Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 14 avril 2011, 09MA02409, Inédit au recueil Lebon

Vu la requête, enregistrée le 6 juillet 2009, présentée pour la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS, représentée par son maire en exercice, demeurant en cette qualité Hôtel de Ville, 5 rue des Thermes, BPA, Amélie les Bains (66112) par la SCP d’avocats CGCB et associés ; la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0605371 du 28 avril 2009 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 26 juillet 2006 du préfet des Pyrénées Orientales approuvant le plan de prévention des risques naturels prévisibles sur le territoire de la commune d’Amélie les Bains ;

2°) d’annuler l’arrêté du 26 juillet 2006 susmentionné ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

……………………………………………………

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule ;

Vu la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 ;

Vu la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le décret n° 95-1089 du 5 octobre 1995 modifié par le décret n° 2005-3 du 4 janvier 2005 relatif aux plans de prévention des risques naturels prévisibles ;

Vu le code de justice administrative ;

Vu le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions, et notamment son article 2 ;

Vu l’arrêté du 27 janvier 2009 pris par le vice-président du Conseil d’Etat autorisant la cour administrative d’appel de Marseille à appliquer, à titre expérimental, les dispositions de l’article 2 du décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 31 mars 2011:

— le rapport de M^me Carassic, rapporteur ;

— les conclusions de M. Bachoffer, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Aldigier pour la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS ;

Vu, enregistrée par télécopie du 1^er avril 2011 régularisée le 4 avril 2011, la note en délibéré présentée pour la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS par la SCP d’avocats CGCB et associés ;

Considérant que, par jugement du 28 avril 2009, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de LA COMMUNE D’AMELIE LES BAINS tendant à l’annulation de l’arrêté du 26 juillet 2006, par lequel le préfet des Pyrénées Orientales a approuvé le plan de prévention des risques naturels prévisibles prenant en considération les risques d’inondations, de crues torrentielles et de mouvements de terrain sur le territoire de la commune d’Amélie les Bains ; que LA COMMUNE D’AMELIE LES BAINS interjette appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement :

Considérant que, d’une part, il ressort de la minute du jugement que le mémoire enregistré le 9 mai 2007 présenté pour LA COMMUNE D’AMELIE LES BAINS a été visé et analysé par les premiers juges ;

Considérant que, d’autre part, contrairement à ce qui est soutenu, les premiers juges ont expressément répondu, pour l’écarter, au moyen tiré de l’insuffisance de la note de présentation eu égard à l’absence d’études préalables et à l’absence de prise en compte des ouvrages de protection déjà réalisés sur le Tech dans le cadre de l’élaboration du plan litigieux ; que le jugement n’est ainsi pas entaché d’omission à statuer ;

Sur la légalité de la décision attaquée :

En ce qui concerne la procédure d’élaboration du plan :

Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article 2 du décret 95-1089 applicable à la date de la décision attaquée : L’arrêté prescrivant l’établissement d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles détermine le périmètre mis à l’étude et la nature des risques pris en compte ; il désigne le service déconcentré de l’Etat qui sera chargé d’instruire le projet. Cet arrêté définit également les modalités de la concertation relative à l’élaboration du projet.  ; que ces dispositions imposent que le périmètre couvert par les études préalables à l’établissement du plan soit compris dans le périmètre initialement prescrit ; que le périmètre défini par l’arrêté prescrivant l’établissement du plan litigieux du 10 janvier 2000 inclut celui de la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS ; que, par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure d’élaboration du plan, au motif que le périmètre du plan approuvé est différent de celui mentionné dans l’arrêté prescrivant l’élaboration de ce plan, doit être écarté ;

Considérant, en deuxième lieu, que la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS soutient que le public n’a pas pu participer à l’élaboration du plan litigieux, avant la tenue de l’enquête publique, en méconnaissance des paragraphes 2 et 4 de l’article 6 de la Convention pour l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998, qui dispose : 2. Lorsqu’un processus décisionnel touchant l’environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus. Les informations concernent notamment (…) 4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c’est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence  ; que le champ d’application de la Convention d’Aarhus est défini par une liste d’activités précisées dans son annexe 1 ; que l’élaboration d’un plan de prévention des risques n’est pas au nombre des activités conduisant à un processus décisionnel touchant l’environnement au sens de cette Convention ; que les obligations qu’elle crée ne peuvent ainsi être utilement invoquées contre la délibération attaquée ;

Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 : Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement  ; qu’aux termes de l’article L.110-1 du code de l’environnement : I. Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. II. Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : (…) 4º Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que le projet de plan, prescrit par l’arrêté préfectoral du 10 janvier 2000, a été l’objet de plusieurs réunions avec la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS à compter du mois de juin 2003 et que la consultation a été élargie au syndicat intercommunal de gestion et d’aménagement du Tech dont la commune est adhérente ; que ce projet a été soumis par arrêté du 1^er juillet 2005 à une enquête publique qui s’est déroulée du 29 août au 30 septembre 2005 sur la base d’un dossier suffisant et complet et qui a recueilli de nombreuses remarques du public ; qu’à la suite de cette enquête, le préfet a pris en considération les remarques de la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS ; qu’une réunion publique s’est tenue le 20 septembre 2005 ; que le président de l’Union Amélienne de Défense contre l’Arbitraire et pour la Sauvegarde de notre Espace, qui a aussi contesté devant les premiers juges l’arrêté litigieux, a été reçu par le préfet le 13 janvier 2006 et a été associé à une réunion technique avec le service instructeur du plan le 31 janvier 2006 ; qu’ainsi, le public a été amené à participer effectivement à la procédure d’élaboration du projet litigieux ; que, par suite et en tout état de cause, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article 7 de la Charte de l’environnement et du 4° de l’article L.110-1 du code de l’environnement ne peuvent qu’être écartés ;

Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes de l’article 7 du décret n° 95-1089, dans sa rédaction issue du décret 2005-3 du 4 janvier 2005, applicable aux projets de plan de prévention des risques naturels prévisibles soumis à enquête publique dont l’arrêté d’ouverture est pris postérieurement au 28 février 2005 : (…) Si le projet de plan contient (…) des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence des départements et des régions, ces dispositions sont soumises à l’avis des organes délibérants de ces collectivités territoriales…  ; que ces dispositions sont applicables en l’espèce, l’enquête publique ayant été prescrite par un arrêté du 1^er juillet 2005 ;

Considérant que la commune fait valoir que l’article III 2.1.1 du règlement concerne la gestion des cours d’eau, que l’article III 2.3.4 est relatif à la conception des voiries pour résister aux crues, que l’article IV 1.2.3 impose au gestionnaire de la voirie des prescriptions spéciales relatives à l’entretien et à la réfection des chaussées, que l’article IV 1.4 impose, d’une part, une signalisation routière spécifique sur les deux routes départementales traversant la commune, et d’autre part, de réaliser des études de faisabilité de travaux de protection et de résorption des débordements et qu’enfin, l’article IV 1.4.4. impose la réalisation de travaux sous la chaussée de la route départementale 115 ;

Considérant que le département, qui reste propriétaire de la voirie départementale dans la traversée des agglomérations, est chargé, en application de l’article L.131-12 du code de la voirie routière, de son entretien, c’est à dire des travaux qui ont pour objet d’assurer la conservation du domaine public ; qu’en revanche, le maire doit assurer, en vertu de l’article L.2213-1 du code général des collectivités territoriales, la sécurité des routes départementales qui traversent la commune ; que l’article L.2212-2 du même code lui fait obligation d’assurer la commodité et la sûreté du passage dans les rues, quais, places et voies publiques…  ; que le plan de prévention des risques naturels n’a pas pour objet l’entretien des voies ou des cours d’eau, mais impose à l’autorité compétente en matière de sécurité des biens et des personnes de la commune, les travaux nécessaires pour prévenir les risques justifiant le plan de prévention sur le territoire de la commune ; qu’ainsi, la seule autorité compétente pour décider les travaux de protection imposés par le plan critiqué, au-delà de l’entretien normal de la voirie, est, conformément aux dispositions combinées du code de la voirie routière et du code général des collectivités territoriales, le maire de la commune ; que la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS n’est dès lors pas fondée à soutenir que le département et la région, qui ne sont pas directement concernés par les travaux de sécurité sur la voirie, auraient dû être consultés ;

Considérant, en cinquième lieu, que les avis expressément émis par les personnes qui doivent être consultées pour avis sur le projet de plan doivent figurer dans le dossier d’enquête publique ; qu’en revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose que le dossier contienne les preuves de l’existence des avis tacites réputés favorables, nés du silence des collectivités ou organismes consultés ; que, par suite, la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS n’est pas fondée à soutenir que le dossier d’enquête publique du plan litigieux aurait dû comporter les lettres de saisine pour avis de la chambre d’agriculture et du centre régional de propriété forestière, datées du 2 août 2004, un an avant l’ouverture de l’enquête le 29 août 2005 ;

Considérant, en sixième lieu, qu’aux termes de l’article 3 du décret du 5 octobre 1995, dans sa rédaction applicable au plan litigieux : Le projet de plan comprend : 1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles compte tenu de l’état des connaissances ; / 2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° de l’article 40-1 de la loi du 22 juillet 1987 susvisée ; /3° un règlement précisant en tant que de besoin : – les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu du 1° et 2° de l’article 40-1 de la loi du 22 juillet 1987 susvisée ; – les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° de l’article 40-1 de la loi du 22 juillet 1987 susvisée et les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan, mentionnées au 4° du même article. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en oeuvre est obligatoire et le délai fixé pour leur mise en oeuvre.  ;

Considérant que la note de présentation du projet de plan litigieux soumis à enquête publique expose les conditions dans lesquelles les risques ont été évalués sur le bassin du Tech en tenant compte notamment de l’existence, de la date et de l’efficacité des ouvrages de protection réalisés, et indique, notamment, les paramètres pris en compte pour établir la carte des aléas inondations et crues torrentielles , mouvements de terrain et séismes  ; qu’elle décrit les principes retenus pour élaborer ensuite le plan de zonage, au regard en particulier de la présence de population exposée aux risques ; que ce document contient ainsi des indications suffisantes pour permettre au public d’appréhender le projet et de présenter utilement des observations ;

En ce qui concerne le contenu du plan :

Considérant, en premier lieu, que, si la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS soutient que le risque d’inondation a été surévalué par le plan litigieux, il ressort des pièces du dossier que la crue de référence de 1940, d’une intensité exceptionnelle, considérée dans l’état de la topographie du terrain et des infrastructures actuelles, a été prise en compte pour déterminer l’alea inondation, afin de se référer à des événements qui se sont déjà produits, donc non contestables, et susceptibles de se produire à nouveau, dans le but de privilégier la mise en sécurité de la population en retenant des phénomènes de fréquence rare ou exceptionnelle ; que le rapport de présentation indique que le zonage a été établi, contrairement à ce que soutient LA COMMUNE, en tenant compte de l’existence et de l’efficacité des ouvrages de protection réalisés ; que l’appelante ne démontre pas que ces ouvrages seraient de nature à faire disparaître les risques qui justifient le zonage et permettraient de contenir la puissance d’une crue centennale ou exceptionnelle pour mieux protéger des inondations l’ensemble de l’agglomération ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’il ressort des études de la SOGREAH de 1990 ayant servi de base au plan d’exposition au risque du bassin supérieur du Tech et d’une étude de la SIEE datée de 2002, pour l’étude du plan litigieux de prévention des risques, que de nombreux aménagements susceptibles de créer des obstacles à l’écoulement régulier des eaux ont été réalisés pendant ces dernières années dans le lit majeur du Tech en amont immédiat de l’agglomération ; que le quartier du centre ville, situé dans la section comprise entre la rue Joseph Coste et l’avenue Beausoleil, est situé en zone inondable ; que le risque d’inondation est aggravé par le rétrécissement du Tech, jusqu’à une largeur de 17 mètres, dans la traversée centrale de la commune en raison de sédiments solides déposés par la crue de 1940 et que le fond du lit, rocheux, ne permettrait pas de résorber un débordement du lit de la rivière en cas d’inondation ; qu’en se bornant à soutenir que ce secteur n’a jamais été inondé, la COMMUNE n’établit pas que le classement de ce secteur en zone rouge inconstructible est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article L.562-1 du code de l’environnement : I. – L’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones. II. – Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d’interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; 3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; 4° De définir, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, les mesures relatives à l’aménagement, l’utilisation ou l’exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l’approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs (…).  ; que ces dispositions permettent à l’Etat de subordonner des autorisations d’occuper le sol à un avis préalable du préfet ; que, par suite, la COMMUNE n’est pas fondée à soutenir à nouveau en appel que le préfet aurait excédé sa compétence en imposant l’avis de l’Etat lors de l’instruction de certaines demandes d’installations d’équipements d’intérêt collectif dans les zones à risque ;

Considérant, en quatrième lieu, que la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS n’établit ni que, pour l’établissement des plans de prévention des risques des communes de Boulou et d’Argelès sur Mer, l’administration a pris un niveau de crue de référence du Tech bien inférieur, ni que ces communes sont placées dans la même situation de risque d’inondation au regard de ce cours d’eau ; que, par suite, le plan litigieux ne porte pas d’atteinte illégale au principe d’égalité devant la loi ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’ordonner une expertise, que la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;

DECIDE :

Article 1^er : La requête de la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la COMMUNE D’AMELIE LES BAINS et au ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement.

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N° 09MA024092

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