Affaires jointes C-146/23 et C-374/23

XL

contre

Sąd Rejonowy w Białymstoku

et

SR,

RB

contre

Lietuvos Respublika

(demandes de décision préjudicielle, introduites par le Sąd Rejonowy w Białymstoku et par le Vilniaus apygardos administracinis teismas)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 25 février 2025

« Renvoi préjudiciel – Gel ou réduction des rémunérations dans la fonction publique nationale – Mesures visant spécifiquement les juges – Article 2 TUE – Article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE – Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Obligations pour les États membres d’établir des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective – Principe d’indépendance des juges – Compétence des pouvoirs législatif et exécutif des États membres pour fixer les modalités de détermination de la rémunération des juges – Possibilité de déroger à ces modalités – Conditions »

1. Droit de l’Union européenne – Principes – Droit à une protection juridictionnelle effective – Principe de l’indépendance des juges – Portée

   (Art. 2 et 19, § 1, 2d al., TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47)

   (voir points 43, 46-49)

2. États membres – Obligations – Établissement des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective – Respect du principe de l’indépendance des juges – Règles nationales définissant objectivement les modalités de détermination de la rémunération des juges – Détermination par les pouvoirs exécutif et législatif d’un État membre – Dérogation auxdites règles – Augmentation de la rémunération plus faible que prévu, voire réduction du montant de celle-ci – Violation – Absence – Conditions – Vérification par la juridiction de renvoi

   (Art. 19, § 1, 2d al., TUE)

   (voir points 50-76, 83, 84, 88)

Résumé

Saisie de deux renvois préjudiciels émanant, l’un, du Sąd Rejonowy w Białymstoku (tribunal d’arrondissement de Białystok, Pologne) (C-146/23), l’autre, du Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius, Lituanie) (C-374/23), la Cour, réunie en grande chambre, précise, dans le cadre de litiges relatifs à la rémunération de juges en Pologne et en Lituanie, sa jurisprudence relative aux principes d’indépendance des juges et de protection juridictionnelle effective découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE.

Dans l’affaire C-146/23, est en cause la réglementation polonaise ayant pour effet, afin de limiter les dépenses budgétaires, de déroger au mécanisme de détermination du traitement de base annuel des juges prévu par la loi sur l’organisation des juridictions de droit commun (ci-après la « loi ») et d’entraîner une réduction des salaires des juges. Le juge XL exerce ses fonctions auprès du tribunal d’arrondissement de Białystok, qui est la juridiction de renvoi. Il a introduit un recours devant cette juridiction en vue d’obtenir le paiement de la somme, assortie des intérêts de retard légaux, qu’il aurait perçue si sa rémunération avait été calculée conformément à la loi pour la période allant du 1er juillet 2022 au 31 janvier 2023.

La juridiction de renvoi, en tant qu’employeur de XL, estime ne pas être habilitée à écarter les mesures dérogatoires contestées. Mais elle considère que le « gel » durable de la revalorisation de la rémunération des juges et l’abandon de facto, durant l’année 2023, du mécanisme de détermination de leur rémunération, tel que prévu par la loi, porte atteinte au principe de l’indépendance des juges. À cet égard, la jurisprudence issue des arrêts Associação Sindical dos Juízes Portugueses et Escribano Vindel ( 1 ) ne lui semble pas transposable en l’occurrence, dans la mesure où la dérogation au mécanisme de détermination de la rémunération des juges est permanente, et non temporaire, et où elle vise principalement les juges, ce qui n’était pas le cas dans les affaires précitées.

Dans l’affaire C-374/23, est en cause la réglementation lituanienne qui réservaitaux pouvoirs législatif et exécutif le droit de fixer le montant de la rémunération des juges. Les juges SR et RB, qui exercent leurs fonctions auprès d’un apygardos teismas (tribunal régional, Lituanie), ont formé un recours en responsabilité contre la République de Lituanie devant le tribunal administratif régional de Vilnius, qui est la juridiction de renvoi, en vue d’obtenir le paiement de dommages et intérêts. Elles soutiennent que le pouvoir discrétionnaire dont disposeraient les pouvoirs législatif et exécutif de cet État membre pour fixer la rémunération des juges méconnaît le principe d’indépendance de ces derniers.

Dans ce contexte, la juridiction de renvoi relève qu’il découle de la jurisprudence de la Cour ( 2 ) que l’indépendance des juges implique que la rémunération des juges nationaux ne soit pas déterminée arbitrairement par les pouvoirs exécutif et législatif et que le niveau de rémunération des juges soit en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent. Or, elle éprouve des doutes sur la conformité des modalités de détermination de la rémunération de juges tels que SR et RB au principe d’indépendance des juges, qui découle, notamment, de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. Elle souligne, à cet égard, l’écart entre le montant du salaire horaire d’un avocat et le montant de la rémunération horaire brute d’un juge d’un tribunal régional, hors prime d’ancienneté, qui discriminerait ces derniers par rapport aux juristes exerçant des professions comparables.

Appréciation de la Cour

La Cour précise les conditions dans lesquelles le principe d’indépendance des juges ne s’oppose pas à ce que les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre, d’une part, déterminent la rémunération des juges et, d’autre part, dérogent à la réglementation nationale, qui définit de manière objective les modalités de détermination de la rémunération des juges, en décidant d’augmenter cette rémunération plus faiblement que prévu par cette réglementation, voire de geler ou de réduire le montant de ladite rémunération.

À cet égard, la Cour indique qu’aucune disposition du droit de l’Union n’impose aux États membres un modèle constitutionnel précis régissant les rapports entre les différents pouvoirs étatiques, notamment en ce qui concerne la définition et la délimitation des compétences de ceux-ci. En vertu de l’article 4, paragraphe 2, TUE, l’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles. Toutefois, dans le choix de leur modèle constitutionnel respectif, les États membres sont tenus de se conformer aux exigences qui découlent, pour eux, du droit de l’Union.

En effet, si l’organisation de la justice dans les États membres relève de leur compétence, ceux-ci sont néanmoins tenus, dans l’exercice de celle-ci, de respecter les obligations qui leur incombent au titre du droit de l’Union et, en particulier, de l’article 2 ainsi que de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE. Il en va notamment ainsi lorsqu’ils arrêtent les modalités de détermination de la rémunération des juges.

L’article 19 TUE confie aux juridictions nationales et à la Cour la charge de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle que les justiciables tirent de ce droit. À cette fin, la préservation de l’indépendance de ces instances est primordiale. L’exigence d’indépendance des juridictions relève du contenu essentiel du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective et à un procès équitable.

La notion d’indépendance des juridictions suppose, notamment, que l’instance concernée exerce ses fonctions juridictionnelles en toute autonomie, sans être soumise à aucun lien hiérarchique ou de subordination et sans recevoir d’ordres ou d’instructions, afin qu’elle soit ainsi protégée d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de jugement de ses membres et d’influencer leurs décisions. Or, la perception par les membres de l’instance concernée d’un niveau de rémunération en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent constitue une garantie inhérente à l’indépendance des juges ( 3 ).

Plus spécifiquement, conformément au principe de séparation des pouvoirs qui caractérise le fonctionnement d’un État de droit, l’indépendance des juridictions doit être garantie à l’égard des pouvoirs législatif et exécutif ( 4 ).

Cela étant, le seul fait que les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre soient impliqués dans la détermination de la rémunération des juges n’est pas, en tant que tel, de nature à créer une dépendance des juges à l’égard de ces pouvoirs ni à engendrer des doutes quant à leur indépendance ou à leur impartialité. La large marge d’appréciation dont les États membres disposent, lorsqu’ils élaborent leur budget et arbitrent entre les différents postes de dépenses publiques, inclut la détermination de la méthode de calcul, notamment, de la rémunération des juges. Les pouvoirs législatif et exécutif nationaux sont, en effet, les mieux placés pour tenir compte du contexte socio-économique particulier de l’État membre dans lequel ce budget doit être élaboré et l’indépendance des juges garantie.

Toutefois, les règles nationales relatives à la rémunération des juges ne doivent pas faire naître, dans l’esprit des justiciables, des doutes légitimes quant à l’imperméabilité des juges concernés à l’égard d’éléments extérieurs et à leur neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent.

À cet égard, s’agissant, en premier lieu, des modalités de détermination de la rémunération des juges, conformément au principe de sécurité juridique, il importe, premièrement, que ces modalités soient déterminées par la loi. Par ailleurs, le principe d’indépendance des juges requiert que les modalités de détermination de leur rémunération soient objectives, prévisibles, stables et transparentes, afin d’exclure toute intervention arbitraire des pouvoirs législatif et exécutif de l’État membre concerné.

Deuxièmement, la perception par les juges d’une rémunération dont le niveau est en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent constitue une garantie inhérente à leur indépendance.

À ce titre, le niveau de rémunération des juges doit être suffisamment élevé, eu égard au contexte socio-économique de l’État membre concerné, pour leur conférer une indépendance économique certaine de nature à les protéger contre le risque que d’éventuelles interventions ou pressions extérieures puissent nuire à la neutralité des décisions qu’ils doivent prendre ( 5 ).

Ainsi, la rémunération des juges peut varier en fonction de l’ancienneté et de la nature des fonctions qui leur sont confiées, mais elle doit toujours être en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent.

L’appréciation du caractère adéquat de la rémunération des juges suppose de prendre en considération, outre le traitement ordinaire de base, les diverses primes et indemnités qu’ils perçoivent ( 6 ), une éventuelle exonération de cotisations sociales ainsi que la situation économique, sociale et financière de l’État membre concerné. Il est ainsi approprié de comparer la rémunération moyenne des juges au salaire moyen dans ledit État.

Troisièmement, les modalités de détermination de la rémunération des juges doivent pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif selon les modalités procédurales prévues par le droit de l’État membre concerné.

En second lieu, s’agissant de la possibilité, pour les pouvoirs législatif et exécutif d’un État membre, de déroger à la réglementation nationale, qui définit de manière objective les modalités de détermination de la rémunération des juges, en décidant d’augmenter cette rémunération plus faiblement que prévu par cette réglementation, voire de geler ou de réduire le montant de ladite rémunération, l’adoption de telles mesures dérogatoires doit respecter un certain nombre d’exigences.

Premièrement, une telle mesure dérogatoire doit être prévue par la loi, à l’instar des règles générales relatives à la détermination de la rémunération des juges à laquelle elle déroge, et les modalités de rémunération des juges qu’elle détermine doivent être objectives, prévisibles et transparentes.

Deuxièmement, ladite mesure dérogatoire doit être justifiée par un objectif d’intérêt général, tel qu’un impératif d’élimination d’un déficit public excessif ( 7 ).

Les raisons budgétaires ayant justifié l’adoption d’une mesure dérogatoire aux règles de droit commun en matière de rémunération des juges ( 8 ) doivent être clairement explicitées. En outre, sous réserve de circonstances exceptionnelles dûment justifiées, ces mesures ne doivent pas viser spécifiquement les seuls membres des juridictions nationales et doivent s’inscrire dans un cadre plus général visant à faire contribuer un ensemble plus large de membres de la fonction publique nationale à l’effort budgétaire qui est poursuivi.

Ainsi, lorsqu’un État membre adopte des mesures de restriction budgétaire qui frappent ses fonctionnaires et ses agents publics, il peut décider d’appliquer ces mesures également aux juges nationaux.

Troisièmement, si une mesure dérogatoire apparaît apte à garantir la réalisation d’un objectif d’intérêt général tel que l’élimination d’un déficit public excessif, elle doit toutefois demeurer exceptionnelle et temporaire. De plus, son incidence sur la rémunération des juges ne doit pas être disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi.

Quatrièmement, la préservation de l’indépendance des juges exige que, en dépit de l’application à leur égard d’une mesure de restriction budgétaire, même liée à l’existence d’une grave crise économique, sociale et financière, le niveau de la rémunération des juges soit toujours en adéquation avec l’importance des fonctions qu’ils exercent, afin qu’ils demeurent à l’abri d’interventions ou de pressions extérieures susceptibles de mettre en péril leur indépendance de jugement et d’influencer leurs décisions.

Cinquièmement, une mesure dérogatoire doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif, selon les modalités procédurales prévues par le droit de l’État membre concerné.

( 1 ) Dans ses arrêts du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), et du 7 février 2019, Escribano Vindel (C-49/18, EU:C:2019:106), la Cour a jugé, en substance, que le principe de l’indépendance des juges ne s’oppose pas à ce que les États membres, afin d’éliminer des déficits budgétaires excessifs, prennent des mesures de réduction de la rémunération de tous les titulaires de charges publiques et des personnes exerçant des fonctions dans le secteur public, y compris ceux travaillant au sein des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire de l’État. Ces mesures, qui ne ciblaient pas les membres du pouvoir judiciaire ou ne leur réservaient pas un traitement particulier, étaient, en outre, temporaires et prévoyaient une réduction limitée du montant de leur rémunération.

( 2 ) Arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, précité.

( 3 ) Arrêts précités du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (points 44 et 45), ainsi que du 7 février 2019, Escribano Vindel (point 66).

( 4 ) Arrêts du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême) (C-585/18, C-624/18 et C-625/18, EU:C:2019:982, point 124) ; du 20 avril 2021, Repubblika (C-896/19, EU:C:2021:311, point 54), ainsi que du 22 février 2022, RS (Effet des arrêts d’une cour constitutionnelle) (C-430/21, EU:C:2022:99, point 42).

( 5 ) Arrêt du 7 février 2019, Escribano Vindel (précité, points 70, 71 et 73).

( 6 ) Notamment au titre de leur ancienneté ou des fonctions qui leur sont confiées.

( 7 ) Au sens de l’article 126, paragraphe 1, TFUE. Voir arrêts précités du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (point 46), et du 7 février 2019, Escribano Vindel (point 67).

( 8 ) Ci-après « une mesure dérogatoire ».