Conseil d'État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 26 décembre 2008, 312426

Vu la requête, enregistrée le 21 janvier 2008 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentée par la SOCIETE AIR FRANCE, dont le siège est 45, rue de Paris à Roissy Charles-de-Gaulle Cedex (95747) ; la SOCIETE AIR FRANCE demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler la décision de la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence fixant les tarifs des redevances aéronautiques applicables au 1^er janvier 2008 sur l’aéroport de Marseille-Provence, ainsi que la décision du ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables et du ministre de l’économie, des finances et de l’emploi portant homologation de cette décision ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat et de la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence le versement de la somme de 5 000 euros chacun en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 16 octobre 2008, présentée pour le ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 17 octobre 2008, présentée pour la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’aviation civile ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M. Jérôme Marchand-Arvier, Auditeur,

— les observations de la SCP Lyon-Caen, Fabiani, Thiriez, avocat du ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire et de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille Provence,

— les conclusions de M^me Béatrice Bourgeois-Machureau, Commissaire du gouvernement ;

Considérant que la requête de la SOCIETE AIR FRANCE tend à l’annulation de la décision par laquelle la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence a fixé, à compter du 1^er janvier 2008, les tarifs de la redevance passager applicables, d’une part, à l’aérogare dit MP2 de l’aéroport de Marseille-Provence et, d’autre part, à l’aérogare principale du même aéroport ; qu’elle demande également l’annulation de la décision ministérielle d’homologation de cette décision ;

Sur la compétence du Conseil d’Etat :

Considérant qu’aux termes de l’article R. 311-1 du code de justice administrative : Le Conseil d’Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort … 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres …  ; que les décisions ministérielles d’homologation d’une redevance applicable à un aéroport exploité par une chambre de commerce et d’industrie, ont le caractère d’actes réglementaires dont le contentieux relève, en premier et dernier ressort, de la compétence du Conseil d’Etat ; qu’ainsi, le Conseil d’Etat est compétent pour connaître en premier et dernier ressort des conclusions de la société requérante tendant à l’annulation des décisions par lesquelles le ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables et le ministre de l’économie, des finances et de l’emploi ont homologué les tarifs de la redevance passager applicables pour l’aéroport de Marseille-Provence à compter du 1^er janvier 2008 ; qu’eu égard à la connexité existant entre ces conclusions et celles dirigées contre les décisions de la chambre de commerce et d’industrie fixant les tarifs de ces redevances, le Conseil d’Etat est également compétent, en application de l’article R. 341-1 du code de justice administrative, pour connaître en premier et dernier ressort de l’ensemble de ces dernières conclusions ;

Sur la légalité des décisions attaquées :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 224-2 du code de l’aviation civile : I. – Les services publics aéroportuaires donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 410-2 du code de commerce. Le montant des redevances tient compte de la rémunération des capitaux investis. Il peut tenir compte des dépenses, y compris futures, liées à la construction d’infrastructures ou d’installations nouvelles avant leur mise en service. Il peut faire l’objet, pour des motifs d’intérêt général, de modulations limitées tendant à réduire ou compenser les atteintes à l’environnement, améliorer l’utilisation des infrastructures, favoriser la création de nouvelles liaisons ou répondre à des impératifs de continuité et d’aménagement du territoire. Le produit global de ces redevances ne peut excéder le coût des services rendus sur l’aéroport. (…)  ; qu’aux termes de l’article R. 224-2 du même code : Les dispositions suivantes s’appliquent sur les aérodromes dont le trafic annuel moyen des trois dernières années a dépassé 100 000 passagers :/ 1º Les redevances comprennent notamment/ … – la redevance par passager, correspondant à l’usage des installations aménagées pour la réception des passagers et du public, ainsi que, le cas échéant, aux services complémentaires, tels que la mise à disposition de comptoirs d’enregistrement et d’embarquement, ainsi que des installations de tri des bagages. L’assiette de cette redevance est le nombre de passagers embarqués. Sur un même aérodrome, le tarif applicable à une même catégorie de passagers est identique pour toutes les aérogares. Toutefois, pour les aérogares mises en service après le 1^er août 2005, des tarifs différenciés pourront être fixés en fonction des coûts d’investissement et d’exploitation afférents à ces aérogares et de la qualité de service…  ; qu’aux termes de l’article R. 224-3-1 : Les tarifs des redevances sont fixés en tenant compte des prévisions d’évolution du trafic de passagers et de marchandises sur l’aérodrome ou les aérodromes considérés ainsi que des éléments suivants : – les objectifs d’évolution des charges, tenant compte notamment de l’évolution de la qualité des services fournis aux usagers et de celle de la productivité de l’exploitant ; – les prévisions d’évolution des recettes ; – les programmes d’investissements et leur financement. Il peut être aussi tenu compte des profits dégagés par des activités de l’exploitant autres que les services mentionnés à l’article R. 224-1. L’exploitant d’aérodrome reçoit, compte tenu de ces éléments, une juste rémunération des capitaux investis, appréciée au regard du coût moyen pondéré de son capital (…)  ; qu’aux termes de l’article R. 224-4-1 : I. – En l’absence de contrat, l’exploitant notifie, par lettre recommandée avec avis de réception, et quatre mois au moins avant le début de chaque période annuelle, les tarifs des redevances mentionnées à l’article R. 224-2 hormis celles mentionnées au troisième alinéa du 2°, et, le cas échéant, leurs modulations, pour homologation par les ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie. Cette notification est accompagnée des éléments mentionnés à l’article R. 224-3-1 et au IV de l’article R. 224-3 ainsi que de l’avis de la commission consultative économique de l’aérodrome. Les tarifs des redevances et, le cas échéant, leurs modulations sont réputés homologués et deviennent exécutoires dans les conditions fixées au V de l’article R. 224-3 à moins que les ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie n’y fassent conjointement opposition dans un délai d’un mois suivant la réception de la notification. II. – L’exploitant peut, dans le mois qui suit l’opposition et sans nouvelle consultation des usagers, notifier aux ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie, par lettre recommandée avec avis de réception, de nouveaux tarifs de redevances et, le cas échéant, de nouvelles modulations de celles-ci. Ces tarifs et, le cas échéant, ces modulations sont alors réputés homologués et deviennent exécutoires dans les conditions fixées au V de l’article R. 224-3 à moins que les ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie n’y fassent conjointement opposition dans un délai de quinze jours suivant la réception de la notification. Dans ce dernier cas, ou en l’absence de l’une des notifications prévues au présent article, les tarifs précédemment en vigueur demeurent applicables. (…)  ;

Sur les tarifs passagers de l’aérogare MP2 :

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 30 octobre 2007, le ministre de l’économie, de l’emploi et des finances et le ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables ont fait opposition à la nouvelle proposition de tarifs de la redevance passager applicables, à compter du 1^er janvier 2008, à l’aérogare MP2 de l’aéroport de Marseille-Provence, qui leur avait été soumise pour homologation par la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence en application des dispositions du II de l’article R. 224-1-1 du code de l’aviation civile ; qu’il en résulte que, en application des mêmes dispositions et ainsi que les ministres l’ont rappelé à la chambre de commerce et d’industrie, seuls les tarifs précédemment en vigueur pouvaient continuer à s’appliquer à cette aérogare au-delà du 1^er janvier 2008 ; que, dans ces conditions, les conclusions de la société requérante doivent être regardées comme dirigées contre l’acte par lequel la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence, à la suite du refus d’homologation des ministres, a décidé de maintenir en vigueur, à compter du 1^er janvier 2008, le tarif de la redevance passager spécifique à l’aérogare MP 2 ; que, par une décision du 7 mai 2008, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a annulé le tarif antérieurement en vigueur dans cette aérogare ; qu’il suit de là que la SOCIETE AIR FRANCE est fondée à demander l’annulation, par voie de conséquence, des tarifs de la redevance passager applicables sur l’aérogare MP2 de l’aéroport de Marseille-Provence à compter du 1^er janvier 2008 ; qu’en revanche, les conclusions par lesquelles la SOCIETE AIR FRANCE demande l’annulation de la décision du ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables et du ministre de l’économie, des finances et de l’emploi portant homologation de ces tarifs sont sans objet, dès lors que, par la décision précitée du 30 octobre 2007, les ministres ont refusé d’homologuer la proposition de tarif de la redevance passager applicable à l’aérogare MP2 ;

Sur les tarifs passagers de l’aérogare principale :

Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête ;

Considérant que, si la règle dite de la caisse unique , figurant à l’article R. 224-3-1 du code de l’aviation civile, permet de financer par des recettes autres que les redevances, notamment par des recettes commerciales, les services dont les coûts n’ont pas été entièrement couverts par ces redevances, les règles propres à la redevance passager , figurant au 1° de l’article R. 224-2 du même code font obstacle à ce que le montant des redevances passagers découlant du tarif spécifique à une aérogare, lequel doit être fonction des coûts d’investissement et d’exploitation de l’aérogare ainsi que de la qualité du service qui y est rendu, soit complété par des recettes d’une autre nature dans une proportion manifestement différente de celle des autres aérogares ; que, si la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille Provence fait valoir que des recettes autres que les redevances complètent, de manière différenciée, le coût des services passager rendus dans les deux aérogares de l’aéroport de Marseille-Provence, il ressort des pièces du dossier que les tarifs de la redevance passager s’élèvent, en ce qui concerne l’aérogare principale, à 3,54 euros pour les liaisons nationales et intérieures à l’espace Schengen et à 6,66 euros pour les destinations extracommunautaires et, en ce qui concerne l’aérogare MP2, à 1,22 euros pour les liaisons européennes et nationales ; que les données transmises par la chambre de commerce et d’industrie, notamment le business plan pour l’aérogare bas tarif établi en septembre 2005, les résultats analytiques de 2006 relatifs au coût de revient de la redevance passager de l’aérogare historique et les résultats intermédiaires des activités commerciales établis pour l’aérogare MP2 au 12 février 2008, et en l’absence, comme l’a relevé la chambre régionale des comptes dans son rapport du 21 septembre 2007 sur l’examen de la gestion de l’aéroport Marseille-Provence, de certitude sur la fiabilité des éléments de comptabilité analytique de l’aéroport, n’apportent pas d’indications sur l’origine des recettes commerciales et sur la façon dont elles sont affectées, entre chacun des deux aérogares, pour diminuer les tarifs respectifs des redevances passager et ne permettent pas ainsi de tenir pour établi que ces recettes commerciales compenseraient sans disproportion manifeste le coût des services rendus dans les deux aérogares ; que, par suite, il résulte de l’instruction que l’affectation des recettes commerciales tirées des deux aérogares pour compenser les recettes de la redevance passager du seul aérogare MP2 fait apparaître une disproportion manifeste entre ces deux aérogares et que la chambre de commerce et d’industrie a, corrélativement, fixé à un niveau trop élevé les tarifs passagers de l’aérogare principale ; que, dès lors, la SOCIETE AIR FRANCE est fondée à demander l’annulation des décisions fixant et homologuant les tarifs de la redevance passager applicable à l’aérogare principale de l’aéroport de Marseille-Provence à compter du 1^er janvier 2008 ;

Sur les conclusions aux fins d’injonction  :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit par la même décision cette mesure, assortie le cas échéant d’un délai d’exécution  ; qu’aux termes de l’article L. 911-3 du même code : Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l’injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d’une astreinte qu’elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d’effet  ;

Considérant que, si la présente décision annule les tarifs de la redevance passager applicable à l’aérogare MP2 de l’aéroport de Marseille-Provence à compter du 1^er janvier 2008, son exécution n’implique pas nécessairement qu’il soit fait application pour cette aérogare de la redevance passager applicable dans le reste de l’aéroport ; qu’en revanche, l’annulation de ces tarifs, ainsi que de ceux applicables à l’aérogare principale implique nécessairement que la chambre de commerce et d’industrie, d’une part, cesse d’appliquer le tarif de la redevance passager spécifique à l’aérogare MP2, et, d’autre part, notifie, dans le respect des dispositions du code de l’aviation civile et des motifs de la présente décision, les tarifs des redevances passager applicables pour l’année 2008 à l’aérogare principale et à l’aérogare MP2, pour homologation par les ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie ; qu’il y a lieu, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, d’enjoindre à la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence de notifier ces tarifs dans un délai maximum de trois mois ; que, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de prononcer contre la chambre de commerce et d’industrie, à défaut pour elle de justifier de l’exécution de la présente décision dans le même délai de trois mois à compter de sa notification, une astreinte de 500 euros par jour jusqu’à la date à laquelle cette décision aura reçu exécution ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge de la SOCIETE AIR FRANCE, qui n’est pas la partie perdante, les sommes que demandent la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence et le ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; qu’il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros et de la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence une somme de 3 500 euros au titre des frais exposés par la SOCIETE AIR FRANCE et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

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Article 1^er : Les tarifs de la redevance passager applicables à l’aérogare principale et à l’aérogare MP2 de l’aéroport de Marseille-Provence à compter du 1^er janvier 2008 sont annulés.

Article 2 : La décision du ministre de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables et du ministre de l’économie, des finances et de l’emploi portant homologation des tarifs de la redevance passager applicables à l’aérogare principale de l’aéroport de Marseille-Provence à compter du 1^er janvier 2008 est annulée.

Article 3 : Il est enjoint à la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence de cesser d’appliquer les tarifs de la redevance passager applicables à l’aérogare MP2 et de notifier, dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, les tarifs de la redevance passager applicables à compter du 1^er janvier 2008 à l’aérogare principale et à l’aérogare MP2, pour homologation par les ministres chargés de l’aviation civile et de l’économie.

Article 4 : Une astreinte de 500 euros par jour est prononcée à l’encontre de la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence s’il n’est pas justifié de l’exécution de la présente décision dans le délai mentionné à l’article 3 ci-dessus. La chambre de commerce et d’industrie communiquera au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la présente décision.

Article 5 : L’Etat et la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence verseront respectivement à la SOCIETE AIR FRANCE une somme de 1 500 euros et de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de la SOCIETE AIR FRANCE est rejeté.

Article 7 : Les conclusions de la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 8 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE AIR FRANCE, à la Chambre de commerce et d’industrie de Marseille-Provence, au ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire et au ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.