Conseil d'État, 9ème / 10ème SSR, 18 novembre 2015, 370622, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Caluire-et-Cuire a demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner l’Etat à lui verser une indemnité de 2 788 535 euros en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait du non assujettissement à la taxe professionnelle du groupe Apicil-Arcil-Agira au titre des années 1996 à 2002. Par un jugement n° 0302513 du 24 mai 2005, le tribunal administratif de Lyon a condamné l’Etat à verser à la commune de Caluire-et-Cuire une somme de 1 750 000 euros avec intérêts au taux légal à compter du 13 novembre 2002.

Par un premier arrêt n° 05LY01310 du 20 janvier 2009, la cour administrative d’appel de Lyon a, sur l’appel du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, annulé les articles 1^er et 2 de ce jugement et rejeté la demande de la commune de Caluire-et-Cuire.

Par une décision n° 326639 du 14 décembre 2011, le Conseil d’Etat a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire devant la cour administrative d’appel de Lyon.

Par un second arrêt n° 11LY02981 du 28 mai 2013, la cour administrative d’appel de Lyon a annulé les articles 1^er et 2 du jugement du 24 mai 2005 du tribunal administratif de Lyon et rejeté la demande de la commune de Caluire-et-Cuire.

Procédure devant le Conseil d’Etat :

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 29 juillet et 29 octobre 2013 et le 22 janvier 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Caluire-et Cuire demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce second arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel du ministre ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – la Constitution ;

 – la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

 – le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

 – le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Marie-Gabrielle Merloz, maître des requêtes,

— les conclusions de M^me Emilie Bokdam-Tognetti, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la commune de Caluire-et-Cuire ;

1. Considérant qu’aux termes de l’article 1461 du code général des impôts dans sa rédaction alors en vigueur : « Sont exonérés de la taxe professionnelle : / 1° Les mutuelles et unions de mutuelles pour les oeuvres régies par les dispositions légales portant statut de la mutualité (…) » ;

2. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune de Caluire-et-Cuire, constatant l’absence de soumission à la taxe professionnelle du groupe Apicil-Arcil-Agira, qui réunit notamment des mutuelles et institutions de prévoyance, à raison des établissements situés sur son territoire et estimant fautive l’abstention de l’administration fiscale à cet égard, a présenté à cette dernière, le 13 novembre 2002, une demande tendant à la mise au rôle de cotisations supplémentaires de taxe professionnelle pour les années 1996 à 2002 et, à défaut, au versement d’une indemnité d’un montant correspondant aux recettes perdues tant du fait de la non perception de l’impôt que de la minoration de la compensation allouée par l’Etat au titre de la suppression de la part salaires de celui-ci ; qu’après le rejet implicite de cette réclamation par le directeur des services fiscaux du Rhône, elle a saisi le tribunal administratif de Lyon qui, par un jugement du 24 mai 2005, a fait droit à sa demande à hauteur de 1 750 000 euros ; que par une décision du 14 décembre 2011, le Conseil d’Etat a annulé l’arrêt du 20 janvier 2009 par lequel la cour administrative d’appel de Lyon, sur l’appel du ministre, a rejeté la demande indemnitaire de la commune et réformé ce jugement en ce qu’il avait de contraire à son arrêt ; que la commune de Caluire-et-Cuire se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 28 mai 2013 par lequel cette cour, statuant sur renvoi du Conseil d’Etat, a annulé les articles 1^er et 2 du jugement du 24 mai 2005 et de nouveau rejeté sa demande indemnitaire ;

3. Considérant que, pour juger que l’administration ne s’était pas abstenue d’accomplir les diligences normales concernant le contrôle des entités du groupe Apicil-Arcil-Agira, la cour a relevé, en premier lieu, que si la commune se prévalait de ce que ces entités avaient été précédemment soumises à la taxe professionnelle au titre des années 1994 et 1995 à la suite d’une vérification de comptabilité diligentée en 1996, les litiges ensuite portés devant les juridictions administratives avaient conduit à douter du bien-fondé des redressements ainsi opérés, les impositions en question ayant d’ailleurs finalement fait l’objet d’une décharge, en deuxième lieu, que les restructurations au sein du groupe dont faisait état la requérante, qui avaient eu pour objet de regrouper les activités exonérées de taxe professionnelle dans des structures de forme associative et de faire disparaître du groupe certaines structures à forme commerciale, n’étaient pas de nature à révéler la perte du droit à exonération pour les entités de celui-ci qui en bénéficiaient ou l’absence d’un tel droit et, en troisième lieu, que les éléments en possession des services fiscaux, dont l’attention n’avait été attirée par la commune que le 13 novembre 2002, n’étaient pas suffisants pour donner à penser que l’exonération dont s’était prévalu le groupe et dont il devait en principe bénéficier, eu égard à ses statuts et sa composition, devait être remise en cause et qu’il était, ainsi, nécessaire de diligenter des contrôles au titre des années 1996 à 2002 ;

Sur le régime de preuve :

4. Considérant, en premier lieu, qu’il incombe, en principe, à la partie qui l’invoque d’établir l’existence d’une faute d’une personne publique de nature à engager sa responsabilité ; que toutefois, les éléments de preuve qu’une partie est seule en mesure de détenir ne sauraient être réclamés qu’à celle-ci  ; qu’en l’espèce, il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué rappelées au point 3 que la cour n’a pas exigé de la commune de Caluire-et-Cuire des éléments de preuve qu’elle n’était pas en mesure de détenir mais a confronté les arguments qu’elle présentait pour établir l’existence d’une faute de l’administration fiscale aux explications fournies par cette dernière ; qu’elle a pu en déduire, sans méconnaître les règles de dévolution de la charge de la preuve et l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, ni dénaturer les faits qui lui étaient soumis, que la commune de Caluire-et-Cuire ne démontrait pas, comme elle le soutenait, que le groupe Apicil-Arcil-Agira aurait dû être soumis à la taxe professionnelle au titre des années 1996 à 2002, ni que l’administration fiscale aurait manqué à ses obligations en ne diligentant pas à son encontre un contrôle fiscal à l’effet de rechercher si les structures qui le composaient auraient dû, ou non, être exonérées de cet impôt au cours de ces mêmes années ; que la commune requérante ne peut, à cet égard, utilement invoquer les stipulations de l’article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dès lors qu’un litige relatif à la mise en cause de la responsabilité de l’Etat à l’égard d’une personne publique à raison d’une faute commise par l’administration lors de procédures relevant de l’établissement de l’impôt ne porte pas sur des droits protégés par la convention ;

5. Considérant, en second lieu, que si la commune de Caluire-et-Cuire fait grief à la cour de ne pas avoir ordonné une mesure d’instruction ou une enquête à la barre de nature à permettre d’analyser les activités du groupe Apicil-Arcil-Agira, il revenait aux juges du fond d’apprécier souverainement l’utilité, pour l’instruction de l’affaire, d’une telle mesure ;

Sur la faute qu’auraient commise les services fiscaux :

6. Considérant qu’une faute commise par l’administration lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement ou de recouvrement de l’impôt est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard d’une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice ; qu’un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l’administration et notamment du fait de ne pas avoir perçu des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement ; que l’administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s’il n’est pas le contribuable, du demandeur d’indemnité comme cause d’atténuation ou d’exonération de sa responsabilité ;

7. Considérant qu’en déduisant des éléments mentionnés au point 3, par un arrêt suffisamment motivé, que l’administration n’avait pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat, la cour n’a pas commis d’erreur de qualification juridique ;

8. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la commune de Caluire-et-Cuire n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque ; que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise au titre de ces dispositions à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante ;

D E C I D E :

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Article 1^er : Le pourvoi de la commune de Caluire-et-Cuire est rejeté.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Caluire-et-Cuire et au ministre des finances et des comptes publics.