–

pour l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), par Mes A. Coretti, V. Stumpo et M. Sferrazza, avvocati,

–

pour VR, par Mes A. Guariso et L. Neri, avvocati,

–

pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de MM. A. Giordano et P. Gentili, avvocati dello Stato,

–

pour la Commission européenne, par Mmes C. Cattabriga et A. Azéma ainsi que par M. B.-R. Killmann, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (JO 2004, L 16, p. 44).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) (Institut national de prévoyance sociale, Italie) à VR au sujet du rejet d’une demande d’allocation familiale pour une période durant laquelle l’épouse et les enfants de l’intéressé ont résidé dans leur pays tiers d’origine.

3

Les considérants 2, 4, 6 et 12 de la directive 2003/109 énoncent :

[…]

[…]

[…]

4

Aux termes de l’article 2 de cette directive, intitulé « Définitions » :

« Aux fins de la présente directive, on entend par :

[…]

[…] »

5

L’article 11 de ladite directive, intitulé « Égalité de traitement », dispose :

« 1. Le résident de longue durée bénéficie de l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne :

[…]

[…]

2. En ce qui concerne le paragraphe 1, points b), d), e), f) et g), l’État membre concerné peut limiter l’égalité de traitement aux cas où le lieu de résidence enregistré ou habituel du résident de longue durée, ou celui de membres de sa famille pour lesquels il demande des prestations, se trouve sur son territoire.

[…]

4. En matière d’aide sociale et de protection sociale, les États membres peuvent limiter l’égalité de traitement aux prestations essentielles.

[…] »

6

Il ressort de la décision de renvoi que le decreto legge n. 69 – Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (décret-loi no 69, portant dispositions en matière de sécurité sociale, aux fins de l’amélioration de la gestion des organismes portuaires et autres mesures d’urgence), du 13 mars 1988 (GURI no 61, du 14 mars 1988), converti en loi no 153 du 13 mai 1988 (GURI no 112, du 14 mai 1988) (ci-après la « loi no 153/1988 »), a instauré l’allocation en faveur des ménages, dont le montant dépend du nombre d’enfants de moins de 18 ans composant le ménage et des revenus de celui-ci (ci-après l’« allocation en faveur des ménages »).

7

L’article 2, paragraphe 6, de la loi no 153/1988 dispose :

« Le ménage est composé des conjoints, à l’exclusion des conjoints séparés de fait et de corps, et des enfants et assimilés […], n’ayant pas 18 ans révolus ou sans limite d’âge s’ils se trouvent, en raison d’infirmités ou de déficiences physiques ou mentales, dans l’impossibilité absolue et permanente d’exercer un travail rémunéré. Peuvent également faire partie du ménage, aux mêmes conditions que les enfants et assimilés, les frères, sœurs, neveux et petits-enfants n’ayant pas 18 ans révolus ou sans limite d’âge s’ils se trouvent, en raison d’infirmités ou de déficiences physiques ou mentales, dans l’impossibilité absolue et permanente d’exercer un travail rémunéré, s’ils sont orphelins de père et de mère et n’ont pas droit à une pension de survie. »

8

Selon l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988, ne font pas partie du ménage, au sens de cette loi, le conjoint ainsi que les enfants et assimilés du ressortissant d’un pays tiers qui ne résident pas sur le territoire de la République italienne, sauf si l’État dont est issu le ressortissant étranger réserve un traitement réciproque aux citoyens italiens ou a conclu une convention internationale en matière de prestations familiales.

9

La directive 2003/109 a été transposée dans le droit national par le decreto legislativo n. 3 – Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (décret législatif no 3, portant transposition de la directive 2003/109), du 8 janvier 2007 (GURI no 24, du 30 janvier 2007) (ci-après le « décret législatif no 3/2007 »), lequel a incorporé les dispositions de cette directive dans le decreto legislativo n. 286 – Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (décret législatif no 286, texte unique des dispositions concernant la réglementation de l’immigration et les normes sur la condition de l’étranger), du 25 juillet 1998 (supplément ordinaire à la GURI no 191, du 18 août 1998) (ci-après le « décret législatif no 286/1998 »). L’article 9, paragraphe 12, sous c), de ce décret législatif prévoit que le ressortissant d’un pays tiers titulaire d’un permis de séjour de longue durée bénéficie, notamment, des prestations de sécurité sociale et d’assistance sociale, « sauf dispositions contraires et à condition qu’il soit démontré que l’étranger réside effectivement sur le territoire national ».

10

VR est un ressortissant d’un pays tiers, employé en Italie et titulaire d’un permis de séjour de longue durée depuis l’année 2010, conformément au décret législatif no 286/1998. Entre le mois de septembre 2011 et le mois d’avril 2014, son épouse et ses cinq enfants ont résidé dans leur pays d’origine, à savoir le Pakistan.

11

L’INPS ayant refusé, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988, de lui verser l’allocation en faveur des ménages durant cette période, VR a engagé une action devant le Tribunale del lavoro di Brescia (tribunal du travail de Brescia, Italie) contre l’INPS et son employeur, en invoquant le caractère discriminatoire de ce refus. Cette juridiction a fait droit à ses demandes et a condamné les défendeurs à lui verser les sommes correspondantes, après avoir écarté l’application de cette disposition qu’elle a jugée contraire à l’article 11 de la directive 2003/109.

12

L’appel interjeté par l’INPS contre cette décision devant la Corte d’appello di Brescia (cour d’appel de Brescia, Italie) a été rejeté, cette juridiction ayant considéré que l’allocation en faveur des ménages était une prestation essentielle d’assistance sociale qui ne pouvait relever des dérogations à l’égalité de traitement permises par la directive 2003/109.

13

L’INPS a alors saisi d’un pourvoi la juridiction de renvoi, la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation, Italie), devant laquelle il fait valoir que l’allocation en faveur des ménages constitue non pas une prestation d’assistance sociale, mais une prestation de sécurité sociale et que, en tout état de cause, elle ne saurait être considérée comme une prestation essentielle non susceptible de dérogation à l’obligation d’égalité de traitement.

14

La juridiction de renvoi expose que la solution du litige au principal dépend de l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 et de la question de savoir si cette disposition implique que les membres de la famille du résident de longue durée, titulaire du droit au versement de l’allocation en faveur des ménages prévue à l’article 2 de la loi no 153/1988, relèvent du cercle des membres de la famille bénéficiaires de cette prestation, bien qu’ils résident hors du territoire italien.

15

Elle précise, à cet égard, que le ménage visé à l’article 2 de la loi no 153/1988 constitue non seulement la base de calcul de l’allocation en faveur des ménages, mais aussi le bénéficiaire de cette dernière, par l’intermédiaire du titulaire de la rémunération ou de la pension sur laquelle se greffe cette allocation. Cette dernière constitue un complément économique dont bénéficient notamment tous les prestataires de travail qui exercent leur activité sur le territoire italien à condition qu’ils fassent partie d’un ménage dont les revenus ne dépassent pas un plafond déterminé. Pour la période allant du 1er juillet 2018 au 30 juin 2019, son montant, au taux plein, était de 137,50 euros par mois pour des revenus annuels n’excédant pas 14541,59 euros. Son versement est effectué par l’employeur en même temps que la rémunération.

16

La juridiction de renvoi indique également que la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation) a déjà eu l’occasion de souligner, dans sa jurisprudence, la nature double de l’allocation en faveur des ménages. D’une part, cette allocation, étant liée aux revenus de toute nature du ménage et tendant à garantir un revenu suffisant aux familles qui en sont dépourvues, relève des prestations de sécurité sociale. Conformément aux règles générales du régime de sécurité sociale dans lequel ladite allocation s’inscrit, la protection des familles des travailleurs en activité est mise en œuvre par le versement d’un complément de rémunération relative au travail effectué. Financée par les cotisations acquittées par l’ensemble des employeurs, auxquelles s’ajoute un complément versé par l’État, l’allocation en faveur des ménages est payée par l’employeur qui en fait l’avance et qui est autorisé à procéder à une compensation avec la cotisation due. D’autre part, cette allocation relève de l’assistance sociale, les revenus pris en compte étant augmentés, le cas échéant, pour protéger les personnes souffrant d’infirmité ou de déficience physique ou mentale ou les mineurs ayant des difficultés persistantes à s’acquitter de leurs devoirs et des fonctions propres à leur âge. En tout état de cause, il s’agit, selon la juridiction de renvoi, d’une mesure qui relève du champ d’application de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109.

17

La juridiction de renvoi souligne que les membres du ménage revêtent une importance essentielle dans le régime de l’allocation en faveur des ménages et sont considérés comme les bénéficiaires de celle-ci. Cependant, eu égard au fait que la loi désigne les membres de la famille composant le ménage comme les bénéficiaires d’une prestation économique qu’a droit de percevoir le titulaire de la rémunération sur laquelle se greffe cette allocation, elle se demande si l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 fait obstacle à une disposition telle que l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988. Elle éprouve notamment un doute sur l’interprétation de cette directive, au regard du considérant 4 et de l’article 2, sous e), de ladite directive.

18

C’est dans ces conditions que la Corte suprema di cassazione (Cour de cassation) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« L’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109[…] et le principe d’égalité de traitement entre les résidents de longue durée et les ressortissants nationaux doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils font obstacle à une législation nationale selon laquelle, contrairement à ce qui est prévu s’agissant des ressortissants de l’État membre, les membres de la famille du travailleur résident de longue durée et issu d’un pays tiers, s’ils résident dans le pays tiers d’origine, sont exclus du cercle des membres du ménage pris en compte aux fins du calcul de l’allocation en faveur des ménages ? »

19

Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, aux fins de la détermination des droits à une prestation de sécurité sociale, ne sont pas pris en compte les membres de la famille du résident de longue durée, au sens de l’article 2, sous b), de cette directive, qui résident non pas sur le territoire de cet État membre mais dans un pays tiers, alors que sont pris en compte les membres de la famille du ressortissant dudit État membre qui résident dans un pays tiers.

20

Il convient de rappeler que le droit de l’Union ne limite pas la compétence des États membres d’organiser leurs régimes de sécurité sociale. En l’absence d’harmonisation au niveau de l’Union, il appartient à chaque État membre de prévoir les conditions dans lesquelles les prestations de sécurité sociale sont accordées, ainsi que le montant de ces prestations et la période pendant laquelle elles sont octroyées. Toutefois, lorsqu’ils exercent cette compétence, les États membres doivent se conformer au droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 5 octobre 2010, Elchinov, C-173/09, EU:C:2010:581, point 40).

21

L’article 11, paragraphe 1, sous d), de cette directive leur impose de faire bénéficier les résidents de longue durée de l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne, notamment, la sécurité sociale telle qu’elle est définie par la législation nationale.

22

Toutefois, en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de ladite directive, les États membres peuvent limiter l’égalité de traitement, en ce qui concerne, notamment, la sécurité sociale, aux cas où le lieu de résidence enregistré ou habituel du résident de longue durée, ou celui des membres de sa famille pour lesquels les prestations sont demandées, se trouve sur leur territoire.

23

Ainsi, la directive 2003/109 prévoit un droit à l’égalité de traitement, qui constitue la règle générale, et énumère les dérogations à ce droit que les États membres ont la faculté d’établir, lesquelles doivent être interprétées de manière stricte. Ces dérogations ne sauraient dès lors être invoquées que si les instances compétentes dans l’État membre concerné pour la mise en œuvre de cette directive ont clairement exprimé qu’elles entendaient se prévaloir de celles-ci (voir, en ce sens, arrêts du 24 avril 2012, Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, points 86 et 87, ainsi que du 21 juin 2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, point 29).

24

La juridiction de renvoi éprouvant un doute sur l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 au regard du considérant 4 et de l’article 2, sous e), de celle-ci, il convient de d’observer, en premier lieu, que, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 54 et 55 de ses conclusions, cette dernière disposition, qui définit le « membre de la famille » comme étant tout ressortissant d’un pays tiers qui réside dans l’État membre concerné conformément à la directive 2003/86, a pour objet non pas de limiter le droit à l’égalité de traitement des résidents de longue durée prévu à l’article 11 de la directive 2003/109, mais seulement de définir cette notion pour la compréhension des dispositions qui, dans celle-ci, l’emploient.

25

En outre, si cette définition impliquait que le résident de longue durée dont les membres de la famille ne résident pas sur le territoire de l’État membre concerné est exclu du droit à l’égalité de traitement, l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109, donnant la possibilité aux États membres d’y déroger lorsque, notamment, la résidence enregistrée ou habituelle des membres de la famille pour lesquels ce ressortissant demande des prestations ne se trouve pas sur ce territoire, serait dépourvu de raison d’être.

26

En second lieu, quant au considérant 4 de la directive 2003/109, il convient, au préalable, de rappeler que le préambule d’un acte de l’Union n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte concerné ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé (voir, en ce sens, arrêts du 19 novembre 1998, Nilsson e.a., C-162/97, EU:C:1998:554, point 54, ainsi que du 19 décembre 2019, Puppinck e.a./Commission, C-418/18 P, EU:C:2019:1113, point 76).

27

En outre, s’il ressort de ce considérant que l’intégration des ressortissants des pays tiers qui sont installés durablement dans les États membres est un objectif poursuivi par cette directive, il ne peut être déduit de ce considérant que le résident de longue durée dont les membres de la famille ne résident pas sur le territoire de l’État membre concerné doit être exclu du droit à l’égalité de traitement prévu à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de cette directive, une telle exclusion n’étant, au demeurant, établie par aucune disposition de celle-ci.

28

L’INPS et le gouvernement italien faisant valoir que l’exclusion du résident de longue durée dont les membres de la famille ne résident pas sur le territoire de l’État membre concerné serait conforme à l’objectif d’intégration poursuivi par la directive 2003/109, l’intégration supposant une présence sur ce territoire, il convient de relever qu’il ressort des considérants 2, 4, 6 et 12 de cette directive que celle-ci vise à garantir l’intégration des ressortissants de pays tiers qui sont installés durablement et légalement dans les États membres et, à cette fin, à rapprocher les droits de ces ressortissants de ceux dont jouissent les citoyens de l’Union, notamment en instaurant l’égalité de traitement avec ces derniers dans un large éventail de domaines économiques et sociaux. Ainsi, le statut de résident de longue durée permet à la personne qui en bénéficie de jouir de l’égalité de traitement dans les domaines visés à l’article 11 de la directive 2003/109, aux conditions prévues à cet article [arrêt du 14 mars 2019, Y. Z. e.a. (Fraude dans le regroupement familial), C-557/17, EU:C:2019:203, point 63].

29

Il s’ensuit que, contrairement à l’allégation de l’INPS et du gouvernement italien, le fait d’exclure du droit à l’égalité de traitement le résident de longue durée, même lorsque les membres de sa famille ne se trouvent pas, pendant une période qui peut être temporaire, comme le montrent les faits de l’affaire au principal, sur le territoire de l’État membre concerné, ne saurait être considéré comme étant conforme à ces objectifs.

30

En conséquence, sous réserve de la dérogation permise par l’article 11, paragraphe 2, de la directive 2003/109, un État membre ne saurait refuser ou réduire le bénéfice d’une prestation de sécurité sociale au résident de longue durée, au motif que les membres de sa famille ou certains d’entre eux résident non pas sur son territoire mais dans un pays tiers, dès lors qu’il accorde ce bénéfice à ses ressortissants indépendamment du lieu de résidence des membres de leur famille.

31

S’agissant de l’affaire au principal, il convient de constater, en premier lieu, que la juridiction de renvoi indique elle-même que l’allocation en faveur des ménages a notamment la nature d’une prestation de sécurité sociale qui relève du champ d’application de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109.

32

En deuxième lieu, cette juridiction expose que le ménage constitue la base de calcul du montant de cette allocation. L’INPS et le gouvernement italien font valoir, à cet égard, que la non-prise en compte des membres de la famille ne résidant pas sur le territoire de la République italienne n’a d’incidence que sur ce montant, celui-ci étant de zéro, ainsi que l’INPS l’a précisé lors de l’audience, si tous les membres de la famille résident hors du territoire national.

33

Or, il convient d’observer que tant le non-versement de l’allocation que la réduction du montant de celle-ci, selon que tous les membres de la famille ou certains d’entre eux ne résident pas sur ce territoire, sont contraires au droit à l’égalité de traitement prévu à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109, dès lors qu’ils constituent une différence de traitement entre les résidents de longue durée et les ressortissants italiens.

34

Contrairement à ce que soutient également l’INPS, une telle différence de traitement ne saurait être justifiée par le fait que les résidents de longue durée et les ressortissants de l’État membre d’accueil seraient dans une situation différente en raison de leurs liens respectifs avec cet État, une telle justification étant contraire à l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 qui, conformément aux objectifs de celle-ci rappelés au point 28 du présent arrêt, impose une égalité de traitement entre eux dans le domaine de la sécurité sociale.

35

De même, ainsi qu’il découle d’une jurisprudence constante, les éventuelles difficultés de contrôle de la situation des bénéficiaires au regard des conditions d’octroi de l’allocation en faveur des ménages lorsque les membres de la famille ne résident pas sur le territoire de l’État membre concerné, invoquées par l’INPS et le gouvernement italien, ne sauraient justifier cette différence de traitement (voir, par analogie, arrêt du 26 mai 2016, Kohll et Kohll-Schlesser, C-300/15, EU:C:2016:361, point 59 ainsi que jurisprudence citée).

36

En troisième lieu, la juridiction de renvoi souligne que les membres du ménage sont considérés, selon le droit national, comme étant les bénéficiaires de l’allocation en faveur des ménages. Cependant, le bénéfice de cette allocation ne saurait être refusé pour ce motif au résident de longue durée dont les membres de la famille ne résident pas sur le territoire de la République italienne. En effet, si les membres du ménage bénéficient de ladite allocation, ce qui est l’objet même d’une prestation familiale, il ressort des indications fournies par cette juridiction, exposées aux points 15 et 16 du présent arrêt, que c’est du chef du travailleur ou du pensionné, également membre du ménage, que celle-ci est versée.

37

Il s’ensuit que l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 s’oppose à une disposition, telle que l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988, selon laquelle ne font pas partie du ménage, au sens de cette loi, le conjoint ainsi que les enfants et assimilés du ressortissant d’un pays tiers qui ne résident pas sur le territoire de la République italienne, sauf si l’État dont est issu le ressortissant étranger réserve un traitement réciproque aux citoyens italiens ou a conclu une convention internationale en matière de prestations familiales, à moins que, conformément à la jurisprudence rappelée au point 23 du présent arrêt, la République italienne ait clairement exprimé qu’elle entendait se prévaloir de la dérogation permise par l’article 11, paragraphe 2, de celle-ci.

38

Or, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 65 et 66 de ses conclusions, il ressort du dossier dont dispose la Cour et a été confirmé lors de l’audience par la République italienne que cette dernière n’a pas exprimé une telle intention en transposant la directive 2003/109 dans le droit national.

39

En effet, les dispositions de l’article 2, paragraphe 6 bis, de la loi no 153/1988 ont été adoptées bien antérieurement à la transposition de la directive 2003/109, effectuée par le décret législatif no 3/2007 qui a incorporé les dispositions de celle-ci dans le décret législatif no 286/1998, lequel, à son article 9, paragraphe 12, sous c), subordonne l’accès du titulaire d’un permis de séjour de longue durée aux prestations d’assistance sociale et de sécurité sociale à la condition que ce titulaire réside effectivement sur le territoire national, sans faire référence au lieu de résidence des membres de la famille de celui-ci.

40

Eu égard à tout ce qui précède, il convient de répondre à la question posée que l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, aux fins de la détermination des droits à une prestation de sécurité sociale, ne sont pas pris en compte les membres de la famille du résident de longue durée, au sens de l’article 2, sous b), de cette directive, qui résident non pas sur le territoire de cet État membre mais dans un pays tiers, alors que sont pris en compte les membres de la famille du ressortissant dudit État membre qui résident dans un pays tiers, lorsque ce même État membre n’a pas exprimé son intention de se prévaloir de la dérogation à l’égalité de traitement permise par l’article 11, paragraphe 2, de ladite directive en transposant celle-ci dans le droit national.

41

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :

L’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2003/109/CE du Conseil, du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, aux fins de la détermination des droits à une prestation de sécurité sociale, ne sont pas pris en compte les membres de la famille du résident de longue durée, au sens de l’article 2, sous b), de cette directive, qui résident non pas sur le territoire de cet État membre mais dans un pays tiers, alors que sont pris en compte les membres de la famille du ressortissant dudit État membre qui résident dans un pays tiers, lorsque ce même État membre n’a pas exprimé son intention de se prévaloir de la dérogation à l’égalité de traitement permise par l’article 11, paragraphe 2, de ladite directive en transposant celle-ci dans le droit national.

Signatures