s’ y croit fondée, d’ utiliser les voies de recours qui lui sont offertes par le droit interne pour contester, devant les juridictions nationales, les mesures qui ont été prises à son égard.

30 Il convient d’ ajouter, à ce propos, que, à supposer même que, comme le soutient la requérante, l’ ordre juridique interne ne prévoit pas de procédure permettant de suspendre l’ exécution d’ une injonction de paiement de l’ administration des douanes, une telle circonstance ne serait pas de nature, en tout état de cause, à modifier la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres organisée par le traité CEE et, par voie de conséquence, le régime ci-dessus rappelé de recevabilité des recours dans l’ ordre juridique communautaire.

31 Dans ces conditions, le recours doit être déclaré irrecevable, sans qu’ il soit besoin d’ examiner s’ il a été formé dans le délai prévu à l’ article 173, troisième alinéa, du traité.

32 La demande en référé, dans la mesure où elle se fonde sur un recours en annulation irrecevable, doit, en conséquence, également être rejetée comme elle-même irrecevable.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre)

ordonne:

1) Le recours dans l’ affaire T-492/93 est rejeté comme irrecevable.

2) La demande en référé dans l’ affaire T-492/93 R est rejetée comme irrecevable.

3) La partie requérante est condamnée aux dépens.

Fait à Luxembourg, le 21 octobre 1993.