Cour Administrative d'Appel de Marseille, 1ère chambre - formation à 3, 22 juin 2016, 15MA00920, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la délibération du conseil municipal de Montbolo du 3 mars 2014 approuvant la révision du plan d’occupation des sols de la commune.

Par une ordonnance n° 1402138 du 31 décembre 2014, la présidente de la 1^re chambre du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 2 mars 2015, M. B…, représenté par M^e D…, demande à la cour :

1°) d’annuler l’ordonnance de la présidente de la 1^re chambre du tribunal administratif de Montpellier du 31 décembre 2014 ;

2°) d’annuler la délibération précitée ;

3°) de requalifier les zones 1AUa, 1AUb et 1AUc ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Montbolo une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

 – sa requête formée dans le délai de recours contentieux est recevable ;

 – c’est à tort que sa demande a été rejetée par ordonnance alors que l’article R. 411-1 du code de justice administrative n’exige pas que les faits et moyens soient exposés de manière distincte et que ses moyens certes sommaires, étaient assortis de nombreuses pièces et qu’il lui aurait été possible de développer de nouveaux moyens fondés sur les mêmes causes juridiques ;

 – le plan local d’urbanisme a été modifié après l’enquête publique, et l’économie générale du plan local d’urbanisme a été bouleversée et une pièce non soumise à l’enquête publique a été ajoutée au dossier approuvé par le conseil municipal ;

 – la commune n’était pas compétente pour demander une expertise hydrogéologique et inclure dans le plan local d’urbanisme les prescriptions en découlant, sans les soumettre à une enquête publique, dès lors qu’en application du code de l’environnement, la protection et la gestion de l’eau relève de la compétence de l’Etat ;.

 – le classement de terrains en secteur naturel en zone 1AUb et 1AUc, zone d’urbanisation future, est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ; le règlement de la zone 1AUa ne pouvait imposer de contraintes supplémentaires en tenant compte du rapport hydrogéologique précité, qui n’identifie pas la zone comme sensible ;

 – les auteurs du PLU n’ont pas prévu d’équipement public permettant d’alimenter en eau potable la clinique Al Sol alors que projet d’aménagement et de développement durable (PADD) l’identifie comme le seul employeur d’importance de la commune ;

 – la délibération attaquée est entachée de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le15 février 2016, la commune de Montbolo, représenté par M^e C… conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. B… la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’urbanisme ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience par un avis d’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M^me Gougot, 1^re conseillère,

 – les conclusions de M. Salvage, rapporteur public,

 – et les observations de M^e A… représentant la commune de Montbolo ;

1. Considérant que le conseil municipal de Montbolo a, par délibération du 3 mars 2014, approuvé la révision du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune ; que M. B… interjette appel de l’ordonnance par laquelle la présidente de la 1^re chambre du tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande sur le fondement de l’article R. 222-1 7° du code de justice administrative ;

Sur la régularité de l’ordonnance :

2. Considérant qu’aux termes de l’article R. 222-1 7° du code de justice administrative : " Les présidents de tribunal administratif […] peuvent, par ordonnance : […] / 7° Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. » ;

3. Considérant qu’en première instance M. B… produisait, outre la délibération attaquée, un document intitulé « argumentation » qui se bornait, sans plus de précision, à soutenir que les « prescriptions » relatives à l’interdiction des forages et de l’assainissement autonome en obligeant le raccordement au réseau communal, à l’aménagement d’un bassin de rétention des eaux pluviales implanté à l’extérieur de sa propriété, au classement de 25 % de la surface à urbaniser en zone protégée « NP », étaient « injustifiées, incohérentes, discriminatoires, abusives et illégales » ; qu’il produisait aussi un document intitulé « conclusions additives » dans lesquelles il donnait son « avis technique » sur le raccordement au réseau d’assainissement communal et préconisait la construction d’un « éco-hameau » pour un habitat participatif, solidaire et autonome ; qu’il joignait à sa demande des extraits des préconisations de l’expert hydrogéologue en date du 11 février 2011, deux factures d’eau et d’électricité établies à son nom, un dossier de « phyto-épuration » présenté comme « un moyen autonome contre le basculement climatique » et enfin, une carte et un document graphique localisant son projet ; que ces éléments ainsi présentés, et à défaut d’aucune considération sur les règles de droit le cas échéant méconnues, n’étaient pas assortis des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien-fondé au sens de l’article R. 222-1 7° précité ;

4. Considérant que M. B… ne peut à cet égard utilement soutenir que les dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative, relatives aux conditions formelles de la recevabilité des requêtes, n’imposent pas que les faits et les moyens soient précisément distingués dans la requête qui saisit le juge, dès lors que par l’ordonnance litigieuse la présidente de la 1^re chambre du tribunal administratif de Montpellier ne lui a pas opposé l’irrecevabilité de sa demande en se fondant sur la méconnaissance de l’article R. 411-1 du code de justice administrative mais, ainsi qu’il a été rappelé au point 1, sur l’absence d’éléments permettant d’apprécier le bien-fondé de cette demande ;

5. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que la présidente de la 1^re chambre du tribunal administratif de Montpellier a rejeté par ordonnance sa requête sur le fondement de l’article R. 222-1 7° du code de justice administrative ;

Sur la légalité de la délibération attaquée :

En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence :

6. Considérant que, dans le cadre de l’élaboration de son document d’urbanisme, eu égard à la vocation de ce document réglementaire, la commune de Montbolo pouvait solliciter tout éclaircissement technique afin d’établir son zonage et le règlement de la zone de protection de la source Saint-André alimentant en eau la clinique Al Sola, et ce sans empiéter sur les attributions que les services l’Etat exercent en matière de protection et de gestion de l’eau en application des dispositions du code de l’environnement ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, la commune n’a pas en sollicitant un avis technique d’un hydrogéologue sur cette question, empiété sur la compétence du préfet et fait illégalement application des dispositions de la loi dite « loi sur l’eau » du 3 janvier 1992 codifiées au code de l’environnement ;

En ce qui concerne les modifications apportées au projet de PLU après l’enquête publique :

7. Considérant qu’aux termes de l’article L. 123-10 du code de l’urbanisme alors applicable : " Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par […] le maire. Le dossier soumis à l’enquête comprend, en annexe, les avis recueillis en application des articles L. 121-5, L. 123-8, L. 123-9, et, le cas échéant, du premier alinéa de l’article L. 123-6. /Après l’enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 123-6, du conseil municipal… » ; qu’il résulte de ces dispositions, applicables à la révision d’un plan local d’urbanisme en vertu de l’article L. 123-13 du même code, que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et procèdent de l’enquête ;

8. Considérant qu’à supposer qu’en soutenant qu’une pièce non soumise à l’enquête publique aurait été ajoutée au dossier l’enquête publique après sa clôture, le requérant entend se référer au rapport de l’hydrogéologue, il ressort des pièces du dossier que ce rapport a été ajouté au dossier d’enquête publique à la demande du représentant de l’Etat et qu’il figurait en cote 6.6 des annexes du dossier de plan local d’urbanisme soumis à enquête ;

9. Considérant que si M. B… relève que plusieurs modifications ont été apportées au projet de plan local d’urbanisme arrêté le 29 juillet 2013, il ressort des pièces du dossier que la plupart de ces modifications consistaient en de simples mises à jour du rapport de présentation, du règlement et des documents graphiques ; que ces modifications tenaient par ailleurs à l’ajout d’un alinéa dans le règlement des zones A et Nh relatif au risque incendie, de nouveaux paragraphes aux articles du règlement des zones 1AU, A et N, de prescriptions issues des rapports des hydrogéologues missionnés et relatives à la protection de la ressource en eau alimentant la clinique Al Sola, d’un alinéa au paragraphe introductif du règlement de la zone 3AU prévoyant la consultation préalable à son ouverture à l’urbanisation de la direction des routes du conseil général et à l’inclusion du rapport hydrogéologique dans les annexes du PLU ; qu’eu égard à leur nombre et à leur portée limitée, de telles modifications ne peuvent être regardées comme ayant porté atteinte à l’économie générale du projet de plan local d’urbanisme ;

En ce qui concerne l’erreur manifeste d’appréciation :

10. Considérant qu’aux termes de l’article R. 123-6 du code de l’urbanisme en vigueur à la date de la délibération attaquée: « Les zones à urbaniser sont dites » zones AU « . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l’urbanisation. /Lorsque les voies publiques et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement définissent les conditions d’aménagement et d’équipement de la zone. Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. /Lorsque les voies publiques et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU n’ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone, son ouverture à l’urbanisation peut être subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d’urbanisme. » ; qu’il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu’ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone à urbaniser, pour les motifs énoncés à l’article R. 123-6, un secteur qu’ils entendent ouvrir à l’urbanisation ; que leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;

11. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation que, dans le respect des objectifs du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) de maîtrise de l’urbanisation et de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain, et pour tenir compte des préconisations du bureau d’étude paysager Ecosys, la zone 1AU permettant l’ouverture à l’urbanisation et à l’aménagement est située en continuité de la zone urbanisée préexistante pour assurer une extension de l’urbanisation de la commune vers le Nord, tout en permettant une coupure urbaine et paysagère entre les espaces urbanisés existants ; qu’elle est divisée en trois secteurs d’une surface totale de 3, 15 ha environ, dont un secteur 1AUa de1,6 ha environ destiné à accueillir de l’habitat, un secteur 1AUb devant permettre la réalisation d’ un ouvrage de rétention des eaux pluviales et un secteur 1AUc destiné à recevoir des aménagements paysagers de type espaces verts publics ; que les secteurs 1AUa et 1AUb doivent être aménagés dans le cadre d’une opération d’ensemble mettant en oeuvre une réflexion globale et cohérente sur le paysage, la typologie et l’implantation du bâti, le réseau viaire, les plantations à créer, les déplacements, le risque incendie, la gestion des eaux pluviales ; que le secteur 1AUc pourra quant à lui être aménagé de manière indépendante des deux précédents secteurs ;

12. Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit au point 9 que M. B… n’est pas fondé pour contester le classement des zonages en litige à se prévaloir du caractère naturel, au demeurant non établi, des terrains inclus en zone 1AUb et 1AUc, dès lors que les auteurs du plan local d’urbanisme ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme ;

13. Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, le projet d’urbanisation future de la zone 1AUb n’est pas contradictoire avec la décision concomitante de la réserver à des équipements publics et notamment un bassin de rétention des eaux pluviales ; que, de même, l’urbanisation future de la zone 1AUc ne contredit pas la décision de réserver cette zone à des espaces verts ouverts au public ; que le requérant ne peut, par ailleurs, utilement soutenir qu’un tel zonage serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation du seul fait que ces terrains, destinés à recevoir des espaces verts, appartiendraient à des personnes privées ;

14. Considérant que, contrairement à ce que soutient le requérant, le rapport hydrogéologique comportait aussi des préconisations concernant la partie la moins sensible de la zone d’alimentation du captage de la source Saint-André ; que, par suite, elles pouvaient être intégrées dans le règlement de la zone 1AUa alors même que cette zone n’avait pas été identifiée comme « zone d’alimentation la plus sensible de la source » ;

En ce qui concerne les contradictions internes du PLU :

15. Considérant que le requérant relève qu’il est incohérent que le raccordement au réseau d’eau public n’ait pas été prévu pour la clinique Al Sola ou qu’un équipement public n’ait pas été prévu à cet effet , alors que le PADD précise que cet établissement est le seul employeur d’importance de la commune ; que toutefois la commune fait valoir en défense, par des écritures auxquelles M. B… n’a pas répliqué, que la clinique est raccordée au réseau d’eau potable depuis 2006 ;

En ce qui concerne le détournement de pouvoir :

16. Considérant que si le requérant soutient que la commune tenterait ainsi de faire obstruction à son propre projet d’éco-village qui est pourtant conforme à l’objectif du PADD d’assurer la qualité environnementale des constructions et de développer des bâtiments économes en énergie, il ne le démontre pas, alors qu’ainsi qu’il a été dit aux points 9 à 14, il n’est pas démontré que les classements des zones en litige approuvés par la délibération contestée seraient entachés d’erreur manifeste d’appréciation ;

17. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à se plaindre de ce que par l’ordonnance attaquée, la présidente de la 1^re chambre du tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 3 mars 2014, et, en tout état de cause, n’a pas fait droit à ses demandes de redéfinition des zones 1AUa, 1AUb et 1AUc ;

Sur les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge la commune de Montbolo qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ; qu’il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B… la somme de 2000 euros, à verser à la commune de Montbolo, en application de ces dispositions ;

D É C I D E :

Article 1^er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : M. B… versera à la commune de Montbolo une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… et à la commune de Montbolo.

Délibéré après l’audience du 1^er juin 2016, où siégeaient :

— M. d’Hervé, président de chambre,

 – M^me Josset, présidente assesseure,

 – M^me Gougot, première conseillère.

Lu en audience publique, le 22 juin 2016.

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