Tribunal administratif de Lille, 4 novembre 2014, n° 1102090

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE LILLE

N° 1102090

___________

Commune de Lillers

___________

M. Larue

Rapporteur

___________

M. Caille

Rapporteur public

___________

Audience du 21 octobre 2014

Lecture du 4 novembre 2014

___________

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Lille

(2^e Chambre)

135-05-01-05

C

Vu la requête, enregistrée par télécopie le 4 avril 2011 et régularisée le lendemain par production de l’originale, présentée pour la commune de Lillers, représentée par son maire en exercice, dont le siège est hôtel de ville, place X Y à XXX, par M^e Favaro ;

La commune de Lillers demande au Tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler la mise en demeure émise le 24 décembre 2010 par la trésorerie municipale de Béthune ;

2°) de la décharger de l’obligation de payer les sommes mises à sa charge, d’une part, par les titres de recettes n° 45, 67, 254 et 269 émis au cours de l’année 2006 et, d’autre part, par les titres de recettes n° 241 à 244 émis le 16 décembre 2010 ;

3°) à titre subsidiaire, de surseoir à statuer dans l’attente du prononcé de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Douai relative à la contestation du jugement du tribunal administratif de Lille du 7 décembre 2010 ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes de Noeux et environs la somme de 3.000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient :

— que les titres de recettes n°241 à 244 sont entachés d’une irrégularité substantielle dès lors qu’ils ne comportent ni la signature de leur auteur ni la mention de sa qualité ;

— que les titres de recettes mentionnés dans la mise en demeure reçue le 24 décembre 2010 ainsi que les titres de recettes n°241 à 244 sont entachés d’une irrégularité dès lors qu’ils ne mentionnent pas suffisamment les bases de leur liquidation ;

— que les titres de recettes n° 241 à 244 et, le cas échéant, la mise en demeure du 22 décembre 2010 et les titres y afférents, doivent être annulés pour défaut de base légale eu égard à l’irrégularité des arrêtés du Préfet du Pas-de-Calais des 7 et 23 décembre 2005 sur lesquels ils se fondent dès lors que ces derniers, en premier lieu, sont entachés d’un vice d’incompétence, en deuxième lieu, méconnaissent le principe de transfert des compétences issu de l’article 38 de la loi du 12 juillet 1999, en troisième lieu, violent les dispositions de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales en ne précisant pas suffisamment l’affectation de l’emprunt à la réalisation de la ZAC, en méconnaissant les principes de répartition du passif, en n’identifiant pas clairement les éléments d’actifs et en ne justifiant pas que ces biens reviennent à la communauté de communes de Noeux et environs, en quatrième et dernier lieu, sont entachés d’une erreur manifeste d’appréciation en ce que la clé de répartition de la dette méconnaît le principe d’égalité ;

Vu la décision attaquée ;

Vu la mise en demeure adressée le 17 avril 2013 à la communauté de communes de Noeux et environs, en application de l’article R. 612-3 du code de justice administrative, et l’avis de réception de cette mise en demeure ;

Vu le mémoire en défense enregistré le 22 juillet 2013, présenté pour la communauté de communes de Nœux et environs, dont le siège est Hôtel communautaire, 138 bis rue Léon Blum, BP 30092 à Nœux-les-Mines (62290), représentée par son président, par la SCP d’avocats CGCB & associés, qui conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Lillers, d’une part, une somme de 3.000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et, d’autre part, les entiers dépens ;

Elle fait valoir que :

— que l’absence de mention de la qualité de la personne ayant émis les titres en cause est sans incidence sur la légalité de ces derniers dès lors qu’une telle mention figure sur le bordereau des titres de recettes ;

— que les bases de liquidation étaient connues de la commune de Lillers puisque, d’une part, elles sont régies par l’arrêté du 23 décembre 2005 dont la commune a sollicité l’annulation devant le juge et que, d’autre part, elles figuraient sur un tableau joint aux titres de recettes ;

— que l’exception d’illégalité est irrecevable dès lors que les titres de recettes en cause ne constituent pas des mesures d’exécution des arrêtés des 7 et 23 décembre 2005 ;

— subsidiairement, que les moyens tirés de l’exception d’illégalité ne sont pas fondés dès lors, en premier lieu, que le préfet était compétent pour prendre les arrêtés en cause, en deuxième lieu, que le moyen tiré de la violation de l’article 38 de la loi 12 juillet 1999 est inopérant compte tenu du retrait de la commune de Lillers de la communauté de communes du Béthunois et de son adhésion à la communauté de communes Artois Lys, opérée sur le fondement de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales qui déroge aux procédures de droit commun instituées par l’article 38, en troisième lieu, que la communauté de communes Artois Lys ne pouvait se voir substituée à la commune de Lillers dans la prise en charge des annuités d’emprunts de la ZAC université puisque ladite ZAC n’est pas située sur le territoire de cette communauté de communes et ne pouvait donc pas être déclarée d’intérêt communautaire et que l’absence de précision de l’affectation des emprunts est sans incidence sur la légalité des arrêtés et manque, en tout état de cause, en fait et alors qu’en outre, il n’est pas exigé que l’encours de la dette ne soit réparti qu’entre les communes bénéficiant de l’équipement, en quatrième lieu, qu’il était justifié que les biens non aménagés situés dans le périmètre de la ZAC soient transférés à la communauté de communes de Noeux et environs dès lors que ce transfert n’est que la conséquence de l’expiration de la convention de concession conclue entre cette communauté et la société d’équipement du Pas-de-Calais et, en cinquième lieu, qu’il n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation dans la fixation de la clé de répartition de l’encours de la dette ;

Vu le mémoire, enregistré le 18 décembre 2013, présenté pour la communauté de communes de Noeux et environs qui conclut aux mêmes fins que ses précédents écrits par les mêmes moyens ; elle ajoute que, par arrêt du 3 décembre 2013, la cour administrative d’appel de Douai a rejeté l’appel dirigé contre le jugement du tribunal administratif de Lille du 7 décembre 2010, qui a refusé de faire droit aux conclusions à fin d’annulation des arrêtés préfectoraux de répartition de l’actif et du passif de la ZAC de l’université et que, dès lors, l’exception d’illégalité dirigée contre ces arrêtés doit être écartée ;

Vu la lettre en date du 30 septembre 2014 informant les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir est susceptible d’être fondée le moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions aux fins d’annulation de la mise en demeure du 22 décembre 2010, cet acte ne faisant pas grief ;

Vu le mémoire, enregistré le 6 octobre 2014, présenté pour la commune de Lillers, qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ; elle demande en outre que le tribunal sursoit à statuer dans l’attente de l’arrêt attendu du Conseil d’Etat suite au pourvoi en cassation formé contre l’arrêt susvisé de la Cour administrative d’appel de Douai ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 21 octobre 2014 :

— le rapport de M. Larue, rapporteur ;

— les conclusions de M. Caille, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Gadrat substituant M^e Gras, pour la communauté de communes de Béthune, Bruay, Noeux et environs venant aux droits, depuis le 1^er janvier 2014, de la communauté de communes de Noeux et environs ;

1. Considérant que par une délibération du 19 octobre 1992, le comité du Syndicat intercommunal à vocation multiple de la communauté du Béthunois à décidé de l’aménagement d’une zone d’activité concertée pour l’implantation d’une université sur les territoires des communes de Béthune et Beuvry ; que la Communauté de communes du Béthunois s’est substituée au SIVOM par une délibération du 22 novembre 1993 ; que par un arrêté du 21 décembre 2001, le préfet du Pas-de-Calais a autorisé la Commune de Lillers à se retirer de la Communauté de communes du Béthunois pour adhérer à la Communauté de commune Artois-Lys ; que par des arrêtés, en date des 7 et 23 décembre 2005 et du 6 février 2006, le préfet du Pas-de-Calais a opéré la répartition de l’actif et du passif afférent à la zone d’activité concertée de l’université ; que, sur le fondement de ces arrêtés, le comptable chargé du recouvrement à la recette municipale de Béthune à émis, les 15 mai et 27 décembre 2006 et le 16 décembre 2010 huit titres de recettes relatifs au remboursement de l’emprunt affecté à la zone d’activité concertée de l’université au titre respectivement de la période de 2002 à 2005, de l’année 2006 et de la période de 2007 à 2010 et ce, au profit de la communauté de communes de Nœux et environs, ayant succédé sans modification statutaire à la communauté de communes du Béthunois, par un arrêté préfectoral du 7 novembre 2002 ; que le 22 décembre 2010, la Trésorerie municipale de Béthune a mis en demeure la commune de Lillers de s’acquitter du paiement des titres correspondant à la période de 2002 à 2005 et à l’année 2006 ; que par une requête enregistrée le 4 avril 2011, la commune de Lillers sollicite, à titre principal, l’annulation de la mise en demeure du 22 décembre 2010 ainsi que la décharge de l’obligation de payer tant les titres de recettes mentionnés dans cette mise en demeure, émis en 2006, que ceux émis le 16 décembre 2010 ;

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la mise en demeure du 22 décembre 2010 :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 1675-4 du code général des collectivités territoriales : « / 1° En l’absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur. Toutefois, l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. L’introduction de l’instance ayant pour objet de contester la régularité formelle d’un acte de poursuite suspend l’effet de cet acte. / 2° L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite. (…) / 4° Une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable sous pli simple. Lorsque le redevable n’a pas effectué le versement qui lui était demandé à la date limite de paiement, le comptable public compétent lui adresse une mise en demeure de payer avant la notification du premier acte d’exécution forcée devant donner lieu à des frais.(…) / 7° Le recouvrement par les comptables publics compétents des titres rendus exécutoires dans les conditions prévues au présent article peut être assuré par voie d’opposition à tiers détenteur adressée aux personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte de redevables, qui ont une dette envers lui ou qui lui versent une rémunération. Les comptables publics compétents chargés du recouvrement de ces titres peuvent procéder par la voie de l’opposition à tiers détenteur lorsque les sommes dues par un redevable au même poste comptable sont supérieures à un montant, fixé par décret en Conseil d’Etat, pour chacune des catégories de tiers détenteur. Le comptable public chargé du recouvrement notifie cette opposition au redevable en même temps qu’elle est adressée au tiers détenteur. L’opposition à tiers détenteur emporte l’effet d’attribution immédiate, prévu à l’article 43 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution, des sommes saisies disponibles au profit de la collectivité ou de l’établissement public local créancier à concurrence des sommes pour lesquelles l’opposition est pratiquée (…) » ;

3. Considérant que la commune de Lillers demande l’annulation de la mise en demeure de paiement en date du 22 décembre 2010 ; que ladite mise en demeure doit être regardée comme constituant la lettre de rappel visée par le 4° des dispositions précitées ; que cet acte, qui ne constitue ni un titre exécutoire, ni un acte de poursuite, ne fait pas grief ; que, par suite, la requête est irrecevable en tant qu’elle sollicite l’annulation de cet acte ; qu’ainsi, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin annulation présentées par la requérante en ce qu’elles sont dirigées contre la lettre de rappel du 22 décembre 2010 ;

Sur les autres conclusions aux fins d’annulation :

4. Considérant, en premier lieu, que l’article 4 de loi n° 2000-31 du 12 avril 2000 relative au droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose que « Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».

5. Considérant, que le législateur, qui a eu pour objectif d’améliorer l’accès des citoyens aux règles de droit et la transparence administrative, n’a pas entendu régir, par les dispositions de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, les relations entre les personnes morales de droit public ; que, par suite, la commune de Lillers ne saurait utilement se prévaloir de ces dispositions à l’encontre des titres litigieux, qui ont été émis par la communauté de communes de Noeux et environs, aux droits de laquelle vient, depuis le 1^er janvier 2014, la communauté d’agglomération Béthune, Bruay, Noeux et environs ;

6. Considérant, en deuxième lieu, que si la commune de Lillers soutient n’avoir jamais eu connaissance des titres de recettes n°45 et 67 émis le 15 mai 2006 et des titres de recettes n° 254 et 269 émis le 27 décembre 2006, la circonstance, à la supposer établie, que ces titres ne lui aient pas été notifiés est sans influence sur leur légalité ;

7. Considérant, en troisième lieu, qu’un état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la dette et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, alors même qu’il est émis par une personne publique autre que l’État pour lequel cette obligation était expressément prévue, à la date d’édiction des titres en litige, par l’article 81 du décret du 29 décembre 1962 susvisé ; que ces informations doivent figurer soit dans le titre lui-même, soit dans un document joint à l’état exécutoire, ou précédemment adressé au débiteur, auquel il est fait référence ;

8. Considérant, qu’il résulte de l’instruction que les titres en litige mentionnaient l’ensemble des informations requises à l’exception des bases précises de leur liquidation ; que, toutefois la communauté d’agglomération de Béthune, Bruay, Noeux et environs soutient, sans être contredite, que les titres étaient accompagnés de tableaux explicitant les modalités de calcul des sommes réclamées, auquel il est fait référence dans les titres en litige par la mention des comptes d’imputation des sommes mises à la charge de la requérante ; que, par suite, et en l’état de l’instruction, le moyen manque en fait ;

9. Considérant, en quatrième lieu, que lorsqu’une décision individuelle est prise sur le fondement d’un acte administratif ne revêtant pas le caractère d’un acte réglementaire, tout requérant est recevable à exciper à tout moment de l’illégalité de cet acte au soutien de sa demande, à condition, toutefois, que cet acte ne soit pas devenu définitif ;

10. Considérant qu’à la date d’introduction du présent recours, les arrêtés des 7 et 23 décembre 2005 faisaient l’objet d’un appel formé devant la cour administrative d’appel de Douai et n’étaient par conséquent pas devenus définitifs ; que les titres n° 241 à 244 sont fondés sur les arrêtés du préfet du Pas-de-Calais des 7 et 23 décembre 2003 ; que par suite, la requérante est recevable à exciper de l’illégalité desdits arrêtés au soutien de ses conclusions aux fins d’annulation des titres de recettes en litige ;

11. Considérant qu’aux termes de l’article L. 5214-26 du code général des collectivités territoriales : « Par dérogation à l’article L. 5211-19, une commune peut être autorisée, par le représentant de l’État dans le département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale réunie dans la formation prévue au second alinéa de l’article L.5211-45, à se retirer d’une communauté de communes pour adhérer à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le conseil communautaire a accepté la demande d’adhésion. L’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale est réputé négatif s’il n’a pas été rendu à l’issue d’un délai de deux mois. Ce retrait s’effectue dans les conditions fixées par l’article L. 5211-25-1 (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 5211-25-1 du même code : « En cas de retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale : 1° Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de l’établissement bénéficiaire du transfert de compétences sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidées sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire ; 2° Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire de l’établissement public de coopération intercommunale et l’établissement ou, dans le cas particulier d’un syndicat dont les statuts le permettent, entre la commune qui reprend la compétence et le syndicat de communes. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion. Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence ou entre la commune qui se retire et l’établissement public de coopération intercommunale ou, le cas échéant, entre la commune et le syndicat de communes. A défaut d’accord entre l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale et les conseils municipaux des communes concernés, cette répartition est fixée par arrêté du ou des représentants de l’État dans le ou les départements concernés. (…) » ;

12. Considérant qu’il n’est pas contesté qu’au jour de l’édiction des arrêtés en litige, soit plus de trois années après le retrait de la commune de Lillers de la communauté de communes du Béthunois, aucun accord n’était intervenu quant à la répartition de l’actif et du passif de la zone d’activité concertée de l’université ; que les dispositions précitées du code général des collectivités territoriales ne subordonnent la compétence du préfet qu’à une absence d’accord ; que, dès lors, le préfet du Pas-de-Calais, qui n’était tenu à aucune formalité pour constater ce défaut d’accord, était compétent, en application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, pour fixer, par arrêté, la répartition entre les diverses communes sorties de la communauté de communes du Béthunois, dont celle de Lillers, de l’actif et du passif de la zone d’activité concertée de l’université ;

13. Considérant que la circonstance que la commune de Lillers ait adhéré, au 1^er janvier 2002, à la communauté de communes Artois-Lys n’a pas eu, par elle-même, pour effet d’interdire au préfet, agissant pour répartir le patrimoine de la zone d’activité concertée en application des dispositions précitées de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales, de mettre une fraction de l’encours des emprunts à la charge de la commune de Lillers, dès lors que la communauté de communes Artois-Lys n’a pas déclaré cette zone d’activité concertée d’intérêt communautaire ;

14. Considérant que ni les dispositions précitées de l’article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales, qui n’imposent pas que les charges d’emprunts soient supportées par les seules communes se voyant affecter des biens, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n’imposaient que, pour procéder à la répartition de l’actif et du passif de la zone d’activité concertée de l’université, le préfet procède à une affectation des cinq emprunts contractés par le concédant à chacun des biens acquis dans le cadre de l’opération ;

15. Considérant que, pour procéder à la répartition de l’encours de la dette relative à la zone d’activité concertée de l’université entre les communes ayant quitté la communauté de communes du Béthunois, le préfet du Pas-de-Calais a mis en œuvre les deux critères, pondérés à parts égales, du nombre d’habitants et du potentiel fiscal par habitant de chaque commune ; que la commune de Lillers, qui ne conteste pas que ses habitants sont susceptibles de bénéficier des équipements de la zone d’activité concertée, dont elle n’a pas la charge de l’entretien, n’établit nullement qu’une telle méthode de répartition aurait engendré, entre les communes concernées, des différences de traitement contraires au principe d’égalité, ni qu’elle aurait entaché les arrêtés attaqués d’erreur manifeste d’appréciation ;

16. Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit aux points 12 à 15, que le moyen, tiré de l’exception d’illégalité des arrêtés des 7 et 23 décembre 2005, doit être écarté ; qu’il suit de là et de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Lillers, à fin de décharge des sommes mentionnées dans les titres de recettes en litige, ne peuvent être accueillies ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Communauté d’agglomération de Béthune, Bruay, Noeux et environs, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme sollicitée par la commune de Lillers au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; qu’en revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération de Béthune, Bruay, Noeux et environs et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête présentée par la commune de Lillers est rejetée.

Article 2 : La commune de Lillers versera à la communauté d’agglomération de Béthune, Bruay, Noeux et environs une somme de mille cinq cents euros (1 500 euros) en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Lillers et à la communauté d’agglomération de Béthune, Bruay, Noeux et environs.

Délibéré après l’audience du 21 octobre 2014, à laquelle siégeaient :

M. Lepers, président,

M. Larue, premier-conseiller,

M^me Villette, conseiller,

Lu en audience publique le 4 novembre 2014.

Le rapporteur, Le président,

X. LARUE J. LEPERS

Le greffier,

XXX

La République mande et ordonne au préfet du Nord, en ce qui le concerne, ou à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier,