Observations liminaires

I — Cadre législatif

II — Les faits

III — Les questions préjudicielles

IV — Réponses aux questions préjudicielles

A — La recevabilité

B — Lefond

1) La première question

La notion de prestations en espèces immédiatement nécessaires

2) La deuxième question

a) La force probante des certificats médicaux

i) Les données du problème

ii) La jurisprudence

b) La solution proposée

3) La troisième question

La compatibilité entre les dispositions litigieuses et le principe de proportionnalité

Conclusion

1.

Dans la présente affaire, la Cour est saisie par le Bundesarbeitsgericht, au titre de l’article 177, premier alinéa, sous a) et b), ainsi que troisième alinéa, du traité CE, d’une série de questions préjudicielles concernant l’interprétation de l’article 22, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971 ( 1 ), et de l’arrêt prononcé par la Cour le 3 juin 1992 dans l’affaire Paletta e.a. ( 2 ) (ci-après l'« affaire Paletta I »), relative à l’article 18, paragraphes 1 à 5, du règlement (CEE) no 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972 ( 3 ), ainsi que la question de savoir si cette dernière disposition est contraire au principe de proportionnalité.

2.

La présente procédure nous offre tout d’abord l’occasion de préciser le contenu de l’obligation de l’employeur de verser immédiatement des prestations nécessaires au sens de l’article 22, paragraphe 1, du règlement no 1408/71. Elle nous permettra ensuite d’examiner la possibilité pour l’employeur — outre celle qui lui est offerte par l’article 18, paragraphe 5, du règlement no 574/72 — de faire valoir des circonstances constitutives d’un cas d’abus, c’est-à-dire des circonstances apportant la preuve ou établissant du moins une forte présomption que des certificats médicaux qui attestent une incapacité de travail et la durée de cette incapacité ont été délivrés à la suite de manœuvres frauduleuses de la part de l’intéressé. Il faudra donc répondre à la question de savoir si la possibilité de contester le diagnostic du médecin de l’institution d’assurance du lieu de résidence du travailleur se limite à faire examiner ce dernier par un médecin du choix de l’employeur. Enfin, il conviendra de se demander si, au cas où une telle possibilité ne serait pas offerte à l’employeur, la disposition litigieuse de l’article 18, paragraphes 1 à 5, du règlement no 574/72 est contraire au principe de proportionnalité.

3.

Le règlement no 1408/71 est relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté. Aux termes du cinquième considérant de ce règlement, « les règles de coordination des législations nationales de sécurité sociale s’inscrivent dans le cadre de la libre circulation des travailleurs ressortissants des Etats membres et doivent, à ce titre, contribuer à l’amélioration de leur niveau de vie et des conditions de leur emploi, en garantissant à l’intérieur de la Communauté, d’une part, à tous les ressortissants des États membres l’égalité de traitement au regard des différentes législations nationales et, d’autre part, aux travailleurs et à leurs ayants droit le bénéfice des prestations de sécurité sociale, quel que soit le lieu de leur emploi ou de leur résidence ».

4.

L’article 22 du règlement no 1408/71 régit entre autres la question des prestations en nature ou en espèces en cas de séjour du travailleur hors de l’État compétent. Concrètement, il dispose:

5.

L’article 18, paragraphes 1 à 5, du règlement no 574/72, qui contient les modalités d’application du règlement no 1408/71, dispose:

« Prestations en espèces en cas de résidence dans un État membre autre que l’État compétent

6.

Observons que la principale caractéristique de l’article 18 précité réside dans le fait que, même si l’intéressé obtient un certificat médical d’incapacité de travail du médecin traitant de son lieu de résidence, l’institution du lieu de résidence doit, dans un délai de trois jours, procéder à un examen médical du travailleur et en transmettre le résultat à l’institution compétente, en précisant la durée probable de l’incapacité de travail, dans un délai de trois jours suivant la date du contrôle ( 4 ). En conséquence, le certificat déterminant est non pas celui qui est délivré par le médecin traitant, mais celui qu’établit le médecin-conseil de l’institution compétente du lieu de résidence ( 5 ).

7.

L’article 24 du règlement no 574/72 dispose:

« Prestations en espèces aux travailleurs salariés ou non salariés en cas de séjour dans un État membre autre que l’État compétent

Pour bénéficier des prestations en espèces en vertu de l’article 22 paragraphe 1 sous a) ii) du règlement, les dispositions de l’article 18 du règlement d’application sont applicables par analogie. Toutefois, sans préjudice de l’obligation de présenter un certificat d’incapacité de travail, le travailleur salarié ou non salarié qui séjourne sur le territoire d’un État membre sans y exercer une activité professionnelle n’est pas tenu de présenter l’avis d’arrêt de travail visé à l’article 18 paragraphe 1 du règlement d’application. »

8.

Selon l’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, du Lohnfortzahlungsgesetz (ci-après le « LFZG »), du 27 juillet 1969 ( 6 ), un travailleur qui a commencé à exercer une activité a droit au maintien de son salaire pour une période de six semaines lorsqu’il est empêché d’exercer son activité par une incapacité de travail pour cause de maladie, sans qu’une faute lui soit imputable.

9.

D’après l’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, du LFZG, le travailleur est tenu de déclarer sans délai à son employeur l’incapacité de travail et sa durée prévisible, ainsi que de lui faire parvenir un certificat de maladie attestant l’incapacité de travail ainsi que la durée probable de celle-ci avant l’expiration du troisième jour ouvrable suivant le début de cette incapacité de travail.

10.

M. Vittorio Paletta (ci-après « M. Paletta »), un ressortissant italien, a travaillé de février 1974 à avril 1991 en République fédérale d’Allemagne, en tant que mécanicien d’entretien dans l’entreprise Brennet, qui employait également sa femme et ses deux enfants majeurs.

11.

A partir du 17 juillet 1989, M. Paletta, sa femme et ses enfants se sont trouvés en Italie au titre des congés qui leur avaient été accordés jusqu’au 12 août 1989. Pendant la durée des congés, tous les membres de la famille Paletta se sont déclarés malades, M. Paletta à partir du 7 août 1989, sa femme à partir du 27 août 1989, son fils à partir du 31 juillet 1989 et sa fille à partir du 2 août 1989.

12.

M. Paletta a envoyé à la caisse d’assurance de son entreprise (ci-après « Brennet ») cinq certificats médicaux (attestati di malattia) rédigés en italien et délivrés par l’Unità sanitaria locale — Regione Calabria (ci-après l'« USL »). Le premier, daté du 7 août 1989, est parvenu à la caisse d’assurance de Brennet le 15 août 1989. Ces certificats attestaient que M. Paletta était malade, mais ne contenaient aucune constatation relative à l’incapacité de travail. Globalement, ils confirmaient, pour tous les intéressés, des périodes de maladie allant jusqu’au 25 septembre 1989. La caisse d’assurance a transmis le certificat du 7 août à Brennet, qu’elle a également tenue au courant de l’évolution des maladies déclarées. Le 6 octobre 1989, la caisse d’assurance de Brennet a reçu de l’USL des déclarations sur formulaires qui faisaient état de l’incapacité de travail et qui demandaient en outre le versement de prestations en espèces au titre de ladite incapacité.

13.

Brennet a refusé de verser le salaire pour la période de maladie, au titre du LFZG, en invoquant de sérieux doutes quant à l’incapacité de travail de M. Paletta. Elle a fait valoir en particulier que, les années précédentes également, M. Paletta et les membres de sa famille s’étaient tous déclarés simultanément malades pendant leur séjour dans leur pays d’origine, c’est-à-dire leur période de congé. Cette circonstance ébranlerait, selon la jurisprudence du Bundesarbeitsgericht, la valeur probante des certificats médicaux, de sorte que le travailleur devrait fournir des preuves supplémentaires de son incapacité de travail.

14.

M. Paletta et les membres de sa famille ont introduit un recours contre Brennet devant l’Arbeitsgericht Lörrach, auquel ils ont demandé le maintien de leurs salaires pour la période de leur maladie, c’est-à-dire du 7 août 1989 au 16 septembre 1989 ( 7 ).

15.

Par ordonnance du 31 janvier 1990, l’Arbeitsgericht Lörrach a saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle sur les questions suivantes:

Plus particulièrement:

16.

Dans son arrêt Paletta 1 ( 8 ), la Cour a donné à ces questions préjudicielles la réponse suivante:

« L’article 18, paragraphes 1 à 4, du règlement (CEE) no 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d’application du règlement (CEE) no 1408/71, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, doit être interprété en ce sens que l’institution compétente, même au cas où celle-ci est l’employeur et non pas une institution de sécurité sociale, est liée, en fait et en droit, par les constatations médicales effectuées par l’institution du lieu de résidence ou de séjour quant à la survenance et à la durée de l’incapacité, lorsqu’elle ne fait pas examiner l’intéressé par un médecin de son choix, comme l’y autorise le paragraphe 5 du même article. »

17.

A la suite de l’arrêt de la Cour, l’Arbeits-gericht Lörrach a fait droit au recours par décision du 25 août 1992.

18.

Brennet a interjeté appel de cette décision devant le Landesarbeitsgericht en soutenant que l’on ne saurait interpréter l’arrêt de la Cour en ce sens que l’employeur serait privé de tout moyen de fournir la preuve contraire visant à démontrer un abus dans l’application des dispositions relatives au maintien du salaire. Elle a également mis en doute l’applicabilité en l’espèce du règlement no 1408/71, invoqué par la Cour, dans la mesure où il n’était pas nécessaire d’accorder immédiatement des prestations en espèces à M. Paletta. Enfin, elle a soutenu que les conditions de forme prévues par les règlements communautaires en ce qui concerne l’information de l’employeur à propos de l’incapacité de travail de M. Paletta n’avaient pas été respectées, de sorte qu’elle n’avait pas été en mesure de faire usage de la faculté de contrôle qui lui est offerte par les règlements communautaires.

19.

Par arrêt du 23 août 1993, le Landesarbeitsgericht a rejeté l’appel de Brennet.

20.

Brennet a saisi le Bundesarbeitsgericht d’un pourvoi en révision.

21.

C’est dans le cadre de ce dernier litige que, par ordonnance du 27 avril 1994 ( 9 ), le Bundesarbeitsgericht a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:

22.

Selon M. Paletta, les questions préjudicielles n’étaient pas nécessaires puisque, dans son arrêt Paletta 1 ( 10 ), la Cour aurait déjà répondu de façon définitive aux problèmes de droit qui lui sont soumis. En conséquence, il appartiendrait aux juridictions nationales de tirer les conséquences de cet arrêt au moment de statuer sur le litige dont elles sont saisies. C’est pourquoi il ne serait ni nécessaire ni opportun de répondre aux questions posées dans l’ordonnance de renvoi. Cependant, M. Paletta reconnaît tant la portée du pouvoir d’appréciation du juge national pour saisir la Cour de questions relatives à l’interprétation et à la validité de dispositions du droit communautaire que le pouvoir pour la Cour de répondre à ces questions.

23.

En ce qui concerne la nécessité de saisir la Cour, nous rappellerons que, d’après la jurisprudence ( 11 ), il appartient aux juridictions nationales de dire si elles sont suffisamment éclairées par la décision préjudicielle ou s’il est nécessaire de saisir la Cour une nouvelle fois.

24.

Eu égard à cette jurisprudence, nous croyons qu’en l’espèce il revenait au juge national de dire s’il était suffisamment éclairé par la solution donnée dans l’arrêt Paletta I. En conséquence, la Cour doit procéder à l’examen au fond des questions soulevées par le Bundesarbeitsgericht.

25.

Par la première question, la juridiction de renvoi vise à préciser dans quelle mesure se trouvent réunies les conditions prévues par le règlement no 1408/71 pour que l’employeur soit tenu de poursuivre le versement du salaire en cas de maladie du travailleur.

26.

Comme, d’après la législation allemande applicable, le versement du salaire, qui constitue la « prestation en espèces » au sens de l’article 22, paragraphe 1, sous a), ii), du règlement no 1408/71, a lieu le dernier jour du mois, le Bundesarbeitsgericht considère que la condition requise pour l’application du règlement, à savoir la nécessité de l’octroi immédiat de prestations, fait entièrement ou partiellement défaut.

27.

Brennet soutient que l’application du règlement no 1408/71 a été, de propos délibéré, restreinte aux cas d’urgence. Autrement dit, elle pense que, en cas de séjour dans un État membre autre que l’État de résidence, l’institution de ce dernier reste compétente pour le versement des prestations de maladie et que ce n’est qu’en cas d’urgence que l’institution de l’État de séjour doit intervenir pour apporter une aide. Il découlerait de l’esprit de ces dispositions que les règles régissant le champ d’application du règlement no 1408/71 doivent être interprétées restrictivement, de sorte à s’appliquer uniquement aux cas où il est indispensable de verser des prestations dans un délai de quelques jours. Dans sa conception, ces dispositions ne pourraient avoir pour objectif de régir, conformément à la procédure complexe prévue par le droit communautaire, des cas où plus de trois semaines s’écoulent entre le début de la maladie et la date où les prestations deviennent exigibles. Après ces développements, Brennet observe que les prestations demandées par M. Paletta n’étaient exigibles, en vertu de la législation allemande, que le 31 août 1989, c’est-à-dire 24 jours après le début de la maladie (le 7 août de la même année).

28.

Cette argumentation ne nous paraît pas convaincante. Le texte des dispositions pertinentes du règlement no 1408/71 et les objectifs qu’il poursuit n’étayent nullement l’interprétation restrictive proposée par Brennet.

29.

D’après la législation communautaire en vigueur, le travailleur qui tombe malade a droit à des prestations en espèces qui, comme la Cour ( 12 ) l’a dit, « sont essentiellement destinées à compenser la perte de salaire du travailleur malade », et donc à assurer sa subsistance normale ( 13 ). La nécessité de la prestation présente un caractère immédiat parce que, en raison de la maladie et de l’incapacité subséquente de travailler, le salarié perd son droit au salaire, cette perte étant compensée par la prévision du versement de prestations en espèces. Comme la Commission le relève d’ailleurs également, si nous admettions le point de vue de Brennet, nous aboutirions au résultat absurde que seul aurait droit à percevoir son salaire le travailleur qui tombe malade, par hasard, les derniers jours avant le versement du salaire ou le jour de l’échéance.

30.

Partant, il ne faut attacher aucune pertinence à la date à laquelle le salarié pourrait, en vertu de la législation de l’État membre concerné, demander le versement de son salaire, s’il n’était pas tombé malade. Sinon, une interprétation restrictive de l’article 22 du règlement no 1408/71 priverait d’effet la protection que le législateur communautaire entendait assurer aux travailleurs par le moyen des dispositions pertinentes de ce règlement.

31.

La deuxième question pose à nouveau et en termes péremptoires le problème de la force probante des certificats médicaux d’incapacité de travail délivrés par un État membre et de la possibilité pour l’employeur concerné d’apporter la preuve de circonstances constitutives d’un « cas d’abus ».

32.

Invoquant la jurisprudence du Bundesarbeitsgericht et la législation nationale pertinente, le juge a quo relève, à propos de la preuve par certificat médical de l’existence d’une incapacité de travail, que ce certificat permet en principe au travailleur de démontrer que les conditions pour le maintien du versement du salaire au titre de l’article 1er, paragraphe 1, du LFZG sont réunies. U ajoute cependant que l’employeur a la possibilité, en « cas d’abus », de mettre en doute l’existence de l’incapacité de travail attestée par le certificat médical. A cette fin, il peut invoquer ou démontrer des faits qui prouvent qu’il n’y a pas d’incapacité de travail ou qui justifient en tout cas de sérieux doutes sur ce point. Il appartient alors au travailleur d’apporter des preuves supplémentaires de l’incapacité de travail qu’il allègue.

33.

Ainsi, entre autres exemples donnés par le Bundesarbeitsgericht dans l’ordonnance de renvoi, l’employeur peut invoquer des circonstances dont il découle, selon lui, que le médecin traitant a délivré le certificat sur la base d’une appréciation erronée en ce qui concerne l’incapacité de travail, ou que ce certificat a été obtenu de manière frauduleuse de la part de l’intéressé, ou encore que les soupçons quant à l’existence d’un abus résultent d’un comportement récurrent du travailleur.

34.

Considérant que la jurisprudence de la Cour ne dit pas s’il faut exclure la possibilité d’invoquer l’existence d’un abus, le Bundesarbeitsgericht soulève la question de la force probante du certificat médical. Il demande en conséquence si le juge est lié de façon absolue par les constatations de fait contenues dans le certificat, indépendamment de sa conviction, ce qui exclurait l’argument de l’abus de droit, ou si, au contraire, la possibilité d’invoquer cet argument n’est pas exclue.

35.

La Commission estime pour sa part que ce n’est que dans des cas exceptionnels, c’est-à-dire lorsqu’il y a une inexactitude manifeste dans le certificat d’incapacité de travail ou lorsque le travailleur a eu recours à des manœuvres frauduleuses, qu’il est possible d’opposer à ce dernier l’argument de l’abus de droit. En revanche, le gouvernement allemand et Brennet considèrent comme excessivement restrictif de ne pouvoir invoquer cet argument que dans de telles circonstances exceptionnelles. Et ils soutiennent que des doutes sérieux seraient suffisants pour ébranler la force probante du certificat d’incapacité de travail.

36.

D’après le juge national et le gouvernement allemand, l’invocation d’un tel cas d’abus, au sens indiqué dans l’ordonnance de renvoi, n’est pas contraire aux objectifs des règlements communautaires. En revanche, l’exclusion de la possibilité d’invoquer cet argument aurait pour résultat une inégalité de traitement des travailleurs, puisque ceux qui tombent malades pendant la durée de leur séjour à l’étranger se trouveraient dans une position plus avantageuse, dans la mesure où leur certificat médical aurait une plus grande force probante que celui délivré par les autorités allemandes correspondantes. C’est là l’origine des doutes du juge national, tant il est vrai que l’objectif du règlement no 1408/71 est de garantir l’égalité de traitement entre les ressortissants des États membres, au regard des dispositions de la législation interne, ainsi que l’octroi aux travailleurs et aux membres de leurs familles de la possibilité de bénéficier des prestations de sécurité sociale indépendamment de leur lieu de résidence ou d’emploi.

37.

Dans son arrêt Rindone ( 14 ), la Cour a établi certains principes essentiels ( 15 ) relatifs à la force probante des certificats médicaux. Concrètement, elle a estimé que la collaboration entre les institutions des États membres doit être loyale et fondée sur la confiance réciproque ( 16 ) et que les autorités des États membres doivent admettre l’exactitude des déclarations émanant d’autorités d’autres États membres et délivrées en application de dispositions communautaires. C’est précisément sur la base de ces principes qu’a été déterminée la valeur probante des certificats délivrés au titre de l’article 18 du règlement no 574/72, valeur probante qui ne peut être ébranlée que si l’employeur fait usage de la possibilité qui lui est offerte par l’article 18, paragraphe 5.

38.

Concrètement, la Cour a rejeté le point de vue selon lequel le certificat délivré par l’institution du lieu de résidence (ou de séjour) ne constituerait qu’une simple expertise dont l’évaluation incomberait à l’institution compétente. Elle a donc jugé que « l’article 18, paragraphes 1 à 4, du règlement no 574/72 est à interpréter en ce sens que, si l’institution compétente ne fait pas usage de la faculté prévue au paragraphe 5 de faire contrôler l’intéressé par un médecin de son choix, elle est liée, en fait et en droit, par les constatations médicales faites par l’institution du lieu de résidence quant à la survenance et à la durée de l’incapacité de travail » ( 17 ). Dans son arrêt Paletta I, la Cour a estimé ( 18 ) que, dans le cas où il est l’institution compétente pour le versement des prestations, l’employeur est lié par les certificats en question dès lors qu’il n’a pas fait examiner l’intéressé par un médecin de son choix, comme l’y autorise le paragraphe 5 de l’article 18.

39.

Dans l’arrêt Rindone, la Cour a ajouté ce qui suit: « Cette interprétation s’impose aussi en raison de l’objectif poursuivi par l’article 18 du règlement no 574/72, ainsi que par l’article 19 du règlement no 1408/71. Si l’institution compétente était libre de ne pas reconnaître la constatation de l’incapacité de travail effectuée par l’institution du lieu de résidence, il pourrait en résulter … des difficultés de preuve pour le travailleur dont la capacité de travail aurait entre-temps été rétablie. Or, ce sont précisément ces difficultés que la réglementation communautaire en cause vise à éliminer. Une telle situation serait inacceptable, car elle nuirait à ‘l’établissement d’une libre circulation des travailleurs migrants aussi complète que possible, principe qui s’inscrit dans les fondements de la Communauté’» ( 19 ).

40.

Quelques jours après l’arrêt Paletta I, dans son arrêt du 19 juin 1992, V/Parlement ( 20 ), la Cour a interprété les dispositions de l’article 59 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le « statut ») en faisant usage du principe énoncé dans ces deux décisions (Rindone et Paletta I) à propos de la force probante des certificats médicaux ( 21 ). Elle a rappelé ( 22 ) que, « sans prévoir le pouvoir de l’administration de refuser de tenir compte d’un certificat médical, même si celui-ci ne mentionne pas les raisons médicales de l’incapacité de travail de l’agent concerné, [l’article 59 du statut] prévoit, par contre, la faculté de l’administration de faire examiner l’agent en cause par un médecin de son choix. Dès lors, il y a lieu de conclure que le refus de l’administration du Parlement d’accepter le certificat médical …, sans avoir fait usage de sa faculté de soumettre Mme V. à une visite médicale de contrôle, est contraire à l’article 59 du statut » ( 23 ).

41.

Il découle des solutions jurisprudentielles ci-dessus que le certificat médical crée en faveur de celui qui l’invoque une présomption d’exactitude des faits qu’il atteste et de la régularité de la procédure suivant laquelle ils ont été constatés ( 24 ). Cependant, cette présomption peut être écartée si l’employeur fait usage de son droit de demander que le travailleur soit examiné par un médecin de son choix.

42.

En conséquence, la seule interprétation possible des arrêts Rindone et Paletta I est que l’article 18 contient des règles concernant non seulement les démarches que les travailleurs tombés malades dans un État membre autre que l’État compétent doivent accomplir en vue de prouver leur incapacité de travail, mais également la valeur probante que l’institution compétente doit attribuer au certificat délivré par l’institution du lieu de résidence ( 25 ).

43.

La Commission soutient que, lorsque l’employeur est l’institution compétente pour le versement des prestations en espèces, il ne peut faire en temps utile un usage efficace de la possibilité qui lui est offerte par l’article 18, paragraphe 5, du règlement no 574/72, parce que l’institution de l’État de séjour peut difficilement déterminer quelle est l’institution compétente en Allemagne.

44.

Dans l’arrêt Paletta I, la Cour a souligné ( 26 ) que les difficultés de l’employeur à faire utilement usage de la faculté qui lui a été accordée par l’article 18, paragraphe 5 « ne sauraient remettre en cause l’interprétation de l’une des dispositions de ce règlement, telle qu’elle résulte de son texte et de sa finalité ». Elle a poursuivi: « De tels problèmes pratiques peuvent d’ailleurs être résolus par l’adoption de mesures nationales ou communautaires visant à améliorer l’information des employeurs et à leur faciliter le recours à la procédure prévue par l’article 18, paragraphe 5, du règlement no 574/72 ».

45.

En ce qui concerne les difficultés pratiques que comporte l’exercice du droit reconnu à l’employeur par l’article 18 du règlement no 574/72, les avocats généraux MM. Mischo ( 27 ) et Gulmann ( 28 ) ont considéré qu’elles pouvaient être surmontées soit en modifiant cette disposition, soit dans le cadre de la commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants prévue aux articles 80 et 81 du règlement no 1408/71, soit dans le cadre de procédures de concertation spécifiques, prévues en particulier à l’article 84 du règlement no 1408/71, ou encore par des mesures prises unilatéralement par l’État membre ( 29 ).

46.

Nous examinerons maintenant le point de savoir dans quelle mesure la possibilité offerte à l’employeur de renverser la présomption consacrée par l’article 18 du règlement no 574/72 se limite à l’exercice de la faculté qui lui est reconnue de demander l’examen du travailleur par un médecin de son choix ou si, pour ébranler la valeur probante du certificat médical, il peut également suffire de démontrer la présence de circonstances constitutives d’un « abus », pour reprendre le terme utilisé par le Bundesarbeitsgericht.

47.

Nous considérons que la consécration par l’article 18 du règlement no 574/72 d’une présomption de régularité des certificats médicaux produits exclut complètement la possibilité d’invoquer des circonstances qui créent des doutes sérieux quant à l’exactitude des faits attestés par le certificat.

48.

En revanche, la consécration de la présomption de régularité des certificats en question n’exclut pas la possibilité d’invoquer des éléments démontrant avec certitude l’existence de défauts affectant la validité du certificat d’incapacité de travail invoqué.

49.

Plus précisément, nous pensons que la seule possibilité offerte à l’employeur, en dehors de celle de l’article 18, paragraphe 5, est d’une part d’invoquer l’absence des caractéristiques de forme essentielles qui sont indispensables pour retenir l’existence d’un certificat médical valide, concernant la personne de l’intéressé lui-même, c’est-à-dire que le certificat présente de tels défauts que l’on ne saurait retenir l’existence d’un certificat valide pour le travailleur qui le produit. Il s’agit des cas où le certificat invoqué présente des inexactitudes — il mentionne, par exemple, le nom et le prénom ou la date de naissance d’une autre personne ou encore il porte une date erronée — telles que même celui qui le produit ne peut prétendre en faire découler des droits en sa faveur.

50.

D’autre part, l’employeur peut encore invoquer, par-delà les termes du certificat, d’autres éléments, découlant d’un acte d’un organe public de l’État membre dans lequel le certificat a été délivré, acte qui établit d’une façon qui ne peut plus être contestée ni en justice ni par d’autres moyens procéduraux que les faits mentionnés dans le certificat ne correspondent pas à la réalité.

51.

C’est dans cette catégorie qu’il faut classer les cas où, en dépit du certificat médical que l’employeur a accepté de bonne foi, d’autres circonstances prouvent sans contestation possible qu’il n’y a pas eu d’incapacité de travail, puisque le certificat a été obtenu par la fraude; dans cette hypothèse, celui qui invoque le certificat, et qui a agi de cette manière, ne pourra plus, en vertu du principe de droit romain selon lequel « fraus omnia corrumpit » (la fraude corrompt toute chose), invoquer la protection offerte par les dispositions de la législation communautaire ( 30 ). C’est le cas, par exemple, lorsque le médecin est sanctionné à l’issue d’une procédure disciplinaire ou condamné dans le cadre d’une procédure pénale pour délivrance irrégulière du certificat en cause ( 31 ).

52.

Nous croyons que, en admettant la possibilité d’invoquer de telles circonstances, et en permettant ainsi à l’institution compétente pour le versement des prestations en espèces, c’est-à-dire en l’occurrence l’employeur, de faire valoir des éléments de fait comme ceux indiqués ci-dessus, la Cour évitera que ne soit faite « une application du droit communautaire qui heurterait le bon sens et méconnaîtrait des réalités pourtant évidentes et incontestables » ( 32 ).

53.

Nous nous rallions également à l’argumentation développée par les avocats généraux MM. Mischo et Gulmann sur ce point, dans leurs conclusions dans l’affaire Paletta I. Concrètement, l’avocat général M. Mischo ( 33 ) a examiné le problème de ce qu’il convient de faire en cas de « doutes graves et fondés au sujet de l’incapacité de travail constatée par l’institution du lieu de résidence ». Comme il l’a souligné, « il ne saurait être suffisant qu’existent de simples doutes pour que l’institution compétente ne soit plus liée par les constatations de l’institution du lieu de résidence » puisqu’elle dispose de la possibilité que lui offre l’article 18, paragraphe 5, de faire contrôler l’intéressé par un médecin de son choix. U poursuit en observant que « les constatations de l’institution du lieu de résidence ne sauraient être remises en cause par l’institution compétente (qui n’a pas fait procéder au contrôle prévu au paragraphe 5) que si elles ont été obtenues à la suite de manœuvres frauduleuses qui ont trompé l’institution du lieu de résidence, et/ou si elles devaient se révéler par la suite comme étant manifestement inexactes ». Et il termine: « Il me semblerait, en effet, très difficile d’admettre qu’au cas où l’institution compétente a fait confiance aux constatations de l’institution du lieu de résidence et n’avait a priori aucune raison de faire contrôler l’intéressé par un médecin de son choix — contrôle qui, dans le système de l’article 18, devrait tout de même constituer l’exception — elle continuerait à être tenue par ces constatations même s’il devait s’avérer, sans qu’aucun doute ne soit permis, qu’elles sont inexactes et ont été obtenues par la fraude » ( 34 ).

54.

La jurisprudence vient à l’appui du point de vue qui a été analysé ici. Une bonne illustration en est la solution que la Cour a donnée à une question analogue posée dans l’affaire Van de Bijl ( 35 ), qui mettait en cause un système d’attestations présentant certaines ressemblances avec celui de l’article 18 du règlement no 574/72. Dans cette affaire, il se posait entre autres la question de savoir si l’État membre d’accueil est tenu d’accorder l’autorisation nécessaire à l’exercice sur son territoire de la profession de peintre en bâtiment indépendant sur la foi d’une attestation délivrée dans l’État de provenance ( 36 ), alors même que cette attestation comporte des inexactitudes ou des oublis manifestes en rapport avec la durée effective de l’activité professionnelle exercée par l’intéressé dans son État membre de provenance. Dans son arrêt, la Cour a souligné que: « L’État membre d’accueil … est donc en principe lié par les constatations contenues dans l’attestation délivrée par l’État membre de provenance, sous peine de priver celle-ci de son effet utile » ( 37 ). Dans la suite, elle a précisé que: « Lorsque des éléments objectifs amènent l’État d’accueil à considérer que l’attestation produite contient des inexactitudes manifestes, il lui est loisible de s’adresser à l’État membre de provenance en vue de demander des renseignements supplémentaires » ( 38 ). Autrement dit, en dépit du fait que les dispositions pertinentes ( 39 ) ne le prévoyaient pas expressément, la Cour a admis que, dans certains cas tout à fait exceptionnels, l’État membre n’est pas lié par le certificat délivré par l’autorité compétente de l’État d’origine. Concrètement, elle a estimé que: « Dans de telles circonstances, l’État membre d’accueil ne saurait en effet être tenu d’ignorer des faits survenus sur son propre territoire et directement pertinents au regard du caractère réel et effectif de la période d’activité professionnelle accomplie dans l’État membre de provenance » ( 40 ). Elle a terminé en soulignant que « l’autorité compétente de l’État membre d’accueil … n’est pas tenue d’accorder automatiquement l’autorisation demandée lorsque l’attestation produite contient une inexactitude manifeste en ce qu’elle assure que la personne visée par la directive a accompli une période d’activité professionnelle dans l’État membre de provenance, s’il est constant qu’au cours de cette même période cette personne a exercé des activités professionnelles sur le territoire de l’État membre d’accueil » ( 41 ).

55.

En outre, dans son arrêt Lair ( 42 ), la Cour a clairement jugé que les abus démontrés à l’aide d'« éléments objectifs »« ne sont pas couverts par les dispositions communautaires en cause » ( 43 ).

56.

En conséquence, le point de vue que nous avons retenu exclut la possibilité pour l’employeur de renverser la présomption de régularité des certificats médicaux d’incapacité de travail produits par le salarié en invoquant des circonstances dont il ne découle pas avec certitude, mais seulement avec une probabilité accrue, que l’on se trouve en présence d’un cas d’abus.

57.

La juridiction de renvoi, le gouvernement allemand et Brennet invoquent les dispositions procédurales nationales relatives à la force probante des certificats médicaux et ils affirment que la même force probante doit, pour des raisons d’égalité de traitement des travailleurs, quel que soit l’endroit où ils tombent malades, être attribuée aux certificats en question — en l’occurrence, d’après la législation allemande, le juge aurait la faculté de les apprécier à sa guise —, peu importe qu’ils soient délivrés sur le territoire de l’État membre compétent pour le versement des prestations ou par les autorités compétentes d’un autre État membre.

58.

A l’audience, l’agent du gouvernement allemand a soutenu que, si les certificats des autorités étrangères avaient une plus grande valeur probante que ceux des autorités nationales, la véracité des certificats étrangers ne pourrait être démontrée que par le biais de la procédure pénale et, dans des cas exceptionnels, au moyen d’une procédure devant les tribunaux du travail. Ceci impliquerait cependant une intervention dans le droit procédural national qui ne serait pas nécessaire pour garantir la réalisation des libertés fondamentales du droit communautaire. En toute hypothèse, il appartiendrait à la juridiction nationale d’apprécier à la fois le certificat produit et les objections de l’employeur sur la base des dispositions procédurales nationales par lesquelles elle est liée.

59.

La Commission parvient aux mêmes conclusions (point 44 de ses observations), à savoir que l’article 22, paragraphe 1, sous ii), du règlement no 1408/71 dispose que le droit aux prestations en espèces servies par l’institution compétente est régi par les dispositions de la législation qu’elle applique. Cette conception, poursuit-elle, ne renvoie pas seulement au droit matériel de l’État compétent, mais également à son droit procédural, y compris le volet relatif à l’appréciation des preuves. L’article 18 du règlement d’application ne disposerait que pour la partie de la procédure qui se déroule nécessairement sur le lieu de séjour de l’intéressé. Elle conclut en conséquence qu’une telle interprétation ne doit pas conduire à dénaturer l’objectif de l’article 18 par le biais des dispositions procédurales de l’État compétent.

60.

L’acceptation de ces points de vue ainsi que de la solution jurisprudentielle du Bundesarbeitsgericht dans son ensemble, y compris quant à l’invocation de circonstances qui créent simplement de forts soupçons, mais non la certitude, que les faits attestés dans le certificat médical ne correspondent pas à la réalité, porterait atteinte à la primauté du droit communautaire sur le droit national ( 44 ).

61.

De fait, la reconnaissance des « cas d’abus » ne peut s’appliquer exactement de la même manière que dans des domaines qui ne sont pas liés au droit communautaire, car son application conduit à une modification substantielle des règles communautaires sur la force probante des certificats médicaux. L’acceptation de la possibilité d’invoquer un moyen de défense fondé sur l’abus de droit, au sens où l’entend le juge national, peut compromettre l’efficacité et mettre en péril la réalisation des objectifs du régime consacré par les règlements no 1408/71 et no 574/72 ( 45 ).

62.

En conclusion, nous considérons que l’article 18, paragraphes 1 à 5, du règlement no 574/72, tel qu’il a été interprété dans l’arrêt Paletta I, signifie que cette disposition n’interdit pas à l’institution compétente pour le versement des prestations, en l’occurrence l’employeur, d’invoquer et de démontrer des circonstances dont il découle avec certitude, au sens où nous l’avons développé dans nos considérations précédentes, qu’il n’y a pas d’incapacité de travail.

63.

Après avoir répondu à la deuxième question que l’article 18, paragraphes 1 à 5, du règlement no 574/72 doit être interprété en ce sens qu’il n’interdit pas à l’institution compétente pour le versement des prestations, c’est-à-dire en l’occurrence l’employeur, d’invoquer et d’apporter la preuve d’éléments de fait dont il découle avec certitude qu’il n’y a pas d’incapacité de travail, nous en arrivons maintenant à la troisième question relative à la compatibilité entre les dispositions litigieuses et le principe de proportionnalité ( 46 ).

64.

Dans sa jurisprudence, la Cour considère le principe de proportionnalité comme un principe général du droit communautaire qui doit être respecté par les institutions des Communautés dans l’exercice de leurs compétences. Concrètement, il découle de cette jurisprudence ( 47 ) que le principe général de la proportionnalité, qui est une règle d’un rang supérieur, exige une adéquation entre les objectifs poursuivis par la Communauté, qui servent l’intérêt général, et les mesures qui affectent les droits des citoyens. Autrement dit, le moyen employé doit être nécessaire et approprié à la réalisation de l’objectif et ses inconvénients ne doivent pas excéder ses avantages, c’est-à-dire ne doivent pas constituer, au vu de l’objectif poursuivi, une intervention démesurée et intolérable, qui porterait atteinte à la substance même des droits en question.

65.

L’objectif des dispositions de l’article 18 du règlement no 574/72, au vu de leur texte, mais également du règlement no 1408/71 ( 48 ), est de protéger le salarié qui tombe malade pendant son séjour sur le territoire d’un autre État membre et qui a droit pour cette raison au versement immédiat de prestations en espèces. Concrètement, les dispositions en question renforcent le droit du salarié à bénéficier de prestations en espèces, conformément à l’article 22 du règlement no 1408/71, après avoir au préalable effectué les démarches prévues par les dispositions du règlement no 574/72 et obtenu de l’institution compétente de son lieu de séjour un certificat médical d’incapacité de travail.

66.

D’ailleurs, dans l’arrêt Rindone, la Cour a jugé ce qui suit: « Si l’institution compétente était libre de ne pas reconnaître la constatation de l’incapacité de travail effectuée par l’institution du lieu de résidence, il pourrait en résulter … des difficultés de preuve pour le travailleur dont la capacité de travail aurait entre- temps été rétablie » ( 49 ). Dans l’arrêt Paletta I, elle a considéré que les difficultés pratiques pour la réalisation du contrôle par un médecin du choix de l’employeur « ne sauraient remettre en cause l’interprétation de l’une des dispositions de ce règlement, telle qu’elle résulte de son texte et de sa finalité » ( 50 ).

67.

Conformément à l’analyse développée ci-dessus à propos de la deuxième question préjudicielle, mais en accord aussi avec la jurisprudence précitée, nous croyons que le moyen utilisé, c’est-à-dire l’attribution au certificat médical d’une valeur de présomption avec les conséquences qui s’y rattachent, est approprié et nécessaire à la réalisation de l’objectif poursuivi, à savoir la protection des salariés devenus incapables de travailler pendant la durée de leur séjour dans un État membre autre que l’État compétent. En même temps, il permet de garantir l’exercice du droit fondamental de libre circulation des travailleurs qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté ( 51 ).

68.

Selon nous, avec l’article 18, paragraphe 5, du règlement no 574/72 auquel, comme nous l’avons vu dans notre réponse à la deuxième question, il est possible d’opposer la preuve de circonstances dont il découle avec certitude, d’une façon qui ne peut être contestée ni en justice ni par d’autres moyens procéduraux, qu’il n’y a pas eu d’incapacité de travail, le législateur communautaire ne porte pas atteinte aux droits de l’employeur, puisqu’il ne le prive pas de la possibilité de renverser, à certaines conditions, la présomption d’incapacité de travail créée par la présentation du certificat. En conséquence, les désavantages, c’est-à-dire le fait que l’employeur ne peut mettre en cause la valeur probante du certificat médical qu’à condition d’apporter la preuve qu’il n’y a pas d’incapacité de travail, n’excèdent pas les avantages et ne constituent pas, eu égard à l’objectif poursuivi, une intervention excessive et intolérable qui affecterait la substance même des droits de l’employeur. U y a donc entre les avantages et les désavantages un rapport raisonnable, tel que l’article 18 du règlement no 574/72 n’enfreint pas le principe de proportionnalité.

69.

Partant, plutôt que de retenir la solution draconienne de considérer comme invalide la disposition du règlement no 574/72 parce qu’elle enfreindrait une règle de droit communautaire de rang supérieur, en l’occurrence le principe de proportionnalité, il est préférable, puisque nous admettons la possibilité d’invoquer des circonstances exceptionnelles démontrant avec certitude l’absence de l’incapacité de travail faisant l’objet du certificat, d’interpréter la disposition litigieuse d’une façon conforme à ce principe.

70.

Nous en arrivons maintenant au cas où la Cour répondrait par la négative à la question précédente et considérerait que l’employeur qui n’a pas fait usage de la possibilité qui lui est offerte par l’article 18, paragraphe 5, de faire examiner l’intéressé par un médecin de son choix se trouve dépourvu de toute autre possibilité d’apporter la preuve de l’absence de l’incapacité de travail. Autrement dit, la Cour considérerait que l’employeur n’a pas même la possibilité d’invoquer soit des faits démontrant avec certitude l’absence des caractéristiques de forme essentielles qui sont indispensables pour considérer un certificat médical comme valablement établi soit, par-delà les termes du certificat, des éléments dont il découle, d’une façon non susceptible d’être contestée en justice ou par d’autres moyens procéduraux, que les faits attestés ne correspondent pas à la réalité. Selon nous, une telle interprétation rendrait invalide la disposition litigieuse de l’article 18 du règlement no 574/72, parce qu’elle ne serait plus conforme au principe de proportionnalité, dans la mesure où la charge imposée à l’employeur serait disproportionnée par rapport à l’avantage que le travailleur tire de cette disposition.

71.

Dans ces conditions, nous considérons que, dans le cadre d’un effort continu d’équilibre et de protection des droits respectifs de l’employeur et des travailleurs, en vue de réaliser la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, l’article 18 du règlement no 574/72 constitue une soupape de sécurité, peut-être insuffisante et qui aurait besoin d’être complétée et actualisée, mais qui n’en doit pas moins être considérée comme valide dans la mesure où elle assure malgré tout avec assez de réussite la pondération des intérêts contradictoires des travailleurs et des employeurs.

72.

En conséquence, sur la base de la réponse que nous proposons de donner à la deuxième question, nous estimons que l’article 18, paragraphes 1 à 5, du règlement no 574/72 n’est pas contraire au principe de proportionnalité.

73.

Par ces motifs, nous proposons à la Cour de donner aux questions préjudicielles dont elle a été saisie par le Bundesarbeitsgericht les réponses suivantes: