61990J0237

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1. Rapprochement des législations – Qualité des eaux destinées à la consommation humaine – Directive 80/778 – Exécution par les États membres – Autorisation de dépassement des concentrations maximales admissibles – Conditions

(Directive du Conseil 80/778, art. 10, § 1)

2. Rapprochement des législations – Qualité des eaux destinées à la consommation humaine – Directive 80/778 – Exécution par les États membres – Autorisation de dépassement des concentrations maximales admissibles – Obligation de notification à la Commission des dérogations accordées

(Directive du Conseil 80/778, art. 9, § 1, et 10, § 3)

1. L’ autorisation de dépassement des concentrations maximales admissibles figurant à l’ annexe I de la directive 80/778, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, prévue à l’ article 10, paragraphe 1, de ladite directive, ne doit être accordée que dans une situation d’ urgence dans laquelle les autorités nationales doivent faire face subitement à des difficultés d’ approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine.

N’ assure pas une transposition correcte de la directive une réglementation nationale qui ne subordonne pas l’ octroi de ladite autorisation à l’ existence d’ une situation d’ urgence et prévoit qu’ elle peut être accordée, s’ il n’ y a pas de risques pour la santé publique, lorsqu’ un approvisionnement respectant les concentrations maximales ne serait possible qu’ à un coût non acceptable. S’ agissant de cette dernière hypothèse, il n’ est pas possible de l’ admettre au titre du principe de proportionnalité, car l’ objectif de la directive est la mise en oeuvre, dans toute la Communauté, d’ une norme minimale sanitaire uniforme pour l’ eau destinée à la consommation humaine.

2. L’ obligation des États membres, prévue par les articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive 80/778, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, d’ informer la Commission de l’ usage qu’ ils font de la faculté d’ accorder certaines dérogations en matière de concentrations maximales admissibles n’ est pas respectée par la simple communication des paramètres généraux retenus pour l’ octroi desdites dérogations et des motifs qui ont conduit à leur adoption.

Elle est également méconnue par un État membre qui ne prévoit pas l’ obligation, pour les autorités décentralisées, de transmettre les informations relatives aux dérogations accordées au pouvoir central dans un délai tel que celui-ci puisse les fournir en temps utile à la Commission.

Dans l’ affaire C-237/90,

Commission des Communautés européennes, représentée par M. Ingolf Pernice, membre du service juridique, en qualité d’ agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Roberto Hayder, représentant du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,

partie requérante,

contre

République fédérale d’ Allemagne, représentée par MM. Ernst Roeder, Ministerialrat au ministère des Affaires économiques fédéral, et Joachim Karl, Regierungsdirektor auprès de ce même ministère, en qualité d’ agents, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l’ ambassade de la République fédérale d’ Allemagne, 20-22, avenue Émile Reuter,

partie défenderesse,

ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11), la République fédérale d’ Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE,

LA COUR,

composée de MM. O. Due, président, C. N. Kakouris, G. C. Rodríguez Iglesias et M. Zuleeg, présidents de chambre, R. Joliet, J. C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse, M. Díez de Velasco et P. J. G. Kapteyn, juges,

avocat général: M. F. G. Jacobs

greffier: M. H. A. Ruehl, administrateur principal

vu le rapport d’ audience,

ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l’ audience du 14 janvier 1992,

ayant entendu l’ avocat général en ses conclusions à l’ audience du 12 février 1992,

rend le présent

Arrêt

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 27 juillet 1990, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’ article 169 du traité CEE, un recours ayant pour objet de faire constater que, en ne prenant pas toutes les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour transposer la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11, ci-après « directive »), la République fédérale d’ Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

2 L’ article 18, paragraphe 1, de la directive dispose que les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive et à ses annexes dans un délai de deux ans à compter de sa notification et qu’ ils en informent immédiatement la Commission. Ce délai a expiré, en ce qui concerne la République fédérale d’ Allemagne, le 18 juillet 1982.

3 La République fédérale d’ Allemagne estime avoir transposé la directive dans son droit interne en particulier par la Trinkwasserverordnung du 22 mai 1986 (règlement sur l’ eau potable, BGBl. 1986I, p. 760, ci-après « TrinkwV »), entrée en vigueur le 1er octobre 1986, et qui a été modifiée par la Verordnung zur AEnderung der Trinkwasserverordnung und der Mineral- und Tafelwasser-Verordnung du 5 décembre 1990 (règlement portant modification du règlement sur l’ eau potable ainsi que du règlement sur l’ eau minérale et l’ eau de table, BGBl. 1990I, p. 2600), entrée en vigueur le 1er janvier 1991.

4 Lors de la procédure écrite devant la Cour, la Commission s’ est désistée de sept griefs sur les dix initialement formulés dans sa requête, tout en soulignant que, contrairement aux allégations de la défenderesse, la directive n’ avait été, sur les points qui ont fait l’ objet d’ un désistement, transposée correctement en droit interne allemand que par le règlement précité du 5 décembre 1990.

5 Les trois griefs maintenus visent la violation de l’ article 10, paragraphe 1, de la directive, l’ absence de notification des dérogations, prescrite par les articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, et l’ absence de mesures permettant aux autorités compétentes de notifier des dérogations spécifiques dans les délais prescrits.

6 Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d’ audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.

Sur la violation de l’ article 10, paragraphe 1, de la directive

7 Selon l’ article 10, paragraphe 1, de la directive,

« En cas de circonstances accidentelles graves, les autorités nationales compétentes peuvent autoriser, pendant une période de temps limitée et jusqu’ à concurrence d’ une valeur maximale qu’ elles fixent, un dépassement des concentrations maximales admissibles figurant à l’ annexe I, dans la mesure où ce dépassement ne présente aucun risque inacceptable pour la santé publique et où l’ approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine ne peut être assuré d’ aucune autre façon. »

8 Cette disposition de la directive a été transposée en droit interne allemand par l’ article 4, paragraphe 1, de la TrinkwV.

9 Dans sa version initiale du 22 mai 1986, l’ article 4, paragraphe 1, de la TrinkwV disposait:

« Dans des cas individuels et pour une période de temps limitée, l’ autorité compétente peut autoriser, jusqu’ à concurrence d’ un niveau qu’ elle fixera, une dérogation aux valeurs limites fixées à l’ annexe 2, dans la mesure où il n’ en résulte aucun risque pour la santé humaine et où l’ approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine ne peut pas être assuré d’ une autre façon à un coût acceptable. »

10 Dans sa version modifiée par le règlement du 5 décembre 1990, précité, l’ article 4, paragraphe 1, de la TrinkwV prévoit, pour la période postérieure au 1er janvier 1991, que

« En cas de circonstances accidentelles graves et pour une période de temps limitée, l’ autorité compétente peut autoriser, jusqu’ à concurrence d’ un niveau qu’ elle fixe, une dérogation aux valeurs limites fixées à l’ annexe 2, dans la mesure où il n’ en résulte aucun risque pour la santé humaine et où l’ approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine ne peut pas être assuré d’ une autre façon. »

11 S’ agissant de la version initiale de l’ article 4, paragraphe 1, de la TrinkwV, la Commission considère que, en ne limitant pas la possibilité d’ accorder des dérogations aux cas de « circonstances accidentelles graves » et en admettant de telles dérogations lorsque l’ approvisionnement en eau ne peut être assuré d’ aucune autre façon « à un coût acceptable », la disposition allemande précitée n’ a pas correctement transposé l’ article 10, paragraphe 1, de la directive en droit interne.

12 La défenderesse estime, en revanche, que dans la mesure où, d’ une part, des dérogations n’ ont en fait été accordées, au titre de la disposition en cause, qu’ en cas de circonstances accidentelles graves et où, d’ autre part, le critère du « coût acceptable » n’ avait pour but que d’ assurer le respect du principe de proportionnalité le grief de la Commission n’ est pas fondé.

13 Cette argumentation ne saurait être accueillie.

14 En effet, il convient tout d’ abord de rappeler que dans l’ arrêt du 22 septembre 1988, X (228/87, Rec. p. 5099), relatif à cette même directive 80/778, précitée, la Cour a précisé que les dispositions de la directive permettant de déroger à celle-ci étaient d’ interprétation stricte (point 10) et que la notion de « circonstances accidentelles graves », au sens de l’ article 10, paragraphe 1, précité, de cette directive, devait être entendue comme une situation d’ urgence dans laquelle les autorités responsables doivent faire face subitement à des difficultés d’ approvisionnement en eau destinée à la consommation humaine (point 14).

15 Or, la dérogation prévue à l’ article 4 de la TrinkwV pouvait être accordée dans des conditions autres que celles prévues à l’ article 10, paragraphe 1, de la directive. En effet, aucune situation d’ urgence n’ était exigée et l’ autorisation pouvait être délivrée lorsque, en l’ absence de risque pour la santé publique, un approvisionnement était possible, mais à un coût non acceptable.

16 Il y a lieu de souligner ensuite que le principe de proportionnalité ne saurait être invoqué pour permettre le dépassement des concentrations maximales admissibles figurant à l’ annexe I de la directive. Ainsi que la Commission l’ a fait valoir, à juste titre, une telle interprétation de la directive serait contraire à son objectif, qui vise la mise en oeuvre, dans la Communauté, d’ une norme minimale sanitaire uniforme pour l’ eau destinée à la consommation humaine.

17 Il s’ ensuit que le grief selon lequel l’ article 10, paragraphe 1, de la directive n’ a pas été correctement transposé en droit interne allemand par l’ article 4, paragraphe 1, de la TrinkwV, dans sa version initiale du 22 mai 1986, est fondé.

18 S’ agissant de la version modifiée de l’ article 4, paragraphe 1, de la TrinkwV, précité, la Commission admet, dans son mémoire en réplique, qu’ elle correspond textuellement à l’ article 10 de la directive. Elle relève cependant que, dans la pratique, les autorités allemandes ne respectent pas les exigences posées par cette disposition et que, par conséquent, la Cour devrait constater le manquement de la République fédérale à cet égard.

19 Ce raisonnement ne saurait être retenu.

20 Conformément à la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêt du 7 février 1984, Commission/Italie, point 16, 166/82, Rec. p. 459), l’ objet d’ un recours en application de l’ article 169 du traité est circonscrit par la procédure administrative précontentieuse, prévue par cette disposition, ainsi que par les conclusions du recours. L’ avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens.

21 Or, dans sa requête, comme dans la phase précontentieuse de la présente procédure, la Commission s’ est limitée à reprocher à la défenderesse de ne pas avoir transposé, dans son droit interne, les exigences posées par l’ article 10 de la directive. Dès lors, la Commission, qui admet que l’ article 4, paragraphe 1, de la TrinkwV, modifié, correspond désormais textuellement à l’ article 10, précité, ne saurait, sans élargir l’ objet du présent recours, reprocher à la défenderesse de ne pas respecter en pratique les termes d’ un règlement qui est lui-même déjà postérieur à l’ introduction de ce recours.

22 Il s’ ensuit que le grief tiré de ce que les autorités allemandes ne respectent pas, dans la pratique, les exigences de l’ article 10 de la directive dépasse le cadre de la présente procédure en manquement et doit, dès lors, être rejeté comme irrecevable.

Sur l’ absence de notification des dérogations, prescrite par les articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive

23 La Commission relève que la TrinkwV, dans sa version initiale, ne comportait aucune obligation, pour les autorités compétentes des Laender, de communiquer aux autorités fédérales les dérogations accordées au titre de la TrinkwV, alors que seule une communication, de la part des Laender, permet à l’ État fédéral de respecter son obligation de notification desdites dérogations à la Commission, dans les conditions et délais prescrits par les articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive.

24 Le gouvernement allemand conteste ce grief. Il fait valoir d’ abord que les conditions d’ octroi de dérogations aux valeurs limites, formulées à l’ article 9, paragraphe 1, de la directive, ont été notifiées à la Commission par la communication du texte de la TrinkwV du 22 mai 1986, qui contient les motifs des paramètres retenus pour l’ ammonium, le potassium, le magnésium et le sulfate. Il ajoute toutefois qu’ aucune dérogation n’ aurait été accordée jusqu’ à présent au titre de la disposition précitée.

25 Le gouvernement allemand fait valoir ensuite que la directive n’ exige pas l’ insertion, dans la législation interne, de l’ obligation de notification, prévue en ses articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, au motif que cette obligation résulte directement de la directive. En ce qui concerne l’ obligation de notification au gouvernement fédéral de la part des autorités des Laender, elle n’ est pas imposée par la directive et serait, en tout état de cause, inutile dans la mesure où elle résulte déjà du principe de la loyauté envers le Bund (Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens).

26 Le gouvernement allemand fait valoir, enfin, que l’ article 4, paragraphe 3, de la TrinkwV, dans sa version résultant du règlement du 5 décembre 1990, satisfait, en tout état de cause, aux exigences de la directive.

27 Cette argumentation ne saurait être accueillie.

28 En premier lieu, l’ obligation d’ information formulée à l’ article 9, paragraphe 1, de la directive n’ est pas respectée par la communication des paramètres auxquels chaque dérogation doit obéir et des motifs qui ont conduit à leur adoption. L’ obligation en cause vise à mettre la Commission en mesure d’ apprécier si les dérogations individuellement accordées obéissent aux conditions posées par l’ article 9 de la directive et ne saurait dès lors être satisfaite par la simple communication du texte de la TrinkwV.

29 En second lieu, le grief de la Commission vise l’ absence non pas de toute transposition en droit interne des articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive, mais celle de mesures concrètes permettant aux autorités nationales compétentes de fournir les informations à la Commission, conformément à la directive, soit, notamment, dans les délais prescrits. Or, ainsi que la Commission l’ a observé, le principe de la loyauté envers le Bund ne suffit pas pour garantir au gouvernement fédéral l’ obtention, en temps utile, des informations relatives aux dérogations accordées par les Laender. A cet égard, la Commission a d’ ailleurs, sans avoir été contredite, fourni plusieurs exemples de retards intervenus dans la communication des informations aux autorités fédérales.

30 En troisième lieu, le gouvernement allemand ne saurait se prévaloir des modifications de la réglementation qu’ il a adoptée postérieurement au délai fixé par l’ avis motivé.

31 En tout état de cause, la nouvelle réglementation n’ est pas non plus conforme à la directive. En effet, bien que l’ obligation de notification soit désormais consacrée à l’ article 4, paragraphe 3, de la TrinkwV, il résulte de l’ annexe 4, section III, de ce règlement que cette obligation n’ englobe pas des dérogations concernant certains paramètres, lorsque les dépassements sont liés à des conditions géologiques, à concurrence d’ une certaine valeur limite. Il s’ agit donc, dans ces cas, de dérogations de nature générale qui, pour les raisons énoncées ci-avant au point 28, ne satisfont pas aux exigences de la directive.

32 Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de l’ absence de notification des dérogations prescrite par les articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive est fondé.

Sur l’ absence de notification des dérogations spécifiques à certaines concentrations maximales admissibles

33 La Commission s’ est désistée de ce grief en ce qui concerne les dérogations prévues dans la TrinkwV pour le fer et l’ argent, qui ont été supprimées par le règlement du 5 décembre 1990 précité. Le présent grief se limite, dès lors, à l’ absence de mesures destinées à ce que les informations prévues à l’ article 9, paragraphe 1, puissent être fournies à la Commission dans les délais qui y sont prescrits.

34 Ce grief, qui se confond avec le grief précédent, ne saurait faire l’ objet d’ une appréciation distincte par la Cour.

35 Eu égard à l’ ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que, en admettant, jusqu’ au 1er janvier 1991, la possibilité de dérogations à la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, dans des conditions non prévues à l’ article 10, paragaraphe 1, de cette directive, et en ne prévoyant pas l’ obligation pour les Laender de communiquer les dérogations accordées de manière à assurer le respect des articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive, la République fédérale d’ Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

Sur les dépens

36 Aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La République fédérale d’ Allemagne ayant succombé en l’ essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.

Par ces motifs,

LA COUR

déclare et arrête:

1) En admettant, jusqu’ au 1er janvier 1991, la possibilité de dérogations à la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, dans des conditions non prévues à l’ article 10, paragaraphe 1, de cette directive, et en ne prévoyant pas l’ obligation pour les Laender de communiquer les dérogations accordées de manière à assurer le respect des articles 9, paragraphe 1, et 10, paragraphe 3, de la directive, la République fédérale d’ Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.

2) La République fédérale d’ Allemagne est condamnée aux dépens.