Tribunal administratif de Montpellier, 5ème chambre, 27 décembre 2022, n° 2026547

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 4 avril 2022, enregistrée le même jour au greffe du tribunal, le président de la section du contentieux du Conseil d’État a transmis au tribunal la requête présentée par le département du Tarn.

Par une requête et des mémoires, enregistrés au greffe du tribunal administratif de Toulouse le 18 décembre 2020, le 21 octobre 2021 et le 7 avril 2022, le département du Tarn, représenté par M^e Hourcabie, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser une somme de 23 753 000 euros à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal lesquels seront capitalisés, ou, pour le cas où le tribunal estimerait insuffisants les justificatifs versés aux débats, une somme qui sera déterminée par l’expert dont il ordonnera la désignation afin que le montant de son préjudice soit déterminé à dire d’expert ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution et des principes de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales qui en résultent et qui impliquent l’attribution à celles-ci de ressources en adéquation avec les dépenses liées à l’exercice des compétences transférées, créées ou étendues, l’Etat a l’obligation de compenser tout accroissement excessif d’une charge dont l’exercice a été transféré à une collectivité territoriale ;

— il résulte également de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales une obligation pour l’Etat de compenser financièrement l’accroissement net de charges qu’il supporte consécutif à l’édiction des décrets de revalorisation du 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai 2017 ;

— la méconnaissance par l’Etat de son obligation de compensation financière engage sa responsabilité ;

— l’arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active (RSA), à supposer qu’il soit effectivement mis en œuvre et les fonds effectivement versés, ne peut dispenser l’Etat de son obligation dès lors que cet arrêté se borne à fixer le montant annuel des accroissements de charge à compter du 1er septembre 2018 et qu’aucun arrêté n’a été édicté pour fixer le montant des accroissements de charge résultant au titre des années 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et des deux premiers trimestres 2018 des décrets évoqués précédemment ;

— l’Etat engage en outre sa responsabilité en ne respectant pas son engagement de compenser les accroissements de charges résultant des revalorisations du RSA, engagement formalisé lors d’un discours du premier ministre portant sur l’objectif d’augmenter le RSA de 10 % en 5 ans à partir de 2013 et auquel il a pu légitimement croire ;

— en réplique, il est précisé qu’il résulte des termes de la loi de finances pour 2014 ainsi que des travaux parlementaires que les trois dispositifs que constituent la dispositif de compensation péréquée (DCP), les droits de mutation à taux onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FDS) n’avaient aucunement pour objet et n’ont pu avoir pour effet de compenser les charges nouvelles induites par les revalorisations exceptionnelles du RSA ; que la loi de finances pour 2020 ne peut le priver de son droit à compensation dès lors que son article 196 ne peut être regardé comme revêtant le caractère de loi interprétative ni en tout état de cause être réputé comme étant justifié par d’impérieux motifs d’intérêt général ;

— le rapport publié par la Cour des comptes en janvier 2022 conforte les positions qu’il exprime et l’absence de compensation effective ;

— il a subi un préjudice du fait de cette absence de compensation, qu’il évalue, selon l’annexe financière produite, au montant de 23 753 000 euros, à parfaire et qui pourra être fixé à dire d’expert si le tribunal estime que les justifications apportées sont insuffisantes ;

— si le tribunal venait à considérer que les dispositifs de compensation financière résultant des articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 ont pu contribuer à permettre aux départements de supporter des charges nées postérieurement à l’entrée en vigueur de cette loi de finances, il conviendrait de déterminer précisément la nature des charges nouvelles en cause et à quelle hauteur il est possible de déterminer le taux de couverture de ces charges et spécifiquement de celles résultant des seules revalorisations du RSA.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 août 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

— l’Etat n’a commis aucune des trois fautes alléguées ;

— la réalité du préjudice financier du conseil départemental n’est pas établie.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution ;

— la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 ;

— les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ;

— l’arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Couégnat, rapporteure,

— les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Hourcabie, représentant le département du Tarn.

Considérant ce qui suit :

1. Par cinq décrets, n°2013-793 du 30 août 2013, n°2014-1127 du 3 octobre 2014, n°2015-1231 du 6 octobre 2015, n°2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017, l’Etat a procédé à la revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) prévue dans le cadre du « plan pauvreté » adopté en juillet 2013 de 10 % en cinq ans. Par des courriers reçus le 24 septembre 2020 le département du Tarn a adressé aux ministres de l’intérieur et de l’économie une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu’il estime avoir subi au titre des années 2013 à 2019 du fait de la faute commise par l’Etat en s’abstenant de procéder à la compensation financière de ces revalorisations successives. Cette demande est restée sans réponse. Par la présente requête, le département du Tarn sollicite la condamnation de l’Etat au paiement de la somme, à parfaire, de 23 753 000 euros.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. Le département du Tarn soutient que l’Etat a commis une faute en ne respectant pas son obligation de compensation financière telle qu’elle résulte des articles 72 et 72-2 de la Constitution et de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales. Il soutient notamment qu’il n’a pas respecté l’injonction prononcée par le tribunal administratif de Paris dans son jugement du 30 juin 2020 et qu’il n’a pas, à la suite de chaque décret, pris un arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges induits. Enfin il invoque le non-respect fautif d’un engagement pris par le premier ministre.

3. En vertu des dispositions de l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d’une compétence de l’État aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu’il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice normal de cette compétence. Aux termes du second alinéa de l’article L. 1614-2 de ce code : « Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l’article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n’intervient que pour la partie de la charge qui n’est pas déjà compensée par l’accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l’article L. 1614-4 ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 1614-3 de ce code : « Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l’article L. 1211-4-1 ». Enfin, en vertu de l’article L. 1614-5-1 de ce code, l’arrêté mentionné à l’article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte.

4. Par un arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, qui vise les cinq décrets de revalorisation cités au point 1, pris après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC), la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé à 1 399 805 208 euros le montant annuel des accroissements de charge résultant pour les départements concernés par ces mesures à compter du 1er septembre 2018, dont 7 881 287 euros pour le département du Tarn. Le département du Tarn n’est pas fondé à soutenir que l’Etat n’aurait pas exécuté l’injonction du tribunal de Paris du 30 juin 2020, celle-ci ne prévoyant pas l’édiction d’un arrêté fixant le montant des charges transférées pour chacune des années concernées par les décrets de revalorisation exceptionnelle mais celle d’un arrêté conjoint. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier et notamment de l’avis de la CCEC produit par le requérant que cet arrêté prend en compte les conséquences financières des augmentations édictées par les cinq décrets. Dans ces conditions, le département du Tarn n’est pas fondé à soutenir que l’Etat aurait commis une faute en ne fixant pas le montant des accroissements de charge depuis le 1er septembre 2013 et en ne respectant pas l’injonction du tribunal de Paris.

5. Aux termes de l’article 196 de la loi de finances pour 2020 : « I. – Les ressources attribuées aux départements en application du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements prévus, respectivement, aux articles L. 3334-16-3 et L. 3335-3 du code général des collectivités territoriales ainsi que les recettes résultant du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement intervenu en application du second alinéa de l’article 1594 D du code général des impôts assurent, pour chaque département, la compensation des dépenses exposées au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l’allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l’action sociale et des familles, résultant des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active. / () III. – Les ressources issues, du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2019, du dispositif de compensation péréquée et du fonds de solidarité en faveur des départements mentionnés au I, ainsi que celles que les départements pouvaient tirer du relèvement, au-delà de 3,8 %, du taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d’enregistrement, ont eu pour objet la compensation des dépenses qu’ils ont exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l’allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l’action sociale et des familles, résultant des décrets mentionnés au I du présent article. ».

6. Pour démontrer, en défense, que l’Etat a respecté ses obligations de compensation fixées aux articles L. 1614-1 et 2 du code général des collectivités territoriales, le ministre se prévaut également des trois nouvelles ressources instaurées au bénéfice des départements à partir du 1er janvier 2014 par les articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 et des dispositions citées au point précédent de l’article 196 de la loi de finances pour 2020 qui précisent que ces dispositifs mis en place ont, ou ont eu, pour objet la compensation des dépenses exposées en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l’allocation de RSA résultant des cinq décrets. Si le département conteste que le législateur de 2013 ait eu l’intention de mettre en place une compensation des revalorisations exceptionnelles du RSA mises en œuvre par les cinq décrets successifs, le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 a jugé, en s’appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu’en adoptant ces trois dispositifs de compensation, à savoir le dispositif de compensation péréquée (DCP), la faculté de porter à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FDS), le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans. Il a par suite considéré que les dispositions de l’article 196 de la loi de finances pour 2020 n’ont qu’une valeur interprétative. Le département ne peut utilement soutenir que cette loi n’est pas justifiée par des motifs d’intérêt général en méconnaissance des stipulations de l’article 6§1 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales dès lors que celles-ci ne peuvent être utilement invoquées dans un litige relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques.

7. D’une part, les revalorisations successives du montant de l’allocation du RSA résultant des décrets cités au point 1 ne constituent pas des extensions de compétences au sens de l’article 72-2 de la Constitution. Le département du Tarn n’est donc pas fondé à soutenir que l’Etat aurait commis une faute en ne respectant pas l’obligation de compensation qu’il prévoit. D’autre part, si le département fait valoir le caractère inadapté et non durable du financement de l’allocation du RSA et l’écart croissant constaté entre la hausse de recettes, de l’ordre de 20 %, et celle des dépenses qu’elles sont censées financer, de 69,5 %, il résulte du rapport public thématique de la Cour des comptes de janvier 2022 sur lequel il se fonde que si celui-ci se conclut sur la recommandation de « réformer le dispositif de financement du RSA en privilégiant le transfert aux départements de ressources durables dont la dynamique est cohérente avec celle de la dépense » après avoir relevé que l’évolution du reste à charge RSA reflète le caractère inadapté et non durable du financement de cette allocation, il mentionne également la mise en place des dispositifs additionnels de compensation à partir de 2014. Ainsi, le département ne démontre pas, par ces seules citations du rapport de janvier 2022, que le financement du surcoût lié aux revalorisations exceptionnelles du RSA entre 2013 et 2019, aurait contribué à dégrader le dispositif de financement de cette allocation dans des conditions telles que le principe de libre administration des collectivités locales prévu à l’article 72 de la Constitution aurait été méconnu.

8. Si le département du Tarn soutient que l’Etat n’aurait pas respecté son engagement de compenser les accroissements de charges résultant des revalorisations exceptionnelles du RSA pris à l’occasion d’un discours du premier ministre le 11 décembre 2012, il ne résulte pas des termes alors employés que celui-ci constituerait un engagement précis et inconditionnel, distinct des obligations législatives évoquées précédemment. Aucune faute ne peut donc être retenue à ce titre.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner le préjudice invoqué ni d’ordonner une expertise, que les conclusions indemnitaires présentées par le département du Tarn doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le département du Tarn au titre des frais non compris dans les dépens qu’il a exposé.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du département du Tarn est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au département du Tarn et à la ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales et de la ruralité.

Délibéré après l’audience du 13 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Denis Besle, président,

M. Hervé Verguet, premier conseiller,

M^me Michelle Couégnat, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 décembre 202La rapporteure,

M. Couégnat

Le président,

D. Besle

La greffière,

A. Lacaze

La République mande et ordonne à la ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales et de la ruralité en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 27 décembre 202La greffière,

A. Lacaze

Ls