Affaire C-181/22 P

Nemea Bank plc

contre

Banque centrale européenne

Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 12 décembre 2024

« Pourvoi – Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Règlement (UE) no 1024/2013 – Missions spécifiques de surveillance confiées à la Banque centrale européenne (BCE) – Article 24 – Décision de retrait de l’agrément de l’établissement de crédit – Procédure de réexamen administratif – Décision abrogeant une décision antérieure – Recours en annulation – Persistance de l’intérêt à agir – Recours en indemnité – Irrecevabilité manifeste »

1. Recours en annulation – Intérêt à agir – Intérêt s’appréciant à la date d’introduction du recours et jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle – Recours dirigé contre une décision de la Banque centrale européenne (BCE) portant sur le retrait de l’agrément d’un établissement de crédit – Abrogation de l’acte attaqué en cours d’instance après avis de la commission administrative de réexamen (CAR) – Remplacement de l’acte attaqué par une décision au contenu identique – Déclaration de non-lieu à statuer – Erreur de droit – Absence d’effet rétroactif de ladite abrogation – Maintien de l’intérêt à agir

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Conseil no 1024/2013, art. 24, § 8)

   (voir points 43, 44, 46, 47)

2. Responsabilité non contractuelle – Conditions – Illégalité – Préjudice – Lien de causalité – Charge de la preuve

   (Art. 340, 2e al., TFUE)

   (voir point 60)

Résumé

Saisie d’un pourvoi dirigé contre l’ordonnance du Tribunal du 20 décembre 2021, Niemelä e.a./BCE ( 1 ), dans laquelle il avait jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande en annulation en raison de la disparition de son objet et de l’intérêt à agir des parties requérantes, la Cour annule l’ordonnance attaquée. Dans son arrêt, la Cour se prononce ainsi sur la question de la persistance de l’intérêt à agir dans le cadre d’un recours contre une décision de la Banque centrale européenne (BCE) qui, à la suite d’un avis de la commission administrative de réexamen (ci-après la « CAR »), commission chargée de procéder à un réexamen administratif interne des décisions prises par la BCE, a été abrogée et remplacée par une autre décision au contenu identique.

Nemea Bank plc, la requérante, est un établissement de crédit de droit maltais, soumis à la surveillance prudentielle directe de l’Awtorità għas-Servizzi Finanzjarji ta’Malta (Autorité maltaise des services financiers, Malte, ci-après la « MFSA »), en raison de sa qualité d’entité moins importante. Le 25 janvier 2017, après avoir consulté l’autorité nationale de résolution, la MFSA a soumis à la BCE un projet de décision de retrait de l’agrément octroyé à la requérante pour l’accès à l’activité d’un établissement de crédit (ci-après l’« agrément ») ( 2 ). Le 13 mars 2017, ce projet a été approuvé par la BCE, qui a donné à la requérante trois jours pour présenter ses observations, ce que cette dernière a fait le 15 mars 2017. Le 23 mars 2017, la BCE a adopté la décision du 23 mars 2017, procédant au retrait de l’agrément de la requérante (ci-après la « décision litigieuse ») ( 3 ).

Saisie d’une demande de réexamen de la décision litigieuse, introduite notamment par la requérante, la CAR a adopté un avis, par lequel elle proposait que cette décision soit remplacée par une décision au contenu identique. Sur la base de cet avis et d’un projet du conseil de surveillance, la BCE a adopté, le 30 juin 2017, une décision (ci-après la « décision du 30 juin 2017 ») qui, comme il est indiqué dans son dispositif, a remplacé la décision litigieuse. Parallèlement à cette demande de réexamen, les parties requérantes en première instance ont saisi le Tribunal d’un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse ainsi qu’à l’indemnisation des préjudices qu’elles ont prétendument subis du fait de l’adoption de cette décision. En revanche, elles n’ont pas pour autant introduit un tel recours contre la décision du 30 juin 2017.

Dans l’ordonnance attaquée, le Tribunal a, d’une part, décidé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande en annulation du fait de la disparition de son objet et de l’intérêt à agir des parties requérantes en première instance et, d’autre part, rejeté la demande en indemnité comme irrecevable.

Appréciation de la Cour

Sur la perte de l’intérêt à agir contre la décision litigieuse, la Cour relève, comme le Tribunal dans l’ordonnance attaquée, que, selon une jurisprudence constante, l’intérêt à agir doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit, en outre, perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle, sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté. Toutefois, la Cour rappelle qu’elle a reconnu que l’intérêt à agir d’un requérant ne disparaît pas nécessairement en raison du fait que l’acte attaqué par ce dernier a cessé de produire des effets en cours d’instance. En effet, un requérant peut conserver un intérêt à obtenir une déclaration d’illégalité de cet acte pour la période au cours de laquelle il était applicable et a produit ses effets, une telle déclaration conservant à tout le moins un intérêt en tant que fondement d’un recours éventuel en responsabilité. De plus, la persistance de l’intérêt à agir d’un requérant doit être appréciée in concreto, en tenant compte, notamment, des conséquences de l’illégalité alléguée et de la nature du préjudice prétendument subi.

À cet égard, la Cour précise qu’il ressort, certes, du libellé de l’article 24, paragraphe 7, du règlement no 1024/2013 ( 4 ) que, lorsque la BCE considère, à l’issue d’une procédure de réexamen administratif, qu’il n’y a pas lieu de modifier la décision faisant l’objet de ce réexamen, elle abroge cette décision et la remplace par une décision dont le contenu est identique. Cependant, la Cour considère qu’il ne saurait en être déduit qu’une telle abrogation suivie d’un tel remplacement a un effet rétroactif comparable à celui d’une annulation d’un acte d’une institution de l’Union par une juridiction de l’Union.

Ainsi, il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’abrogation d’un acte d’une institution de l’Union n’est pas une reconnaissance de son illégalité et produit un effet ex nunc, à la différence d’un arrêt en annulation en vertu duquel l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et est censé n’avoir jamais existé. Or, la circonstance que cette abrogation a été suivie du remplacement de l’acte initial par un nouveau ne saurait conférer à ce dernier un effet rétroactif. Dès lors, la décision initiale n’est pas éliminée rétroactivement de l’ordre juridique de l’Union par l’adoption de la seconde décision qui l’abroge et la remplace et dont le contenu est identique ( 5 ). En effet, l’agrément d’un établissement de crédit ayant été retiré par cette décision initiale, cette seconde décision a eu pour conséquence de prolonger les effets de la décision initiale, sans faire disparaître ceux déjà produits par celle-ci.

En l’espèce, c’est la décision litigieuse qui a eu pour effet de retirer l’agrément à la requérante et qui a eu d’éventuelles conséquences préjudiciables dont cette dernière se plaint. En outre, la demande de réexamen d’une décision initiale étant en principe dépourvue d’effet suspensif ( 6 ), la décision litigieuse a continué de produire ses effets jusqu’au moment où la décision du 30 juin 2017 a pris effet, à savoir lors de sa notification à la requérante. Ce n’est donc qu’à compter de cette notification que cette dernière décision a abrogé et remplacé la décision litigieuse, ainsi qu’il ressort des termes mêmes du dispositif de la décision du 30 juin 2017.

Partant, la Cour conclut que le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que la décision litigieuse avait été remplacée avec effet rétroactif par la décision du 30 juin 2017 et que le recours tendant à l’annulation de cette première décision n’avait plus d’objet. Considérant que le litige n’est pas en état d’être jugé, la Cour renvoie l’affaire devant le Tribunal.

( 1 ) Ordonnance du 20 décembre 2021, Niemelä e.a./BCE (T-321/17, EU:T:2021:942, ci-après l’« ordonnance attaquée »).

( 2 ) En application de l’article 80 du règlement (UE) no 468/2014 de la Banque centrale européenne, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la Banque centrale européenne, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (JO 2014, L 141, p. 1).

( 3 ) Décision de la BCE, du 23 mars 2017, procédant au retrait de l’agrément pour l’accès aux activités d’établissement de crédit de Nemea Bank (ECB/SSM/2017 – 213800JENPXTUY75VSO/1 WHD-2017-0003).

( 4 ) Règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63, ci-après le « règlement MSU »).

( 5 ) Tel qu’il résulte de l’article 24, paragraphe 7, du règlement MSU.

( 6 ) Conformément à l’article 24, paragraphe 8, du règlement MSU.