Cour administrative d'appel de Nancy, 3e chambre, 15 avril 2021, n° 19NC02073

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. E C a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler la décision du bureau de Metz Métropole du 11 décembre 2017 portant projet d’acquisition d’un programme immobilier en vue de la création d’un nouveau siège pour Metz Métropole et de faire constater devant les juridictions civiles compétentes la nullité de la vente sous astreinte journalière de 5 000 euros.

Par un jugement n° 1800856 du 26 juin 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande et l’a condamné à verser à la communauté d’agglomération de Metz Métropole et à la société Demathieu et Bard Immobilier une somme de 250 euros chacun au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 1^er juillet 2019 et le 5 octobre 2020, M. C, représenté par M^e A, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 26 juin 2019 du tribunal administratif de Strasbourg ;

2°) d’annuler la délibération n° 2017-12-11-BD-2 du 11 décembre 2017 du bureau de la communauté d’agglomération de Metz Métropole ;

3°) d’enjoindre à la communauté d’agglomération de Metz Métropole d’aller faire constater, devant les juridictions civiles compétentes, la nullité de la vente sous astreinte journalière de 5 000 euros ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de Metz Métropole la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— les premiers juges ne pouvaient pas le condamner à payer des frais au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à la société Demathieu et Bard Immobilier qui avait la qualité d’intervenante volontaire à l’instance et non de partie à l’instance ;

— les premiers juges n’ont ni visé, ni analysé le mémoire qu’il a produit le 27 mai 2019 ;

— la délibération attaquée est entachée d’un vice de procédure tiré de l’absence de publicité car le bureau de la communauté d’agglomération de Metz Métropole a pris une décision en lieu et place de l’assemblée délibérante, de sorte que la publicité de la séance du bureau constitue une obligation légale ;

— le recours à la vente en l’état futur d’achèvement VEFA est illégal car il méconnaît la loi relative à la maitrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maitrise d’oeuvre privée dite « loi MOP » du 12 juillet 1985 car l’objet de l’opération est la construction pour le compte de Metz Métropole d’un immeuble entièrement destiné à devenir sa propriété et conçu en fonction de ses besoins propres ; la concomitance des trois actes (extension du périmètre de la ZAC du quartier de l’amphithéâtre le 24 février 2014, dépôt du permis de construire le 11 mars 2014 et signature du compromis de vente le 7 juillet 2017 avec la société d’aménagement et de restauration de Meurthe-et-Moselle) démontre que Metz Métropole était en relation avec la société Demathieu et Bard Immobilier avant même le dépôt du permis de construire et il y a ainsi un détournement de procédure ; la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) litigieuse constitue un marché public au regard de la directive 2014/24 UE du 26 février 2014 et de l’article 30-I-3^e b du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics et Metz Métropole aurait dû mettre en oeuvre une procédure d’attribution conforme aux règles des marchés publics ; la VEFA devait, en tout état de cause, être soumise à l’ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics dont l’article 5 détermine l’existence d’un marché public sans se référer à la notion de maitrise d’ouvrage ;

— la délibération litigieuse est illégale en raison de l’absence d’annexion de la promesse de vente du terrain d’emprise du projet ; le bureau a ainsi commis une erreur manifeste d’appréciation en autorisant son président à signer ;

— le terrain d’emprise du projet se trouve sur le domaine public de sorte que la communauté d’agglomération Metz Métropole ne saurait se soustraire au champ de la commande publique ;

— le compromis de VEFA prévoit des paiements échelonnés de prix alors que l’article 115 du décret du 25 mars 2016 précité interdit les paiements partiels définitifs pour les marchés publics de travaux ;

— la norme envisagée RT 2012 sera obsolète lors de la réception des travaux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 août 2020, la communauté d’agglomération Metz Métropole, représentée par M^e D, conclut, à titre principal, à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire au rejet de celle-ci et à la condamnation de M. C à lui verser une somme de 2 000 euros en application des dispositions de l’article L.76-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête d’appel est irrecevable car ;

— elle est la reproduction à l’identique de celle introduite devant le tribunal administratif de Strasbourg et ne formule aucune critique s’agissant du jugement de première instance ;

— les pièces jointes 6.e et 7 ne sont pas sur la plateforme télérecours alors qu’elles figurent dans l’inventaire détaillé.

Elle soutient également que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1^er octobre 2020, la société Demathieu et Bard Immobilier, représentée par la Selas Fidal conclut, à titre principal, à l’irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, au rejet de celle-ci et à la condamnation de M. C à lui verser la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 14 janvier 2021 n° 19NC02078, la présidente de la 3^e chambre de la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté la demande de sursis à exécution sollicitée par M. C par requête enregistrée le 2 juillet 2019.

Par une dernière ordonnance du 1^er octobre 2020, la clôture d’instruction a été fixée au 4 novembre 2020 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la directive 2014 /24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 ;

— la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 ;

— l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 ;

— le décret du 25 mars 2016 n° 2016-360 ;

— le code civil ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me F,

— les conclusions de M^me Seibt, rapporteur public,

— et les observations de M^e A pour M. C, de M^e D pour Metz-Métropole et de M^e B pour la société Demathieu et Bard Immobilier.

Considérant ce qui suit :

1. Le siège de la communauté d’agglomération de Metz Métropole était initialement situé sur le site d’Harmony Park, à proximité immédiate du Technopôle de Metz. Les bâtiments du siège qui accueillaient initialement l’ensemble des services administratifs de Metz Métropole ne disposant plus d’espaces suffisants, la collectivité a recherché une nouvelle implantation pour son siège. Le 11 décembre 2017, le bureau de Metz Métropole a décidé d’approuver la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) du programme « Centralia », dans l’optique de l’acquisition d’un bâtiment destiné à accueillir son nouveau siège. M. C relève appel du jugement du 26 juin 2019 par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cette délibération.

Sur les fins de non-recevoir soulevées par Metz Métropole :

2. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. C a présenté, dans le délai de recours, devant la cour administrative d’appel, un mémoire d’appel qui ne constituait pas la seule reproduction littérale de son mémoire de première instance et énonçait à nouveau, de manière partiellement différente, les moyens justifiant la demande d’annulation de la délibération litigieuse. Par suite, une telle motivation répond aux conditions posées par l’article R. 411-1 du code de justice administrative.

3. En second lieu, le requérant a produit dans son second mémoire en défense les pièces jointes 6.e et 7 telles que figurant dans l’inventaire détaillé sur télérecours. Metz Métropole ne peut donc pas se prévaloir de l’absence de production de ces pièces pour soutenir que la requête serait irrecevable.

4. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a donc pas lieu d’accueillir les fins de non-recevoir soulevées par Metz Métropole.

Sur la régularité du jugement attaqué :

5. Si M. C soutient que le jugement du 26 juin 2019 du tribunal administratif de Strasbourg est irrégulier en ce qu’il n’a pas visé et analysé son mémoire du 27 mai 2019, l’absence de visa de ce mémoire est sans conséquence sur la régularité du jugement, lequel a répondu aux divers moyens contenus dans ce mémoire. Le requérant n’est donc pas fondé à soutenir que le jugement du 26 juin 2019 du tribunal administratif de Strasbourg serait irrégulier.

Sur le bien-fondé du jugement :

6. En premier lieu, la demande de M. C, présentée devant le tribunal administratif de Strasbourg tendant à l’annulation de la délibération du 11 décembre 2017 approuvant le programme « Centralia », était susceptible de préjudicier aux droits de la société Demathieu et Bard Immobilier avec laquelle le contrat en litige devait être signé. Cette société aurait eu qualité pour former tierce opposition au jugement attaqué si celui-ci avait prononcé l’annulation de la délibération du 11 décembre 2017. Par suite, elle doit être regardée comme une partie à l’instance pour l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, de sorte que M. C n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Strasbourg l’a condamné à verser, sur ce fondement, des frais à la société Demathieu et Bard Immobilier.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article L5211-10 du code général des collectivités territoriales : " Le bureau de l’établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d’un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d’un ou de plusieurs autres membres()Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d’une partie des attributions de l’organe délibérant à l’exception : 1o Du vote du budget, de l’institution et de la fixation des taux ou tarifs des taxes ou redevances ; 2o De l’approbation du compte administratif ; 3o Des dispositions à caractère budgétaire prises par un établissement public de coopération intercommunale à la suite d’une mise en demeure intervenue en application de l’article L. 1612-15 ; 4o Des décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée de l’établissement public de coopération intercommunale ; 5o De l’adhésion de l’établissement à un établissement public ; 6o De la délégation de la gestion d’un service public ; 7o Des dispositions portant orientation en matière d’aménagement de l’espace communautaire, d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville. Lors de chaque réunion de l’organe délibérant, le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l’organe délibérant () « . Aux termes de l’article L5211-1 du même code : » Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. ()« . Aux termes de l’article L2121-18 du même code : » Les séances des conseils municipaux sont publiques () ".

8. Aux termes de l’article L.313-12 du code des relations entre le public et l’administration : « Font l’objet d’une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret () ». Aux termes de l’article L.312-3 du même code « Toute personne peut se prévaloir des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2, émanant des administrations centrales et déconcentrées de l’Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret. Toute personne peut se prévaloir de l’interprétation d’une règle, même erronée, opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée () ». Aux termes de l’article D.312-11 du même code : «   » Les sites internet mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-3 sont les suivants : () – www.interieur.gouv.fr ; () Lorsque la page à laquelle renvoient les adresses mentionnées ci-dessus ne donne pas directement accès à la liste des documents mentionnés à l’article L. 312-3, elle comporte un lien direct vers cette liste, identifié par la mention « Documents opposables » ".

9. Si M. C soutient que le bureau de Metz Métropole a méconnu les obligations de publicité qui lui incombaient, la délibération litigieuse s’étant déroulée à huis clos, aucune règle ni principe de valeur législative n’impose une telle publicité alors même que le bureau de l’établissement public de coopération intercommunale, qui constitue une émanation du conseil communautaire, peut exercer, par délégation, une partie des attributions du conseil dont il est issu. S’il se prévaut de la réponse du ministère de l’intérieur du 5 mars 2009, à la question écrite n° 07027, selon laquelle si les bureaux des établissements publics de coopération intercommunale prennent des décisions en lieu et place de l’assemblée délibérante, la publicité de la séance du bureau constituerait une obligation légale, il ne peut utilement se prévaloir de cette réponse ministérielle, laquelle précise expressément que l’interprétation qu’elle donne est «  sous réserve de l’appréciation du juge administratif ». Au surplus, il n’est pas établi que cette réponse ministérielle aurait été publiée dans les conditions prévues au point 8 précité et n’est donc pas au nombre de celles qui sont opposables au sens de l’article L. 312-3 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération serait entachée d’un défaut de publicité doit être écarté et c’est à bon droit que les premiers juges ont estimé que la décision litigieuse n’a pas été prise à l’issue d’une procédure irrégulière.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article 1601-3 du code civil : " La vente en l’état futur d’achèvement est le contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à l’acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes. Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l’acquéreur au fur et à mesure de leur exécution ; l’acquéreur est tenu d’en payer le prix à mesure de l’avancement des travaux. Le vendeur conserve les pouvoirs de maître de l’ouvrage jusqu’à la réception des travaux ".

11. Aux termes de l’ordonnance du 23 juillet 2015 applicable à la date de la décision en litige, en son article 5 : « I. – Les marchés publics de travaux ont pour objet : () 2° Soit la réalisation, soit la conception et la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d’un ouvrage répondant aux exigences fixées par l’acheteur qui exerce une influence déterminante sur sa nature ou sa conception ». Aux termes des dispositions de l’article 30-I-3^e b du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, alors applicable qui régit les cas dans lesquels un marché public négocié peut être passé sans publicité ni mise en concurrence préalables et liste notamment « l’acquisition ou () la location d’une partie minoritaire et indissociable d’un immeuble à construire assortie de travaux répondant aux besoins de l’acheteur qui ne peuvent être réalisés par un autre opérateur économique que celui en charge des travaux de réalisation de la partie principale de l’immeuble à construire ».

12. Si aucune disposition législative n’interdit aux collectivités publiques de procéder à l’acquisition de biens immobiliers au moyen de contrats de vente en l’état futur d’achèvement, elles ne sauraient recourir à de tels contrats lorsque l’objet de l’opération consiste en la construction même d’un immeuble pour le compte de la collectivité publique, lorsque l’immeuble est entièrement destiné à devenir sa propriété et lorsqu’il a été conçu en fonction des besoins propres de la personne publique.

13. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la société Demathieu et Bard Immobilier a déposé une demande de permis de construire le 11 mars 2014, que, le 7 juillet 2014, un compromis de vente a été signé entre elle et la société d’aménagement et de restauration de Metz Métropole (SAREMM), que le permis de construire lui a été accordé, le 4 décembre 2014, pour la construction d’un immeuble de bureaux d’une surface de plancher de 9 765 m2 et que la société Demathieu et Bard Immobilier a alors engagé des démarches de commercialisation dès la fin décembre 2014. Il ressort également des pièces du dossier que lors de la conférence des maires du 2 avril 2015, a été évoqué, pour la première fois, le projet de futur siège de Metz Métropole et l’opportunité d’acheter un siège social plutôt que de continuer à payer des loyers onéreux. Les trois pistes possibles (achat-construction-acquisition programme VEFA) ont été présentées lors du comité de pilotage du 5 mai 2015. La collectivité a alors acté l’opportunité de deux programmes en VEFA, dont celui de la société Demathieu et Bard Immobilier, et a interrogé France Domaine sur l’évaluation de la valeur vénale de surfaces de bureaux des deux programmes retenus. Les échanges entre Metz Métropole et le promoteur n’apparaissent donc qu’à partir de 2015, ce dernier ayant également proposé son projet immobilier à la caisse primaire d’assurance maladie, le 13 novembre 2016, qui n’a pas retenu son offre. Par ailleurs, l’ensemble immobilier, qui permet des aménagements de bureaux et de décloisonnement, ne comporte pas de caractéristiques particulières qui auraient eu pour objet de répondre aux besoins de Metz Métropole. Au demeurant, Metz Métropole a procédé ultérieurement à des aménagements spécifiques pour un montant de 3,4 millions d’euros dans le cadre d’un marché public de travaux et a conclu un marché public de maitrise d’oeuvre « pour l’aménagement intérieur de la maison métropole » pour un montant de 3,52 millions d’euros. Metz Métropole n’a donc exercé aucune influence déterminante sur sa nature ou la conception de l’ensemble immobilier, lequel n’a été conçu ni à l’initiative de Metz Métropole, ni en fonction de ses besoins, de sorte que l’opération en cause ne peut être qualifiée de marché public de travaux. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 5 de l’ordonnance du 25 juillet 2015 relative aux marchés publics, de l’article 30-I-3^e b et de l’article 115 du décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics et de la directive 2014/24 UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics transposée par l’ordonnance du 25 juillet 2015 doit être écarté.

14. Aux termes de l’article 2 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maitrise d’ouvrage publique et ses rapports avec la maitrise d’oeuvre privée, dite loi MOP, dans sa rédaction applicable au litige : « Le maître de l’ouvrage est la personne morale, mentionnée à l’article premier, pour laquelle l’ouvrage est construit. Responsable principal de l’ouvrage, il remplit dans ce rôle une fonction d’intérêt général dont il ne peut se démettre. Il lui appartient, après s’être assuré de la faisabilité et de l’opportunité de l’opération envisagée, d’en déterminer la localisation, d’en définir le programme () ».

15. Il résulte du point 13, comme il a été précisé, que le projet immobilier n’a été conçu ni à l’initiative de Metz Métropole, ni en fonction de ses besoins. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que Metz Métropole aurait méconnu la « loi MOP » du 12 juillet 1985. Il n’est pas davantage fondé à soutenir que Metz Métropole aurait commis un détournement de procédure.

16. En quatrième lieu, comme l’ont jugé les premiers juges, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation en ce que le compromis de vente sous conditions suspensives n’est pas joint au projet de VEFA n’est pas assorti de précision suffisante pour en apprécier le bien-fondé.

17. En cinquième lieu, si M. C soutient que le terrain d’emprise du projet se trouve sur un terrain du domaine public et non du domaine privé, de sorte que Metz Métropole ne pouvait pas se soustraire au champ de la commande publique et à une mise en concurrence, la seule appartenance au domaine public du terrain d’assiette du projet n’est pas un critère pour soumettre l’opération aux règles de la commande publique. Il est constant, par ailleurs, que le terrain d’emprise du projet appartenait à la société d’aménagement et de restauration de Metz Métropole (SAREMM), société publique locale ayant le statut de société anonyme. Par suite, ce moyen ne peut, qu’être écarté.

18. Enfin, si M. C soutient que la norme thermique RT2012, retenue par le projet, sera obsolète lors de la réception des travaux, cette circonstance, à la supposer exacte, est sans incidence sur la légalité de la VEFA.

19. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction sous astreinte doivent également être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Metz Métropole qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme à verser à M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n’y a également pas lieu, dans les circonstances particulières de l’espèce, de mettre à la charge de M. C la somme sollicitée par Metz Métropole et par la société Demathieu et Bard Immobilier au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1^er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Metz Métropole et par la société Demathieu et Bard Immobilier au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^e A pour M. C et au cabinet Fidal pour la société Demathieu et Bard Immobilier en application des dispositions de l’article 6 du décret n° 2020-1406 du 18 novembre 2020 et à la communauté d’agglomération Metz Métropole.