DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)

21 mai 2025 (*)

« Aide d’État – Mesures étatiques modifiant l’aide existante accordée à l’organisme de radiodiffusion de service public lituanien LRT – Rejet d’une plainte – Décision de ne pas soulever d’objections – Recours en annulation – Qualité de partie intéressée – Sauvegarde des droits procéduraux – Recevabilité – Difficultés sérieuses – Modification substantielle d’une aide existante »

Dans l’affaire T-72/22,

Interneto žiniasklaidos asociacija, établie à Vilnius (Lituanie),

All Media Lithuania UAB, établie à Vilnius,

All Media Radijas UAB, établie à Vilnius,

représentées par M^e K. Kačerauskas, avocat,

parties requérantes,

contre

Commission européenne, représentée par M^me L. Nicolae, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

soutenue par

Lietuvos nacionalinis radijas ir televizija VšĮ, établie à Vilnius (Lituanie), représentée par M^e D. Miniotas, avocat,

et par

European Broadcasting Union (EBU), établie à Grand-Saconnex (Suisse), représentée par M^es D. Waelbroeck, D. Fosselard et J. Bracker, avocats,

parties intervenantes,

LE TRIBUNAL (neuvième chambre),

composé de MM. L. Truchot, président, H. Kanninen et M^me T. Perišin (rapporteure), juges,

greffier : M. A. Marghelis, administrateur,

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 22 mars 2024,

rend le présent

Arrêt

1 Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, Interneto žiniasklaidos asociacija, All Media Lithuania UAB et All Media Radijas UAB, demandent l’annulation de la lettre de la Commission européenne portant la référence COMP.C.4/KK/ASz/ao D(2021)7942463, du 25 novembre 2021, concernant l’aide d’État SA.57787 (2020/FC) – Lituanie – Aide d’État en faveur du radiodiffuseur de service public LRT – LT (ci-après la « lettre attaquée »).

Antécédents du litige

2 La première requérante, Interneto žiniasklaidos asociacija, est une association professionnelle, établie à Vilnius (Lituanie). Selon la requête, elle représente les intérêts des sociétés qui exercent leurs activités dans le secteur des médias en ligne.

3 Les deuxième et troisième requérantes, All Media Lithuania et All Media Radijas, sont des sociétés privées à responsabilité limitée, établies à Vilnius. Selon la requête, elles exercent des activités dans le secteur des médias, notamment des activités de diffusion à la télévision et à la radio.

4 Lietuvos nacionalinis radijas ir televizija VšĮ (Radio-télévision nationale lituanienne, ci-après la « LRT ») est un radiodiffuseur de service public appartenant à l’État lituanien, dont le siège est situé à Vilnius. Elle a été établie par la résolution n^o 1-208 du 10 mai 1990 sur l’approbation du statut de la radiotélévision nationale lituanienne, adoptée par le Parlement lituanien.

5 Le statut de la LRT prévoit que les objectifs de la LRT consistent « à collecter et diffuser des informations sur la Lituanie et le monde et à les publier dans la langue lituanienne correcte ; à créer, diffuser et préserver des valeurs culturelles ; à créer une société tolérante et humaine ; à promouvoir l’éducation morale et civique ; à développer les communications radiotélévisées et à renforcer les capacités techniques ». Pour effectuer sa mission de service public, la LRT a le droit « d’organiser des concours ouverts de radiotélévision, des festivals, des forums, des expositions, etc. ; d’avoir des groupes artistiques ; de publier des livres et des périodiques ; de produire et de diffuser des programmes commerciaux et de la publicité ; et d’établir des contacts directs avec des organisations et des entreprises étrangères ». Le financement de la LRT consiste en « des subventions de l’État, des recettes provenant d’activités commerciales, de l’édition, de la publicité et d’autres sources, ainsi que des dons d’organismes publics et de particuliers ».

6 La LRT a été réorganisée par l’įstatymas Nr. I-1571 Lietuvos nacionalinio radijo ir televizijos (loi n^o I-1571 sur la radiotélévision nationale lituanienne), du 8 octobre 1996 (Žin., 1996, n° 102-2319, ci-après la « loi sur la LRT »).

7 La loi sur la LRT a été modifiée, notamment, en 2015 (ci-après les « amendements de 2015 ») et en 2020 (ci-après les « amendements de 2020 »).

8 En ce qui concerne le régime de financement de la LRT, il ressort du dossier que l’article 15, paragraphe 1, de la loi sur la LRT, dans sa version en vigueur avant l’adhésion de la Lituanie à l’Union européenne, prévoyait que la LRT était financée par des subventions de l’État, des revenus provenant des taxes perçues par l’État pour les services rendus au public par la LRT, des recettes provenant des ventes de programmes de radio et de télévision, de la publicité et de l’édition, ainsi que des recettes provenant d’activités commerciales. Au fur et à mesure que les recettes des taxes perçues par l’État pour les services rendus au public par la LRT augmentaient, le financement de la LRT par le budget de l’État diminuait.

9 À la suite des amendements de 2015, l’article 15, paragraphe 1, de la loi sur la LRT, dans sa version modifiée par lesdits amendements, prévoyait que le financement de la LRT devait provenir des subventions de l’État, des recettes provenant des ventes de programmes de radio et de télévision, des avis d’information, des publications, ainsi que des recettes provenant des activités commerciales. Ainsi, les recettes tirées de la publicité commerciale ne constituaient plus une source de financement de la LRT. Par ailleurs, l’article 15, paragraphe 3, de ladite loi, dans sa version modifiée par les amendements de 2015, a établi une formule pour déterminer le montant des fonds auxquels avait droit la LRT chaque année au titre du budget de l’État. Ce montant s’élevait à 1,5 % du budget de l’État et des recettes du budget municipal (« municipal budget ») provenant de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et à 1,3 % des droits d’accises effectivement perçus l’année précédente. En outre, cette disposition prévoyait que le montant des fonds alloués à la LRT ne devait pas être inférieur au montant calculé sur la base de l’ensemble des recettes réelles de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et des droits d’accises en 2012.

10 À la suite des amendements de 2020, conformément à l’article 15, paragraphe 3 de la loi sur la LRT, dans sa version modifiée par lesdits amendements, la formule établie par les amendements de 2015 pour déterminer le montant des fonds auxquels la LRT a droit chaque année au titre du budget de l’État a été adaptée et ces fonds s’élèvent désormais à 1 % du budget de l’État et des recettes du budget municipal provenant de l’impôt sur le revenu des personnes physiques et à 1,3 % des droits d’accises effectivement perçus l’année précédente. Par ailleurs, le montant des fonds alloués à la LRT ne doit pas être inférieur aux fonds alloués à la LRT au titre du budget de l’État en 2019.

11 Le 21 juin 2020, les requérantes ont déposé une plainte auprès de la Commission, alléguant que les modifications apportées au régime de financement de la LRT par les amendements de 2015 et 2020 étaient suffisamment substantielles pour déclencher l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Les requérantes considéraient que, puisque ces modifications n’avaient pas été notifiées à la Commission, le financement de la LRT depuis le 1^er janvier 2015 constituait une aide d’État illégale interdite par l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

12 Le 2 juillet 2020, la Commission a transmis une version non confidentielle de la plainte aux autorités lituaniennes, qui ont présenté leurs observations le 29 septembre 2020, affirmant que le régime de financement de la LRT constituait une aide existante.

13 Le 26 février 2021, les requérantes ont fourni des informations complémentaires à la Commission.

14 Le 30 avril 2021, la Commission a transmis les observations des autorités lituaniennes aux requérantes et a fait part de sa conclusion préliminaire selon laquelle le régime de financement de la LRT constituait une aide existante.

15 Le 1^er juillet 2021, les requérantes ont présenté des observations sur les conclusions préliminaires de la Commission et ont demandé à cette dernière d’ouvrir une procédure formelle d’examen (ci-après les « observations des requérantes du 1^er juillet 2021 »). À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où la Commission considérerait que le régime de financement de la LRT constituait une aide existante, les requérantes lui ont demandé de procéder à un examen de la compatibilité de cette mesure.

16 Le 25 novembre 2021, la Commission a envoyé la lettre attaquée aux requérantes. Dans ladite lettre, premièrement, elle a indiqué que le régime de financement de la LRT constituait une aide existante au sens de l’article 1^er, sous b), i), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), c’est-à-dire une aide mise à exécution avant et toujours applicable après l’entrée en vigueur du traité FUE dans l’État membre concerné. Deuxièmement, la Commission a considéré que les amendements de 2015 et de 2020 n’étaient pas détachables du régime initial de financement de la LRT. Troisièmement, elle a conclu que les amendements de 2015 et de 2020 ne pouvaient pas être considérés comme étant des modifications substantielles de l’aide existante, puisqu’ils n’avaient pas modifié les éléments constitutifs du régime initial de financement de la LRT. Ainsi, selon la Commission, les amendements de 2015 et 2020 ne constituaient pas une aide nouvelle. Quatrièmement, la Commission est parvenue à la conclusion préliminaire selon laquelle le financement de la LRT était prima facie conforme à la communication de la Commission concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État (JO 2009, C 257, p. 1, ci-après la « communication sur la radiodiffusion »), et à l’article 106, paragraphe 2, TFUE. Elle a toutefois considéré qu’elle n’était pas obligée de tirer de conclusion définitive sur la compatibilité de l’aide avec le marché intérieur, étant donné que celle-ci constituait une aide existante. La Commission a précisé que, selon la jurisprudence, elle disposait d’un large pouvoir d’appréciation dans l’exercice de ses pouvoirs en vertu de l’article 108, paragraphe 1, TFUE et que les mesures utiles proposées en vertu de cette disposition ne constituaient que des propositions qui ne produisaient pas d’effets juridiques obligatoires. Elle a ainsi conclu qu’elle n’était pas obligée d’entamer un examen de l’aide existante et de proposer des mesures utiles au sens de l’article 108, paragraphe 1, TFUE.

17 Le 11 janvier 2022, les requérantes ont transmis à la Commission des informations complémentaires.

Conclusions des parties

18 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la lettre attaquée ;

– condamner la Commission aux dépens.

19 La Commission et les intervenantes, LRT et European Broadcasting Union (EBU), concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner les requérantes aux dépens.

En droit

Sur la recevabilité

20 Les requérantes font valoir que le présent recours est recevable, dans la mesure où, premièrement, la lettre attaquée constitue une décision adoptée par la Commission soumise au contrôle juridictionnel conformément à l’article 263 TFUE et, deuxièmement, elles ont la qualité pour agir, puisqu’elles sont à la fois considérées comme des parties intéressées au sens de l’article 1^er, sous h), du règlement 2015/1589, et directement et individuellement concernées par la lettre attaquée, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

21 La Commission, soutenue par EBU, ne conteste pas que la lettre attaquée est un acte attaquable. Elle précise toutefois que la nature d’acte attaquable de la lettre attaquée se limite à sa conclusion concernant l’aide existante et ne s’étend pas à sa conclusion préliminaire sur la compatibilité du financement de la LRT avec le marché intérieur.

22 En ce qui concerne la qualité pour agir des requérantes, dans son mémoire en défense, la Commission ne conteste pas que les requérantes sont en concurrence avec la LRT et qu’elles n’ont pas besoin de démontrer qu’elles sont directement et individuellement concernées par la lettre attaquée, dans la mesure où le moyen unique invoqué par les requérantes doit être compris comme visant à protéger leurs droits procéduraux en raison de l’absence d’ouverture d’une procédure formelle d’examen.

23 Toutefois, dans sa réponse à la mesure d’organisation de la procédure adressée par le Tribunal aux parties, la Commission, soutenue par les intervenantes, considère qu’aucune des trois branches du moyen unique invoqué par les requérantes ni aucun des arguments concrets soulevés dans le cadre de ces trois branches ne vise à sauvegarder leurs droits procéduraux découlant de l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Aucune des observations des requérantes n’identifierait d’éléments concrets susceptibles de démontrer l’existence de difficultés sérieuses rencontrées par la Commission dans son appréciation. Selon la Commission, les requérantes cherchent plutôt à remettre en cause le bien-fondé de la lettre attaquée.

Sur le caractère attaquable de la lettre attaquée

24 En vertu de l’article 263, premier alinéa, TFUE, les actes susceptibles de faire l’objet d’un recours sont les actes destinés à produire des effets juridiques à l’égard des tiers.

25 Pour déterminer si la lettre attaquée comporte une décision pouvant faire l’objet d’un recours en annulation, il convient de relever que, en vertu de l’article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement 2015/1589, la Commission doit examiner sans retard toute plainte déposée par une partie intéressée concernant une aide prétendue illégale. Lorsqu’elle reçoit une telle plainte, la Commission doit ouvrir la phase préliminaire d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Dans ce cadre, elle doit examiner si la mesure litigieuse constitue une aide et, dans l’affirmative, si cette aide est compatible avec le marché intérieur (voir, en ce sens, ordonnance du 10 octobre 2017, Alex/Commission, T-841/16, non publiée, EU:T:2017:724, point 29 et jurisprudence citée, et arrêt du 27 avril 2022, Flašker/Commission, T-392/20, non publié, EU:T:2022:245, point 30 et jurisprudence citée).

26 L’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, qui est applicable à l’examen d’une plainte visant une aide prétendument illégale, impose à la Commission de clore cette phase préliminaire d’examen par l’adoption d’une décision au titre de l’article 4, paragraphes 2, 3 ou 4, de ce règlement, à savoir une décision constatant l’absence d’aide d’État, une décision concluant, dans le cas où une aide d’État est identifiée, qu’il n’y a pas de doutes sur sa compatibilité avec le marché intérieur ou une décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, cette institution n’étant pas autorisée à perpétuer un état d’inaction pendant la phase préliminaire d’examen. Le moment venu, il lui appartient, par conséquent, soit d’ouvrir la procédure formelle d’examen, prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, soit de classer l’affaire en adoptant une décision en ce sens (voir, en ce sens, arrêt du 27 avril 2022, Flašker/Commission, T-392/20, non publié, EU:T:2022:245, point 31 et jurisprudence citée).

27 S’agissant de l’hypothèse dans laquelle la Commission conclut, à la suite de l’examen d’une plainte et au terme de la phase préliminaire d’examen, que les mesures dénoncées constituent des aides existantes, il convient de rappeler qu’une aide existante est certes soumise à l’examen permanent prévu à l’article 108, paragraphe 1, TFUE et doit être considérée comme étant légale aussi longtemps que la Commission n’a pas constaté son incompatibilité avec le marché intérieur. Toutefois, lorsqu’elle est saisie d’une plainte mettant en cause une aide prétendument illégale, la Commission, en qualifiant la mesure d’aide existante, soumet celle-ci à la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 1, TFUE et refuse ainsi implicitement d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard de cette aide que le plaignant estime être une aide illégale, c’est-à-dire une aide nouvelle mise à exécution sans l’autorisation requise (voir arrêt du 27 avril 2022, Flašker/Commission, T-392/20, non publié, EU:T:2022:245, point 33 et jurisprudence citée).

28 Une telle prise de position de la Commission fondée sur les informations fournies par les parties intéressées constitue une décision (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 58 et jurisprudence citée), laquelle revêt un caractère définitif et ne saurait donc être qualifiée de simple mesure provisoire (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C-322/09 P, EU:C:2010:701, point 53 et jurisprudence citée).

29 Pour déterminer si un acte adopté par la Commission constitue une décision prise au titre de l’article 4 du règlement 2015/1589, il convient, selon la jurisprudence, d’examiner la substance de cet acte. La présentation formelle de l’acte, à savoir le fait qu’il soit dûment intitulé par son auteur, qu’il soit suffisamment motivé ou qu’il mentionne les dispositions qui constituent sa base légale, est, en principe, sans incidence sur sa nature. Est également sans pertinence, en principe, la circonstance selon laquelle l’acte n’est pas désigné comme une « décision ». Enfin, il est sans importance que l’acte ait été notifié, ou non, à l’État membre concerné, l’accomplissement de cette formalité ne pouvant modifier la substance dudit acte (voir ordonnance du 10 octobre 2017, Alex/Commission, T-841/16, non publiée, EU:T:2017:724, point 32 et jurisprudence citée).

30 C’est au regard des principes rappelés aux points 25 à 29 ci-dessus qu’il convient de déterminer si la Commission a, dans la lettre attaquée, arrêté, au terme de la phase préliminaire d’examen, sa position définitive sur la plainte introduite par les requérantes.

31 En l’espèce, il y a lieu de constater que, ainsi qu’il ressort des points 11 à 16 ci-dessus, le 21 juin 2020, les requérantes ont déposé une plainte auprès de la Commission, alléguant que les modifications apportées au régime de financement de la LRT par les amendements de 2015 et 2020 étaient suffisamment substantielles pour déclencher l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Le 30 avril 2021, la Commission a fait part de sa conclusion préliminaire selon laquelle le régime de financement de la LRT constituait une aide existante. Le 1^er juillet 2021, les requérantes ont présenté des observations sur les conclusions préliminaires de la Commission et lui ont demandé d’ouvrir une procédure formelle d’examen. Le 25 novembre 2021, la Commission a envoyé aux requérantes la lettre attaquée, dans laquelle elle a conclu que les amendements de 2015 et de 2020 ne pouvaient être considérés comme étant des modifications substantielles de l’aide existante, puisqu’ils n’avaient pas modifié les éléments constitutifs du régime initial de financement de la LRT. Ainsi, la Commission a relevé que les amendements de 2015 et 2020 ne constituaient pas une aide nouvelle et que, par conséquent, il n’y avait pas lieu d’ouvrir la procédure formelle d’examen. La Commission a précisé qu’elle n’envisageait pas d’adopter d’autres mesures en réponse à la plainte des requérantes.

32 De ces éléments, il découle que, dans la lettre attaquée, la Commission s’est forgé une opinion définitive sur la qualification d’aide existante des amendements de 2015 et de 2020 et a ainsi mis fin à la procédure préliminaire d’examen, dès lors que l’enquête entamée n’avait pas permis de conclure à l’existence de modifications substantielles de l’aide existante.

33 Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée aux points 27 et 28, une telle décision, par laquelle la Commission qualifie la mesure en cause d’aide existante et refuse ainsi implicitement d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, constitue une décision au titre de l’article 4 du règlement 2015/1589, et, par conséquent, un acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C-322/09 P, EU:C:2010:701, points 52, 60 et 62).

34 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de qualifier la lettre attaquée de décision adoptée au titre de l’article 4 du règlement 2015/1589, en ce que la Commission a qualifié les amendements de 2015 et de 2020 d’aide existante, et, par conséquent, d’acte attaquable.

Sur la qualité pour agir

35 Il convient de rappeler que, dans le cadre de la procédure de contrôle des aides d’État prévue à l’article 108 TFUE, doivent être distingués, d’une part, l’examen préliminaire des aides institué par le paragraphe 3 de cet article, qui a seulement pour objet de permettre à la Commission de se former une première opinion sur la compatibilité partielle ou totale de l’aide en cause, et, d’autre part, la procédure formelle d’examen visée au paragraphe 2 du même article. Ce n’est que dans le cadre de celle-ci, qui est destinée à permettre à la Commission d’avoir une information complète sur l’ensemble des données de l’affaire, que le traité prévoit l’obligation, pour la Commission, de mettre en demeure les intéressés de présenter leurs observations (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 56 et jurisprudence citée).

36 Il en résulte que, lorsque, sans ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, la Commission constate, par une décision prise sur le fondement du paragraphe 3 du même article, qu’une aide est compatible avec le marché intérieur, les bénéficiaires de ces garanties de procédure ne peuvent en obtenir le respect que s’ils ont la possibilité de contester cette décision devant le juge de l’Union. Pour ces motifs, celui-ci déclare recevable un recours visant à l’annulation d’une telle décision, introduit par un intéressé au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, lorsque l’auteur de ce recours tend, par l’introduction de celui-ci, à faire sauvegarder les droits procéduraux qu’il tire de cette disposition (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 57 et jurisprudence citée).

37 Tel est également le cas lorsque, sans ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission soutient que, pour autant que la mesure contestée constitue une aide, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, celle-ci devrait être qualifiée d’aide existante et, ce faisant, elle refuse implicitement l’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 58 et jurisprudence citée).

38 En revanche, si la partie requérante met en cause le bien-fondé d’une décision d’appréciation de l’aide prise sur le fondement de l’article 108, paragraphe 3, TFUE ou à l’issue de la procédure formelle d’examen, le simple fait qu’elle puisse être considérée comme intéressée, au sens du paragraphe 2 de cet article, ne saurait suffire pour admettre la recevabilité du recours. Elle doit alors démontrer qu’elle a un statut particulier, au sens de l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17). Il en est notamment ainsi lorsque la position de la partie requérante sur le marché concerné est substantiellement affectée par l’aide faisant l’objet de la décision en cause (voir arrêt du 15 juillet 2021, Deutsche Lufthansa/Commission, C-453/19 P, EU:C:2021:608, point 37 et jurisprudence citée).

39 En l’espèce, la Commission, en qualifiant la mesure d’aide existante, a refusé implicitement d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE à l’égard de cette aide que les requérantes estimaient être une aide illégale. Une telle prise de position de la Commission fondée sur les informations fournies par les parties intéressées constitue une décision de refus d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, à l’encontre de laquelle une partie intéressée peut introduire un recours afin de sauvegarder les droits procéduraux qu’elle tire de cette disposition.

40 Selon l’article 1^er, sous h), du règlement 2015/1589, est une partie intéressée « tout État membre et toute personne, entreprise ou association d’entreprises dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi d’une aide, en particulier le bénéficiaire de celle-ci, les entreprises concurrentes et les associations professionnelles ». Il s’agit, en d’autres termes, d’un ensemble indéterminé de destinataires. Cette disposition n’exclut toutefois pas qu’une entreprise, qui n’est pas une concurrente directe du bénéficiaire de l’aide, soit qualifiée de « partie intéressée », pour autant qu’elle fasse valoir que ses intérêts pourraient être affectés par l’octroi de l’aide. Ainsi, il importe que cette entreprise démontre, à suffisance de droit, que l’aide risque d’avoir une incidence concrète sur sa situation (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 70 et jurisprudence citée).

41 Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, si la qualité particulière de partie intéressée au sens de l’article 1^er, sous h), du règlement 2015/1589, liée à l’objet spécifique du recours, est reconnue à une partie requérante, elle suffit à l’individualiser, selon l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, lorsque ledit recours tend à faire sauvegarder les droits procéduraux qu’elle tire de l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 69 et jurisprudence citée ; voir, également, en ce sens, arrêt du 31 janvier 2023, Commission/Braesch e.a., C-284/21 P, EU:C:2023:58, point 56).

42 En l’espèce, les requérantes sont les auteures des plaintes ayant abouti à l’adoption de la lettre attaquée. Elles ont activement participé à la procédure préliminaire d’examen. Par ailleurs, ainsi qu’elles le font valoir, alors que la première d’entre elles est une association professionnelle défendant les intérêts des entreprises concurrentes du bénéficiaire de l’aide alléguée, la deuxième et la troisième d’entre elles sont deux entreprises concurrentes de ce bénéficiaire et leurs intérêts pourraient être affectés par l’octroi de l’aide alléguée.

43 Dès lors, il y a lieu de considérer que les requérantes ont établi avoir la qualité de parties intéressées au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE et de l’article 1^er, sous h), du règlement 2015/1589, ce qui, par ailleurs, n’est pas contesté par la Commission. Partant, les requérantes sont recevables à contester la lettre attaquée, pour autant que, par leur recours, elles cherchent à assurer la protection de leurs droits procéduraux.

44 En effet, ainsi qu’il a été indiqué au point 36 ci-dessus, doit être considéré comme recevable un recours introduit par un intéressé au sens de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, visant à l’annulation de la décision de refus d’ouvrir la procédure formelle d’examen prévue à cette disposition, lorsque l’auteur de ce recours tend, par l’introduction de celui-ci, à faire sauvegarder les droits procéduraux qu’il tire de cette disposition (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 59 et jurisprudence citée).

45 À cet égard, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, lorsqu’une partie requérante demande l’annulation d’une décision au titre de l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589, elle remet en cause essentiellement le fait que la décision prise par la Commission à l’égard des aides en cause a été adoptée sans que cette institution ouvre la procédure formelle d’examen, violant, ce faisant, ses droits procéduraux. Afin qu’il soit fait droit à sa demande d’annulation, la partie requérante peut invoquer tout moyen de nature à démontrer que l’appréciation des informations et des éléments dont la Commission disposait, lors de la procédure préliminaire d’examen de la mesure notifiée, aurait dû susciter des doutes quant à la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur. L’utilisation de tels arguments ne saurait pour autant avoir pour conséquence de transformer l’objet du recours ou d’en modifier les conditions de recevabilité. Au contraire, l’existence de doutes sur cette compatibilité est précisément la preuve qui doit être rapportée pour démontrer que la Commission était tenue d’ouvrir la procédure formelle d’examen (voir arrêt du 21 décembre 2022, Landwärme/Commission, T-626/20, EU:T:2022:853, point 28 et jurisprudence citée).

46 En conséquence, s’agissant d’un recours contestant la légalité d’une décision adoptée au titre de l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589, sans ouverture de la procédure formelle d’examen, il convient, en principe, de considérer l’ensemble des griefs et des arguments soulevés par la partie requérante dans le cadre des moyens invoqués, afin d’apprécier la question de savoir s’ils permettent d’identifier des difficultés sérieuses ou des doutes en présence desquelles la Commission aurait été tenue d’ouvrir ladite procédure. Dans le cadre d’un tel recours, les moyens contestant la compatibilité de l’aide doivent alors être appréciés par le Tribunal au regard de l’existence d’une difficulté sérieuse, sans qu’il y ait lieu de les déclarer irrecevables (voir arrêt du 21 décembre 2022, Landwärme/Commission, T-626/20, EU:T:2022:853, point 29 et jurisprudence citée).

47 Il résulte également de la jurisprudence qu’une partie requérante est en droit, pour démontrer la violation de ses droits procéduraux en raison des doutes que la mesure litigieuse aurait dû susciter quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, d’invoquer des arguments tendant à démontrer que le constat de la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur auquel la Commission était parvenue était erroné, ce qui, a fortiori, est de nature à établir que la Commission aurait dû éprouver des doutes lors de son appréciation de la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur. Partant, le Tribunal est habilité à examiner les arguments de fond présentés par cette partie, afin de vérifier s’ils sont de nature à conforter le moyen tiré de l’existence de doutes justifiant l’ouverture de la procédure formelle d’examen (voir arrêt du 21 décembre 2022, Landwärme/Commission, T-626/20, EU:T:2022:853, point 30 et jurisprudence citée).

48 Il y a lieu de relever que, si les principes consacrés par la jurisprudence rappelée aux points 45 à 47 ci-dessus ont été développés au regard des décisions de ne pas soulever d’objections visées à l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589, ils s’appliquent également aux décisions constatant que la mesure concernée constitue une aide existante, telle que celle en cause en l’espèce.

49 À cet égard, il importe de rappeler qu’il n’appartient pas au juge de l’Union d’interpréter le recours d’une partie requérante mettant en cause exclusivement le bien-fondé d’une décision d’appréciation de la mesure d’aide en cause en tant que telle comme visant en réalité à sauvegarder les droits procéduraux que la partie requérante tire de l’article 108, paragraphe 2, TFUE lorsque celle-ci n’a pas expressément formé de moyen poursuivant cette fin, sous peine de transformer l’objet de ce recours (voir arrêt du 14 septembre 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa, C-466/21 P, EU:C:2023:666, point 101 et jurisprudence citée).

50 Cela étant, les arguments de la partie requérante qui visent spécifiquement à démontrer que la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen sont recevables lorsque le recours à l’appui duquel ces arguments sont invoqués vise effectivement l’annulation de la décision de ne pas ouvrir une telle procédure et que, d’après les termes mêmes de la requête, la partie requérante fait valoir que le défaut d’ouverture de la procédure formelle d’examen l’a empêchée de bénéficier des garanties procédurales auxquelles elle avait droit (voir arrêt du 14 septembre 2023, Land Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa, C-466/21 P, EU:C:2023:666, point 102 et jurisprudence citée).

51 En l’espèce, il ressort de la lecture de la requête que, par leur recours, les requérantes font notamment grief à la Commission de ne pas avoir engagé la procédure formelle d’examen quand bien même, au vu des informations qu’elles lui avaient soumises, cette institution ne pouvait ignorer l’existence de doutes quant à la question de savoir si les amendements de 2015 et 2020 constituaient des modifications substantielles de l’aide existante en cause. À l’appui de leur argumentation, les requérantes invoquent un moyen unique, par lequel elles font valoir que la Commission n’a pas mené l’enquête avec la diligence requise par le principe de bonne administration consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

52 En particulier, au point 50 de leur requête, les requérantes soulignent que, en rejetant leur plainte sans base légale appropriée, la Commission a violé leur droit procédural accordé par le règlement 2015/1589 et les a empêchées de soumettre leurs observations dans le cadre d’une procédure formelle d’examen, qui aurait dû être engagée par la Commission.

53 Au vu des considérations qui précèdent, le moyen unique doit être considéré comme étant tiré de la violation des droits procéduraux que les requérantes tirent de l’article 108, paragraphe 2, TFUE en ce que, à l’issue du traitement de leur plainte, la Commission a refusé, à tort, d’ouvrir la procédure formelle d’examen en qualifiant d’aide existante les amendements de 2015 et de 2020.

54 Dès lors, il y a lieu de conclure que les requérantes disposent de la qualité pour agir en ce qu’elles visent, par leur moyen unique, à sauvegarder leurs droits procéduraux. Le recours est donc recevable.

Sur le fond

55 Dans le cadre de leur moyen unique, les requérantes invoquent, en substance, un faisceau d’indices visant à démontrer les difficultés sérieuses que la Commission aurait dû éprouver lors de l’examen préliminaire concernant la qualification d’aide existante des amendements de 2015 et de 2020. De telles difficultés seraient révélées par des indices relatifs, d’une part, à la procédure d’adoption de la lettre attaquée et, d’autre part, au contenu de la lettre attaquée. Ainsi, le Tribunal estime que, en dépit de la division formelle par les requérantes du moyen unique en trois branches, ce moyen comporte, en réalité, deux branches, la première, tirée des indices relatifs à la procédure d’adoption de la lettre attaquée, et la seconde, tirée des indices relatifs au contenu de la lettre attaquée.

56 Il convient de rappeler d’emblée les principes régissant le contrôle de légalité, sur le fondement de l’article 263 TFUE, d’une décision de ne pas soulever d’objections, avant d’examiner le faisceau d’indices avancé par les requérantes.

Sur le contrôle juridictionnel portant sur l’existence de difficultés sérieuses

57 Selon la jurisprudence, la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE revêt un caractère indispensable dès lors que la Commission éprouve des difficultés sérieuses pour apprécier si une aide est compatible avec le marché intérieur. La Commission ne peut donc s’en tenir à l’examen préliminaire visé à l’article 108, paragraphe 3, TFUE pour prendre une décision favorable à une aide que si elle est en mesure d’acquérir la conviction, au terme d’un premier examen, que cette aide est compatible avec le marché intérieur. En revanche, si ce premier examen a conduit la Commission à acquérir la conviction contraire, ou même n’a pas permis de surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur, la Commission a le devoir de s’entourer de tous les avis nécessaires et d’ouvrir, à cet effet, la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 90 et jurisprudence citée).

58 Il en va de même lorsque la Commission conclut, à la suite de l’examen d’une plainte et au terme de la phase préliminaire d’examen, que la mesure en cause constitue une aide existante. Dans cette hypothèse, le contrôle de légalité effectué par le Tribunal a pour objet d’examiner si la procédure d’examen préliminaire a donné lieu à des difficultés sérieuses lors de l’analyse de la mesure contestée et de l’appréciation de la possibilité de la qualifier d’aide existante. En revanche, il n’appartient pas au Tribunal de contrôler, en tant que telle, l’appréciation par la Commission de la possibilité de qualifier la mesure contestée d’aide existante ou la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur, mais uniquement d’apprécier si, dans cette appréciation, elle avait rencontré des difficultés sérieuses (voir, en ce sens, arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 91).

59 La notion de « difficultés sérieuses » revêtant un caractère objectif, la preuve de l’existence de telles difficultés, qui doit être recherchée tant dans les circonstances de l’adoption de la décision de ne pas soulever d’objections que dans son contenu, doit être rapportée par le demandeur de l’annulation de cette décision, à partir d’un faisceau d’indices concordants (voir arrêt du 14 septembre 2023, Commission et IGG/Dansk Erhverv, C-508/21 P et C-509/21 P, EU:C:2023:669, point 70 et jurisprudence citée ; voir, également, en ce sens, arrêt du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, points 92 et 95 et jurisprudence citée).

60 En particulier, le caractère insuffisant ou incomplet de l’examen mené par la Commission lors de la procédure d’examen préliminaire constitue un indice de l’existence de difficultés sérieuses dans l’appréciation de la mesure en cause, dont la présence oblige celle-ci à ouvrir la procédure formelle d’examen (voir arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, point 41 et jurisprudence citée).

61 En outre, la légalité d’une décision prise au terme de la procédure d’examen préliminaire telle que celle visée à l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2015/1589 doit être appréciée par le juge de l’Union en fonction non seulement des éléments d’information dont la Commission disposait au moment où elle l’a arrêtée, mais aussi des éléments dont elle « pouvait disposer », ce qui inclut les éléments qui apparaissaient pertinents et dont elle aurait pu, à sa demande, obtenir la production au cours de la procédure administrative (voir arrêt du 17 novembre 2022, Irish Wind Farmers’ Association e.a./Commission, C-578/21 P, non publié, EU:C:2022:898, point 56 et jurisprudence citée).

62 En effet, la Commission est tenue de conduire la procédure d’examen des mesures en cause de manière diligente et impartiale afin de disposer, lors de l’adoption d’une décision finale établissant l’existence et, le cas échéant, l’incompatibilité ou l’illégalité de l’aide, des éléments les plus complets et fiables possibles pour ce faire (voir arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, point 44 et jurisprudence citée).

63 Il en découle que le contrôle, par le Tribunal, de la légalité d’une décision de ne pas ouvrir la procédure formelle d’examen en raison de l’absence de difficultés sérieuses ne peut se limiter à la recherche de l’erreur manifeste d’appréciation. En effet, une décision adoptée par la Commission, sans ouverture de la procédure formelle d’examen, peut être annulée, en raison de l’omission de l’examen contradictoire et approfondi prévu par l’article 108, paragraphe 2, TFUE, même s’il n’est pas établi que les appréciations portées sur le fond par la Commission étaient erronées en droit ou en fait. Le contrôle exercé par le Tribunal n’est donc pas restreint (voir arrêt du 21 décembre 2022, Landwärme/Commission, T-626/20, EU:T:2022:853, point 70 et jurisprudence citée).

64 Toutefois, il importe de préciser que, selon la jurisprudence, si elle ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire quant à la décision d’engager la procédure formelle d’examen, lorsqu’elle constate l’existence de telles difficultés, la Commission jouit néanmoins d’une certaine marge d’appréciation dans la recherche et dans l’examen des circonstances de l’espèce afin de déterminer si celles-ci soulèvent des difficultés sérieuses (voir arrêt du 13 décembre 2018, Stena Line Scandinavie/Commission, T-631/15, non publié, EU:T:2018:944, point 114 et jurisprudence citée).

65 Ainsi, si la Cour a jugé que, lors de l’examen de l’existence et de la légalité d’une aide d’État, il pouvait être nécessaire que la Commission aille, le cas échéant, au-delà du seul examen des éléments de fait et de droit portés à sa connaissance, il ne saurait être déduit de cette jurisprudence qu’il incombe à la Commission de rechercher, de sa propre initiative et à défaut de tout indice en ce sens, toutes les informations qui pourraient présenter un lien avec l’affaire dont elle est saisie, quand bien même de telles informations se trouveraient dans le domaine public (voir arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, point 45 et jurisprudence citée).

66 Par ailleurs, selon la jurisprudence, il n’incombe pas à la Commission de rechercher, d’examiner et de prendre en considération l’ensemble des éléments pertinents, ce qui inclut nécessairement les éléments non portés à la connaissance de la Commission et dont cette dernière ignorait l’existence ou la pertinence pour l’examen de la mesure notifiée, puisqu’une obligation d’une telle ampleur outrepasserait largement les obligations de la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 2 septembre 2021, Commission/Tempus Energy et Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, point 49).

67 En outre, il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il ressort du point 48 ci-dessus, les principes jurisprudentiels relatifs aux décisions de ne pas soulever d’objections, visées à l’article 4, paragraphe 3, du règlement 2015/1589, s’appliquent également aux décisions constatant que la mesure concernée constitue une aide existante, telle que celle en cause en l’espèce. C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner le faisceau d’indices avancé par les requérantes afin de déterminer si ceux-ci démontrent que la Commission aurait dû éprouver des doutes sérieux s’agissant de la qualification d’aide existante des amendements de 2015 et de 2020.

68 Il convient d’examiner, d’abord, la seconde branche du moyen unique, tirée des indices relatifs au contenu de la lettre attaquée.

Sur la seconde branche du moyen unique, tirée des indices relatifs au contenu de la lettre attaquée

69 Les requérantes soutiennent, en substance, que plusieurs indices relatifs à l’examen insuffisant et incomplet du caractère substantiel des modifications apportées par les amendements de 2015 et 2020 au régime initial de financement de la LRT sont susceptibles de démontrer que la Commission aurait dû éprouver des doutes quant à la qualification d’aide existante des amendements de 2015 et 2020 et que ces doutes auraient dû amener cette institution à ouvrir la procédure formelle d’examen. Le Tribunal estime opportun, au regard du lien étroit existant entre les modifications apportées au régime de financement de la LRT par les amendements de 2015 et de 2020, d’examiner conjointement les indices concernant ces deux amendements.

70 Il convient de rappeler, dans un premier temps, les principes régissant l’appréciation des modifications apportées à une aide existante et, dans un second temps, d’examiner les indices relatifs à l’examen insuffisant et incomplet du caractère substantiel des modifications apportées par les amendements de 2015 et 2020 au régime initial de financement de la LRT.

– Sur les principes régissant l’appréciation des modifications apportées à une aide existante

71 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que l’article 108 TFUE prévoit des procédures distinctes selon que les aides soient existantes ou nouvelles. Alors que les aides nouvelles doivent, conformément à l’article 108, paragraphe 3, TFUE, être notifiées préalablement à la Commission et ne peuvent être mises à exécution avant que la procédure n’ait abouti à une décision finale, les aides existantes peuvent, conformément à l’article 108, paragraphe 1, TFUE, être régulièrement exécutées tant que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité. Les aides existantes doivent être considérées comme étant légales aussi longtemps que la Commission n’a pas constaté leur incompatibilité avec le marché intérieur (voir arrêt du 26 novembre 2015, Comunidad Autónoma del País Vasco et Itelazpi/Commission, T-462/13, EU:T:2015:902, point 146 et jurisprudence citée).

72 Conformément à l’article 1^er, sous b), i), du règlement 2015/1589, constitue une « aide existante » toute aide existante avant l’entrée en vigueur du traité FUE et toujours applicable après l’entrée en vigueur de ce traité dans les États membres respectifs (arrêt du 4 mars 2021, Commission/Fútbol Club Barcelona, C-362/19 P, EU:C:2021:169, point 131).

73 En ce qui concerne les aides existantes avant l’entrée en vigueur du traité FUE en Lituanie, il y a lieu de rappeler que, conformément au point 3, paragraphe 1, sous a), de l’annexe IV de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2003, L 236, p. 797), les aides mises à exécution avant le 10 décembre 1994 sont considérées lors de l’adhésion comme des aides existantes au sens de l’article 108, paragraphe 1, TFUE.

74 En vertu de l’article 1^er, sous c), du règlement 2015/1589, la modification d’une aide existante doit être considérée comme une « aide nouvelle » soumise à l’obligation de notification prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE (arrêt du 4 mars 2021, Commission/Fútbol Club Barcelona, C-362/19 P, EU:C:2021:169, point 132).

75 Toutefois, il convient de rappeler que toute modification d’une aide existante ne constitue pas nécessairement une aide nouvelle. En effet, il ressort de l’article 4, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 794/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, concernant la mise en œuvre du règlement 2015/1589 (JO 2004, L 140, p. 1), que, « [a]ux fins de l’article 1^er, [sous] c), du règlement [2015/1589], on entend par modification d’une aide existante tout changement autre que les modifications de caractère purement formel ou administratif qui ne sont pas de nature à influencer l’évaluation de la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché[intérieur]. Toutefois, une augmentation du budget initial d’un régime d’aides existant n’excédant pas 20 % n’est pas considérée comme une modification de l’aide existante ».

76 Ainsi, pour constituer une aide nouvelle, la modification d’une aide existante doit être substantielle (arrêt du 11 juillet 2014, Telefónica de España et Telefónica Móviles España/Commission, T-151/11, EU:T:2014:631, point 62).

77 Afin d’apprécier le caractère substantiel des modifications apportées à une aide existante, il y a lieu d’examiner si ces modifications ont porté atteinte aux éléments constitutifs du système de financement initial [voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2022, Portugal/Commission (Zone Franche de Madère), T-95/21, EU:T:2022:567, point 81 et jurisprudence citée].

78 Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, les éléments constitutifs du système de financement initial incluent notamment la nature de l’avantage, le cercle des bénéficiaires, les activités des bénéficiaires, l’objectif du soutien financier et la mission de service public confiée aux bénéficiaires, ainsi que la source de ce soutien et son montant (voir, en ce sens, arrêts du 9 août 1994, Namur-Les assurances du crédit, C-44/93, EU:C:1994:311, point 29 ; du 13 décembre 2018, Rittinger e.a., C-492/17, EU:C:2018:1019, points 59 à 63, et du 14 avril 2021, Verband Deutscher Alten- und Behindertenhilfe et CarePool Hannover/Commission, T-69/18, EU:T:2021:189, point 191 et jurisprudence citée).

79 Ces éléments sont également mentionnés au point 31 de la communication sur la radiodiffusion, qui indique que « la Commission a généralement examiné, dans sa pratique décisionnelle, 1) si le régime initial de financement des organismes de radiodiffusion de service public constituait une aide existante […] 2) si les modifications ultérieures affectaient la mesure initiale dans sa substance même (nature de l’avantage ou source du financement, objectif de l’aide, bénéficiaires ou activités des bénéficiaires) ou si elles étaient plutôt de nature purement formelle ou administrative ; 3) au cas où les modifications ultérieures seraient substantielles, si elles étaient dissociables de la mesure initiale, auquel cas elles pouvaient être évaluées séparément, ou si elles n’étaient pas dissociables de la mesure initiale, de sorte que celle-ci se trouve entièrement transformée en une nouvelle aide ».

80 En outre, s’agissant d’aides existantes de préadhésion au sens de l’article 1^er, sous b), i), du règlement 2015/1589, le caractère substantiel de la modification doit être évalué en fonction du contenu de l’aide, de ses modalités et de ses limites (voir, en ce sens, arrêts du 9 août 1994, Namur-Les assurances du crédit, C-44/93, EU:C:1994:311, points 28 à 31, et du 16 décembre 2010, Pays-Bas et NOS/Commission, T-231/06 et T-237/06, EU:T:2010:525, point 180).

– Sur les indices relatifs à l’examen insuffisant et incomplet du caractère substantiel des modifications apportées par les amendements de 2015 et 2020 au régime initial de financement de la LRT

81 Les requérantes font valoir, en substance, que la Commission aurait dû éprouver des doutes sérieux quant au caractère substantiel des modifications apportées par les amendements de 2015 et 2020 au régime de financement de la LRT. À cet effet, elles soutiennent que lesdits amendements ont, notamment, apporté une modification substantielle aux principes utilisés pour calculer la compensation versée à la LRT, en supprimant les recettes tirées des publicités commerciales en tant que source de financement de la LRT, en éliminant la règle selon laquelle les recettes commerciales réduisent la compensation versée par le budget de l’État, et en introduisant une « zone de sécurité ». En substance, selon les requérantes, la Commission aurait dû éprouver des difficultés sérieuses concernant la question de savoir si la modification de la source et du niveau de financement octroyé à la LRT présentait un caractère substantiel.

82 En particulier, premièrement, les requérantes soulignent que, en raison de la suppression des revenus publicitaires par les amendements de 2015, le modèle de financement mixte de la LRT, reposant à la fois sur des recettes commerciales et sur le financement public, est devenu un modèle de financement unique, reposant sur le financement public. À cet égard, les requérantes ne contestent pas que, à la suite des amendements de 2015 et de 2020, la LRT peut continuer à percevoir des recettes provenant d’activités commerciales. Elles soulignent, toutefois, que l’importance desdites recettes dans le financement total de la LRT est devenue insignifiante.

83 Deuxièmement, les requérantes font valoir que les amendements de 2015 ont remis en cause le principe de compensation des coûts nets et l’absence de surcompensation et, notamment, supprimé le principe selon lequel les recettes commerciales perçues par la LRT réduisent la compensation qui lui est versée par le budget de l’État. En substance, elles soutiennent que les amendements de 2015 ont introduit un nouveau modèle de financement de la LRT, caractérisé par une augmentation significative de la compensation étatique allouée à la LRT. Selon les requérantes, le financement alloué à la LRT dans le budget de l’État est passé de 14 679 000 euros en 2014 à 29 964 000 euros en 2015, soit une augmentation de 104 %. De surcroît, le montant effectivement reçu par la LRT du budget de l’État est passé de 15 158 000 euros en 2014 à 22 726 000 euros en 2015, soit une augmentation de 49,9 %. Cette augmentation dépasserait largement le seuil de 20 % fixé par l’article 4, paragraphe 1, du règlement n^o 794/2004.

84 Troisièmement, les requérantes avancent que, à la suite des amendements de 2020, la « zone de sécurité » de 29 900 000 euros, introduite par les amendements de 2015, a été augmentée à environ 41 000 000 euros, ce qui représente une augmentation de 37,12 %. Selon les requérantes, dans la mesure où il n’existe pas de lien entre les coûts nets de la prestation de service et la compensation versée à la LRT, l’augmentation de la « zone de sécurité », introduite par les amendements de 2020, pourrait entraîner une surcompensation de la LRT incompatible avec la communication sur la radiodiffusion.

85 La Commission, soutenue par les intervenantes, conteste l’argumentation des requérantes, en faisant notamment valoir que les augmentations budgétaires ne sont pas pertinentes pour apprécier le caractère substantiel de modifications apportées à une aide existante de préadhésion, dans la mesure où il n’existe pas, pour cette catégorie d’aide existante, de « budget initial » au sens de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n^o 794/2004.

86 La Commission souligne également que, dans la mesure où les amendements de 2015 n’ont pas changé le fait que le financement de la LRT repose sur le principe du coût net, le montant de l’aide reçu par la LRT ne dépend pas des montants potentiels qui pourraient être attribués au radiodiffuseur en vertu des amendements de 2015, mais se limite aux coûts nets de sa mission de service public. Le financement effectif est déterminé par les besoins réels de ces radiodiffuseurs, indépendamment de la combinaison de recettes commerciales et de soutien public inclus pour couvrir ces besoins. Dans ce contexte, la référence à l’augmentation budgétaire figurant aux pages 4 et 5 de la lettre attaquée peut être considérée comme étant surabondante, c’est-à-dire comme n’ayant été faite que par souci d’exhaustivité. Ainsi, selon la Commission, l’argument selon lequel l’augmentation du budget de la mesure aurait dépassé le seuil de 20 % fixé par l’article 4, paragraphe 1, du règlement n^o 794/2004 ne saurait entraîner l’annulation de la conclusion de la Commission relative à l’aide existante dans la lettre attaquée.

87 En tout état de cause, la Commission soutient que, même si l’augmentation budgétaire était pertinente pour considérer que les amendements de 2015 constituaient des modifications d’une aide existante, sur la base des chiffres du tableau n^o 2 figurant dans les observations des requérantes du 1^er juillet 2021, cette augmentation budgétaire de 2014 à 2015 n’est pas de 49,9 % comme les requérantes le suggèrent, mais seulement de 12,74 %, soit moins de 20 %, comme cela est indiqué aux pages 4 et 5 de la lettre attaquée.

88 Dans sa duplique, la Commission souligne que les requérantes semblent se contredire, puisque, d’une part, dans leur requête, elles se prévalent du seuil d’augmentation budgétaire de 20 %, et, d’autre part, dans leur réplique, elles arguent que ce seuil est dénué de pertinence en l’espèce, puisqu’il ne s’applique qu’aux régimes d’aides d’État, et non aux aides ad hoc examinées en l’espèce.

89 À cet égard, il y a lieu de constater que, ainsi qu’il ressort de la page 4 de la lettre attaquée, le régime de financement mixte de la LRT, composé de compensations étatiques et de recettes tirées des activités publicitaires, a été remplacé, du fait des amendements de 2015, par un régime de financement unique, la publicité étant désormais interdite et la LRT étant principalement financée par les compensations étatiques ainsi que par certaines recettes limitées provenant d’activités commerciales.

90 Cependant, la Commission ne semble pas s’être interrogée, dans la lettre attaquée, sur les conséquences de la suppression des recettes publicitaires sur les sources de financement de la LRT.

91 En effet, la Commission ne s’est pas interrogée sur la question de savoir si la suppression de la publicité en tant que source de financement de la LRT était susceptible de réduire d’autant le bénéfice net des recettes provenant des activités commerciales, en augmentant automatiquement et proportionnellement le coût net de l’activité du service public et donc la contribution publique versée à la LRT. En outre, elle n’a pas examiné la question de savoir si l’abandon des recettes provenant de la publicité commerciale pourrait avoir pour conséquence que la LRT serait désormais financée, exclusivement ou presque, au moyen de fonds publics, et si cette augmentation du financement public ne constituait pas une modification de l’un des éléments constitutifs du système de financement initial de la LRT et devait donc être qualifiée d’aide nouvelle.

92 Par ailleurs, dans la lettre attaquée, la Commission n’a pas procédé à un examen suffisamment complet permettant d’identifier précisément les caractéristiques du régime de financement de la LRT avant le 10 décembre 1994 et de déterminer si le montant de ce financement, en tant qu’élément constitutif du système de financement initial de la LRT, avait été modifié de façon substantielle après l’introduction des amendements de 2015 et de 2020.

93 En particulier, en ce qui concerne les amendements de 2015, en page 4 de la lettre attaquée, la Commission a considéré que, selon les informations fournies par le tableau n^o 2 « Factual budget of LRT », figurant dans les observations des requérantes du 1^er juillet 2021, le budget total réel de la LRT était passé de 22 234 000 euros en 2014 à 25 067 000 en 2015. Selon la Commission, cela « semble indiquer que l’ensemble du budget de la LRT, dont l’État assure le financement, n’a pas changé radicalement [à la] suite [des] modifications de 2015 ».

94 Il ressort de ce passage de la lettre attaquée que, afin de savoir si les amendements de 2015 devaient être qualifiés de modifications substantielles d’une aide existante et, par conséquent, d’aide nouvelle, la Commission a comparé le budget total réel de la LRT pour l’année 2014 avec celui pour l’année 2015. En outre, elle s’est bornée à indiquer, en page 4 de la lettre attaquée, qu’il « semblait » ressortir des informations fournies par les requérantes que le budget total de la LRT n’avait pas été modifié de façon substantielle à la suite des amendements de 2015.

95 Or, il ressort du dossier que, lors de l’adoption de la lettre attaquée, la Commission disposait d’informations chiffrées transmises par les requérantes qui auraient dû la conduire à se demander si le montant de la compensation étatique versée à la LRT avait été modifié de manière substantielle après les amendements de 2015. En effet, il ressort des informations fournies dans le tableau n^o 2 « Factual budget of LRT », figurant dans les observations des requérantes du 1^er juillet 2021, que la compensation effectivement versée par l’État à la LRT (deuxième colonne de ce tableau) est passée de 15 158 000 euros en 2014 à 22 726 000 euros en 2015, ce qui représente une augmentation de 49,9 %, alors que les augmentations sur les précédentes années étaient moins significatives. Quant à la part correspondante aux recettes commerciales (troisième colonne dudit tableau), elle est passée de 7 076 000 euros en 2014 à 2 341 000 euros en 2015. Aucune réponse ne semble cependant avoir été apportée à ces éléments dans la lettre attaquée.

96 En ce qui concerne les amendements de 2020, en page 6 de la lettre attaquée, la Commission se borne à indiquer que ceux-ci sont de nature technique n’affectant pas le caractère essentiel de la mesure initiale, puisqu’ils ont introduit une modification de la formule de calcul du financement de la LRT et ont modifié le niveau minimal de la contribution de l’État. Selon la Commission, ces amendements ne peuvent pas être considérés comme des modifications affectant les caractéristiques essentielles de la mesure initiale.

97 Or, il ressort du dossier que, lors de l’adoption de la lettre attaquée, la Commission disposait d’informations qui auraient dû la conduire à se demander si le montant de la compensation étatique versée à la LRT avait été modifié de manière substantielle après les amendements de 2020. Il ressort, en effet, des observations des requérantes du 1^er juillet 2021 que, à la suite des amendements de 2020, la « zone de sécurité » de 29 900 000 euros, introduite par les amendements de 2015, a été augmentée à environ 41 000 000 euros, ce qui représente, selon les requérantes, une augmentation de 37,12 %. Aucune réponse ne semble cependant avoir été apportée à ces éléments dans la lettre attaquée.

98 Eu égard aux éléments qui précèdent, il y a lieu de constater que la Commission n’a pas dûment examiné, au sens de la jurisprudence citée aux points 62 et 63 ci-dessus, si le montant de la compensation étatique allouée à la LRT avait été modifié de manière substantielle à la suite de l’entrée en vigueur des amendements de 2015 et de 2020.

99 Dans ces conditions, c’est à juste titre que les requérantes font valoir que la Commission a effectué un examen insuffisant et incomplet de la qualification d’aide existante des amendements de 2015 et de 2020 lors de la procédure d’examen préliminaire, ce qui constitue un indice de l’existence de difficultés sérieuses dans l’appréciation de la mesure en cause au sens de la jurisprudence citée au point 60 ci-dessus.

100 Au vu des considérations qui précèdent, il doit être conclu que les requérantes ont démontré, en s’appuyant sur des éléments dont la Commission disposait ou pouvait disposer lors de l’adoption de la lettre attaquée, que cette institution aurait dû éprouver des difficultés sérieuses concernant la qualification d’aide existante des amendements de 2015 et de 2020, et notamment, la question de savoir si les amendements de 2015 avaient modifié la source de financement de la LRT et la question de savoir si les amendements de 2015 et de 2020 avaient modifié le montant du financement public versé à la LRT. Ces doutes auraient dû amener cette institution à ouvrir la procédure formelle d’examen.

101 Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’accueillir la seconde branche du moyen unique, tirée des indices relatifs au contenu de la lettre attaquée, et d’annuler la lettre attaquée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres arguments avancés par les requérantes dans le cadre de la seconde branche, ni sur la première branche du moyen unique.

Sur les dépens

102 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par les requérantes, conformément aux conclusions de ces dernières.

103 Par ailleurs, aux termes de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut ordonner qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées aux paragraphes 1 et 2 de cet article supporte ses propres dépens. En l’espèce, il y a lieu de décider que LRT et EBU supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (neuvième chambre)

déclare et arrête :

1) La lettre de la Commission européenne portant la référence COMP.C.4/KK/ASz/ao D(2021)7942463, du 25 novembre 2021, concernant l’aide d’État SA.57787 (2020/FC) – Lituanie – Aide d’État en faveur du radiodiffuseur de service public LRT – LT, est annulée.

2) La Commission est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Interneto žiniasklaidos asociacija, All Media Lithuania UAB et All Media Radijas UAB.

3) Lietuvos nacionalinis radijas ir televizija VšĮ et European Broadcasting Union (EBU) supporteront leurs propres dépens.

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 21 mai 2025.

Signatures

* Langue de procédure : l’anglais.