TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PARIS

N°2007150/9 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Société APSYS BEAUGRENELLE SAS et

Société SNC BEAUGRENELLE PATRIMOINE AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
M^me X-Y

Juge des référés La juge des référés

Ordonnance du 19 mai 2020

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 14 mai 2020, 16 mai 2020, 17 mai 2020 et 18 mai 2020, la société Apsys Beaugrenelle SAS et la société SNC Beaugrenelle Patrimoine, représentées par la SCP August Debouzy, demandent au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté du 13 mai 2020 par lequel le préfet de police a ordonné la fermeture au public, jusqu’au 10 juillet 2020, du centre commercial « Beaugrenelle » en vue de prévenir la propagation du virus covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 10 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la condition relative à l’urgence est remplie dès lors que la décision contestée entraîne un grave préjudice économique, d’une part, pour son exploitant qui ne peut ouvrir son centre avant le 11 juillet 2020 tout en subissant la concurrence des autres centres commerciaux et grands magasins n’ayant pas fait l’objet d’une fermeture ce qui s’ajoute à des difficultés financières déjà subies du fait de la fermeture durant la période de confinement et, d’autre part, pour son propriétaire, que la présente situation expose à ne plus pouvoir assurer ses charges ;

- cette mesure porte atteinte à la liberté d’entreprendre, à la liberté du commerce et de l’industrie et au droit de propriété ;

- cette atteinte est grave et manifestement illégale dès lors que :

. la décision est insuffisamment motivée en ce qu’elle ne précise pas si l’établissement concerné est considéré comme ayant une surface commerciale utile supérieure à 40 000 m²,

. que contrairement à ce que le préfet de police a considéré, la surface commerciale utile est inférieure à 40 000 m² dans la mesure où d’une part, cette surface ne doit pas comprendre les boutiques autonomes ayant leur propre accès depuis la rue Linois, d’autre part, les

établissements « Magnetic » et « Panoramic » constituent deux établissements distincts reliés par une passerelle actuellement fermée qui ne peut donc être considérée comme un mail clos les reliant et où enfin, la surface des cinémas et restaurants restant fermés doit être exclue,

. les déplacements significatifs de population ne sont pas caractérisés du fait que la clientèle du magasin est principalement constituée de parisiens résidant à proximité immédiate, qui se déplacent à pied et que les lignes de transports en commun en desserte ne sont pas les plus fréquentées,

. des mesures moins attentatoires aux libertés fondamentales peuvent être prises pour s’inscrire efficacement dans la lutte de la propagation du virus, telles que le port de masques pour les clients et le respect de la distanciation sociale.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 15 mai 2020 et le 18 mai 2020, le préfet de police conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’il n’a commis aucune atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale du fait d’un manquement dans ses obligations et qu’il convient, pour la détermination de la surface commerciale utile, de prendre en compte l’ensemble commercial global incluant nécessairement les deux établissements qui dépasse le seuil des 40 000 m². Il ajoute qu’il a tenu compte de la spécificité des magasins permettant un accès distinct du centre lui-même en autorisant leur ouverture. S’agissant des déplacements significatifs de population, le préfet soutient qu’ils sont caractérisés dès lors que le bassin de population à prendre en compte est celui du bassin de vie de Paris qui comprend plus de 2 millions d’habitants. Il ajoute que le centre est facilement accessible par plusieurs modes de transports et qu’il bénéficie d’une forte attractivité du fait des enseignes présentes de nature à faire naître de manière certaine un risque de brassage de population.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article 9 de l’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020, de ce qu’il sera statué sans audience publique et de ce que la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 18 mai 2020 à 15 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique,

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020,

- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020,

- l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020,

- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020,

- l’arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public,

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M^me X-Y pour statuer sur les demandes de référé.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n’est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais ». Aux termes de l’article L. 521-2 de ce code : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

Sur les circonstances et le cadre juridique :

2. Par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, a été déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois sur l’ensemble du territoire national. Par un nouveau décret du 23 mars 2020 pris sur le fondement de l’article L. 3131-15 du code de la santé publique issu de la loi du 23 mars 2020, plusieurs fois modifié et complété depuis lors, le Premier ministre a réitéré les mesures précédemment ordonnées tout en leur apportant des précisions ou restrictions complémentaires. Leurs effets ont été prolongés en dernier lieu par décret du 14 avril 2020. Par un nouveau décret du 11 mai 2020, applicable les 11 et 12 mai 2020, le Premier ministre a modifié les mesures précédemment ordonnées par le décret du 23 mars 2020. Enfin, par un décret du 11 mai 2020, pris sur le fondement de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, le Premier ministre a prescrit les nouvelles mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

3. L’article L. 3131-15 du code de la santé publique a été modifié, par la loi précitée du 11 mai 2020, afin de permettre au Premier ministre, par décret réglementaire, aux seuls fins de garantir la santé publique, dans les circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, d’ordonner la fermeture provisoire et réglementer l’ouverture, y compris les conditions d’accès et de présence, notamment d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public. Les centres commerciaux relèvent d’une des catégories des établissements recevant du public conformément à l’article GN1 du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public approuvé par l’arrêté du 25 juin 1980.

4. L’article 10 du décret du 11 mai 2020 pris en application de la loi du 11 mai 2020 dispose : « II. – Le préfet de département peut, après avis du maire, interdire l’ouverture d’un commerce de détail ou d’un centre commercial dont la surface commerciale utile est supérieure ou égale à quarante mille mètres carrés et qui, du fait notamment de la taille du bassin de population où il est implanté et de la proximité de moyens de transport, favorise des déplacements significatifs de population. Cette interdiction ne fait pas obstacle à l’ouverture, au sein de ces centres commerciaux, des commerces de détail pour les activités relevant de la liste de l’annexe 3. (…) ». En application de l’article R. 3131-18 du code de la santé publique : « Les attributions dévolues au représentant de l’Etat dans le département par l’article L. 3131-17 sont exercées à Paris par le préfet de police. ».

Sur l’office du juge des référés et les libertés fondamentales en jeu :

5. Dans l’actuelle période d’état d’urgence sanitaire, il appartient aux différentes autorités compétentes de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l’épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l’exercice des droits et libertés fondamentaux doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif de sauvegarde de la santé publique qu’elles poursuivent.

6. Il résulte de la combinaison des dispositions des articles L. 511-1 et L. 521-2 du code de justice administrative qu’il appartient au juge des référés, lorsqu’il est saisi sur le fondement de l’article L. 521-2 et qu’il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l’action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu’existe une situation d’urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai et qu’il est possible de prendre de telles mesures. Celles-ci doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n’est susceptible de sauvegarder l’exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l’atteinte doit s’apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l’autorité administrative compétente et des mesures qu’elle a déjà prises.

7. La liberté d’entreprendre, le droit de propriété et la liberté du commerce et de l’industrie constituent des libertés fondamentales au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.

Sur la demande de référé :

8. La société Apsys Beaugrenelle SAS et la société SNC Beaugrenelle Patrimoine, respectivement exploitante et propriétaire du centre commercial « Beaugrenelle » situé […], soutiennent que pour prendre l’arrêté du 13 mai 2020 portant fermeture au public du centre commercial « Beaugrenelle » jusqu’au 10 juillet 2020, le préfet de police a retenu de manière erronée que le centre commercial a une surface commerciale utile de plus de 40 000 m², que les déplacements de population ne sont pas significatifs, que des mesures spécifiques de protection sanitaire ont été élaborées. La carence caractérisée du préfet de police constitue ainsi selon les sociétés requérantes une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’entreprendre, au droit de propriété et à la liberté du commerce et de l’industrie. Pour faire cesser cette atteinte, les intéressées demandent la suspension de l’arrêté du 13 mai 2020.

En ce qui concerne la condition d’urgence :

9. Lorsqu’un requérant fonde son action non sur la procédure de suspension régie par l’article L. 521-1 du code de justice administrative mais sur la procédure de protection particulière instituée par l’article L. 521-2 de ce code, il lui appartient de justifier de circonstances caractérisant une situation d’urgence qui implique, sous réserve que les autres conditions posées par l’article L. 521-2 soient remplies, qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les quarante-huit heures.

10. la société Apsys Beaugrenelle SAS et la société SNC Beaugrenelle Patrimoine soutiennent que la fermeture administrative contestée est de nature à fragiliser financièrement

l’équilibre économique du centre commercial. Elles produisent à l’appui de leurs dires une attestation de l’expert-comptable de la SNC Beaugrenelle Patrimoine qui fait état de charges annuelles au 31 décembre 2019, date de la clôture de l’exercice, d’un montant 43 074 166 euros pour des produits d’exploitation s’élevant à 55 457 618 €, soit une moyenne de 1 066 492 euros par semaine. La fermeture du centre depuis deux mois a déjà engendré des pertes de produits d’exploitation très importantes estimées par les sociétés requérantes, sur le fondement des comptes de l’exercice 2019, à 8 531 936 euros. Une reconduction pour deux nouveaux mois ne pourra que mettre en cause l’équilibre financier. Ainsi, il n’est pas sérieusement contestable que la fermeture pendant plus de deux mois d’un centre commercial, particulièrement dans le cadre de la crise sanitaire présente, est de nature à mettre en péril sa solidité et la pérennité de l’emploi des salariés travaillant dans les boutiques des preneurs. Par suite, l’arrêté du préfet de police du 13 mai 2020 porte atteinte, par sa nature même, de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts des sociétés requérantes et la condition d’urgence prévue par les dispositions précitées de l’article L. 521-2 du code de justice administrative doit être regardée comme démontrée.

En ce qui concerne l’existence d’une atteinte grave manifestement illégale à une liberté fondamentale :

11. Pour justifier son arrêté décidant de la fermeture au public du centre commercial Beaugrenelle, le préfet de police s’est fondé, d’une part, implicitement mais nécessairement sur la circonstance que la surface commerciale utile du centre est supérieure à 40 000 m² en retenant qu’il constitue un établissement recevant du public (ERP) comprenant un ensemble de magasins de vente et ERP, qui sont, pour leurs accès et leur évacuation, tributaires de mails clos et d’autre part, sur la circonstance qu’il est implanté dans un bassin de vie de plus de deux millions d’habitants et accessible par plusieurs moyens de transport pouvant favoriser des déplacements significatifs de population qui ne pourrait, dans la situation actuelle, que favoriser la propagation du virus covid-19 et mettre dès lors en danger la vie de la population.

12. Il résulte de l’instruction que le centre commercial Beaugrenelle est composé d’une part, de deux ERP, le « Magnetic » qui accueille des boutiques réparties sur quatre niveaux sur une surface de 22 787,70m² et le « Panoramic » qui accueille 10 salles de cinéma, des boutiques et magasins et des restaurants sur une surface de 15 536,40 m², et d’autre part, d’un ensemble de boutiques situés rue Linois dont l’accès se fait pour, la majorité d’entre elles, uniquement depuis cette rue sans accès à un ERP, hormis deux enseignes qui ont une entrée sur la rue Linois et un accès desservant l’ERP « Magnetic ». La surface de l’ensemble de ces boutiques avec accès depuis la rue Linois est de 7 362,60 m².

13. Pour apprécier si la surface commerciale utile prévue par les dispositions de l’article 10-II du décret du 11 mai 2020 précitées est supérieure à 40 000 m², le préfet de police a notamment considéré que les deux ERP, du fait de la passerelle qui les relie par le troisième étage des deux bâtiments en surplomb de la rue Linois, devaient être considérés comme une seule entité répondant à la définition de l’article M1 du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public, approuvé par l’arrêté du 25 juin 1980 et aux termes duquel il faut entendre par centre commercial « tout établissement comprenant un ensemble de magasins de vente, et éventuellement d’autres établissements recevant du public, qui sont, pour leurs accès et leur évacuation, tributaires de mails clos », la passerelle s’analysant selon lui comme un mail clos permettant la circulation des visiteurs dans les deux parties du centre. Il a également pris en compte l’ensemble des boutiques de la rue Linois. L’ensemble porte ainsi à 45 686,70 m² la surface commerciale utile implicitement retenue par le préfet.

14. Cependant, les deux ERP, qui sont séparés par la rue Linois, disposent chacun de leurs accès et de leurs évacuations propres. Il résulte également de l’instruction qu’ils font l’objet de contrôles séparés et à des dates différentes par la commission de sécurité et d’accessibilité de la préfecture de police. La passerelle, si elle présente un confort certain pour les visiteurs, ne conditionne pas l’accès à l’un ou l’autre des ERP qui conservent ainsi leur autonomie en cas de fermeture de cette dernière, comme cela est actuellement le cas dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus COVID-19 ainsi qu’en atteste un constat d’huissier établi le 13 mai 2020 qui fait apparaître une fermeture par cadenas et serrure des accès à la passerelle. Ils doivent être considérés comme constituant deux établissements distincts au sein d’un ensemble commercial.

15. Ainsi en ne tenant pas compte du caractère autonome des deux ERP et en cumulant leurs surfaces pour le calcul de la surface commerciale utile visée au II de l’article 10 du décret du 11 mai 2020, le préfet de police a porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie.

16. Les deux conditions posées par l’article L. 521-2 du code de justice administrative étant remplies, les sociétés requérantes sont fondées à demander la suspension de l’exécution de l’arrêté du 13 mai 2020 du préfet de police en tant qu’il a prononcé la fermeture au public du centre commercial Beaugrenelle situé […] à Paris dans le XVème arrondissement.

Sur les frais d’instance :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme globale de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 13 mai 2020 par lequel le préfet de police a prononcé la fermeture au public du centre commercial « Beaugrenelle », situé au 12, […] jusqu’au 10 juillet 2020 inclus est suspendue.

Article 2 : L’Etat versera à la société Apsys Beaugrenelle SAS et la société SNC Beaugrenelle Patrimoine ensemble, une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SCP August Debouzy, mandataire de société Apsys Beaugrenelle SAS et la société SNC Beaugrenelle Patrimoine et au ministre de l’intérieur.

Copies-en sera adressée au préfet de police.